單用途商業預付卡市場創新監管路徑探析

相 燁

（世紀保險經紀股份有限公司，北京 100052）

引 言

單用途商業預付卡是商業預付卡的一種，它是由商業企業發行，只在本企業或同一品牌連鎖商業企業購買商品或服務用的一種預付卡，具有預付和非金融主體發行的典型特征。伴隨著我國經濟的快速發展，商業活動日益頻繁，商業預付卡作為商業交易的紐帶，在推動商業活動發展和社會消費等方面起到了良好的作用，已經成為一種非常重要的商業支付方式。隨著單用途商業預付卡市場的逐漸擴大，在其使用過程中引起的糾紛也在不斷增多，監管工作不到位導致消費者遭受損失的現象時有出現。在這種情況下，有必要對單用途商業預付卡市場的監管進行進一步的分析與探討。

一、單用途商業預付卡市場監管的必要性

（一）有效規范支付行為，適應經濟監管的需要

單用途商業預付卡是一種非常重要的支付方式，這種支付方式對商家來說可以獲得比較穩定的客戶群體和相對穩定的收入，對消費者來說也能獲得一些優惠，是一種彼此都能獲利的商業支付方式。但是，單用途商業預付卡在實際操作的過程中面臨的問題比較多。部分商家利用監管漏洞，擅自發行和使用單用途商業預付卡，有的則變相使用輔助計算功能等方式來規避監管等，導致單用途商業預付卡市場的發展較為混亂，部分商家利用這一支付工具從事違法犯罪行為，極大地損害了消費者的合法權益，也影響了整個單用途商業預付卡市場的健康發展。在這種情況下，要想規范商業預付卡市場的發展，進一步發揮其在商業經濟中的作用，必須要對此種支付行為進行更加嚴格的規范，建立更加科學的監管機制，只有這樣才能更好地發揮此種支付方式在經濟發展中的作用[1]。

（二）消除發卡主體資金風險，維護持卡人的合法權益

從與單用途商業預付卡有關的法律法規來看，在發行商業預付卡的過程中，為了有效地減少發卡主體的資金風險，企業需要按照規定采用資金存管的方式，并要確定一個商業銀行賬戶，將其作為資金存管賬戶，然后按照不同發行方式的規定比例將預存資金存到該銀行的賬戶上。但是，需要注意的是企業所存入資金是有比例要求的，大部分地區監管要求按照預收資金余額的20%、30%、40%、50%進行資金存管，上海地區部分企業根據發卡金額情況可能被要求按照余額的100%進行存管。但是這又出現了一個問題，由于企業需要抽取部分預收資金余額來維持日常運營，如果企業在今后的運營過程中出現了資金風險，經營發展出現了困境，沒有足夠的資金來償還消費者存在單用途商業預付卡當中的資金，將會產生兌付危機，損害消費者的利益。

想要解決這種資金風險，只有加強對單用途商業預付卡市場的監管，從源頭上解決發卡主體的資金風險，采用多種管理方式，才能有效地維護持卡人的合法權益。

二、單用途商業預付卡市場監管的問題

（一）政策法規問題

一方面，商務部在2012 年發布了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》，雖然對單用途商業預付卡管理進行了系統的規定，但其中僅針對零售業、住宿餐飲業、居民服務業的法人企業發行商業預付卡行為進行規范，并沒有將個體工商戶納入單用途商業預付卡市場監管的范圍之內。而從市場發展情況來看，個體工商戶已經成為單用途商業預付卡的重要組成部分，這些個體工商戶的數量非常多，不同個體工商戶的資金實力和經營狀況良莠不齊，發生商業預付卡糾紛的比例比較高，監管的空白是目前一個比較突出的問題。另一方面，《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》只是一項部門規章，相對來說層級比較低，并且與現有的部分法律法規之間存在著交叉競合關系，尤其是沒有全面、細致地規定單用途商業預付卡的使用規范和與之對應的投訴維權途徑，相關的監管主體不明確，加上監管依據比較分散，嚴重影響了相關監管主體的履職，再加上違法成本比較低，在某種程度上加劇了相關主體的違法行為[2]。

（二）經營主體問題

單用途商業預付卡的經營主體是法人及個體工商戶。通過前面的分析可以看出，法人在發行規模比較大的單用途商業預付卡的過程中，需要按照規定向國家相關主管部門進行登記，并按照要求采取相應的擔保措施，以維護消費者的合法權益。由于法人在經營過程中受到來自政府各部門的監管，因此業務經營行為受到的行政約束力較大。個體工商戶并沒有被納入單用途商業預付卡的監管范圍，卻是商業預付卡的重要主體之一。個體工商戶在經營發展的過程中可能會變更名稱，更換經營地點，這導致相關監管部門對個體工商戶的監管難度較大，一旦產生糾紛，可能會出現商家失聯的情況，難以進行調解處理。即便是聯系上商家，商家也可能通過更變經營主體等方式來規避責任和法律的懲處。另外，現有的一些法律法規對單用途商業預付卡發行主體的監管機制當中的資金存管制度是否適用于個體工商戶也沒有做出明確的規定。而一些地區也根據自身的經濟發展需要發布了地方性的單用途商業預付卡的監管機制，雖然地方的相關制度相對來說要更加具體明確，但是在部分內容上與商務部2012 年發布的監管辦法在內容上有不一致的地方，這也給單用途商業預付卡主體及其規范產生了一定的負面影響。

（三）金融工具問題

從商務部2012 年頒布的《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》的內容來看，雖然其中規定了資金存管制度，但目前看來單純依靠資金存款制度已經無法滿足消費者利益保護的需求。由于存管的資金所有權仍然屬于發卡企業，消費者通常需要發起專門訴訟且勝訴后才可能從存管資金處獲賠。且消費者持有的預付卡僅為普通債權，發卡企業如遇破產，在剩余財產的分配順序中普通債權順序在最后一位，企業存管的資金將首先用于補償國家稅收、社保、工人工資等，剩余部分才用于普通債權的償還。輪到普通債權債務清償時，企業往往“無錢可賠”，消費者的卡內余額依然無法挽回。

通過履約保證保險的方式將消費者的風險轉移，無疑能夠最大限度地降低消費者的風險。但是，從目前的情況來看，履約保證保險在實施的過程中還存在著很多障礙，主要是開展履約保證保險業務的保險公司比較少，且投保門檻較高，不是所有發卡企業都能如愿獲得保單。

信托具有財產獨立和風險隔離的制度優勢，相對于傳統的銀行監管模式，其在資金管理上的安全優勢更加明顯，可以獨立對抗第三方，讓預付資金獨立于收付雙方，能最大限度地保證資金安全。從目前來看，針對單用途商業預付卡市場監管過程中的預付卡信托呼聲較高，并且根據新聞報道，2023 年10 月30 日，中原信托落地全國首單消費券領域預付類資金服務信托。但是，專門針對單用途商業預付卡的信托業務目前還沒有落地開展。

數字人民幣具有可控匿名、不可篡改和可編程等特征，如果能夠應用于預付式經營監管，既可以最大限度地保障資金安全，又可以進一步增強監管的針對性和時效性，確保消費者從被動地位轉向主動地位，對維護消費者的合法權益，尤其是減輕消費者的維權成本來說具有非常重要的意義和作用。但是，我國的數字人民幣還處在剛起步階段，數字人民幣還需要進一步完善。其在單用途商業預付卡當中的應用還處在不斷探索的過程中，如何充分借助于數字人民幣解決單用途商業預付卡的監管問題，是在數字人民幣發展的過程中，以及在單用途商業預付卡監管機制完善過程中需要解決的一個重要問題[3]。

三、單用途商業預付卡市場創新監管的措施

（一）完善法律法規

綜上所述，全國性法律法規的頒布對國內預付卡市場監管具有重要的意義。根據預付卡市場監管的現狀，監管政策的完善需要做好以下幾點。

首先，將個體工商戶納入單用途商業預付卡市場監管對象之中。個體工商戶的發卡行為在預付卡市場的占比舉足輕重，且其涉預付卡投訴占比遠遠超過其他發卡主體。將其納入監管范圍，對于預付卡市場秩序的整頓將產生積極的效應。

其次，加大違法懲處力度，提高發卡主體的違約成本。在現有監管政策中，針對發卡主體的行政處罰金額最高上限為50 萬元，相對于違法主體可獲得的利潤，現有的罰款金額偏少，無法產生有效的震懾作用。因此，對單用途商業預付卡發卡企業的行政處罰不應僅限于罰金，對于發卡主體的實控人、控股方應一并納入誠信記錄，提高其違約成本，防止實控人換個“馬甲”重新開業。

最后，明確監管的責任主體，多部門聯合執法。參照政策先行區的立法，預付卡市場監管應明確人民政府對單用途預付卡監管工作的領導，由人民政府組織各有關部門依法履行各主管行業內單用途商業預付卡的管理職責，如教育、科學技術、人力社保、交通、商務、文化旅游、衛生健康、體育等部門等行業。同樣，市場監管、金融、稅務、公安等執法權力部門要按照各自職責，配合前述行業主管部門，實現監管閉環，共同做好單用途預付卡的監管工作。

（二）明確經營主體責任

明確經營主體責任是做好單用途商業預付卡市場監管的有效方法和措施。從目前來看，現有的法律法規雖然對單用途商業預付卡的經營主體責任做了一些規定，但現有的規定不夠具體明確，相關主體責任并不是很完善?；诖?，進一步規范單用途商業預付卡市場監管機制需要做好以下幾點。

首先，明確發卡企業實控人的連帶責任。發卡企業因為經營問題導致消費者的預付卡無法兌付，利益受損，既要追究企業的責任，又要追究企業實控人的責任。企業實控人在發行預付卡業務中需承擔連帶責任，發卡企業責任無法實現的情況下則需要追究企業實控人的責任。

其次，加大監管處罰力度。單用途商業預付卡具有資金聚集的作用，可以短時間內解決企業經營發展過程中的一些資金需求問題，如果發卡主體惡意采用這種方式來聚集資金，涉案金額達到一定程度的，可追究其刑事責任，要用更加嚴厲的刑事處罰約束發卡企業的經營行為[4]。

最后，將個體工商戶納入單用途商業預付卡發行主體之內，同時針對經營者采用更換經營主體的方式來規避違法責任的情況做出更加詳細的規定，并對此種行為加重處罰。

（三）綜合運用創新金融工具

1.履約保證保險

單用途商業預付卡履約保證保險是一種合同，合同相關方為保險公司、發卡企業及購買預付卡的消費者。投保人為發卡企業，被保險人則是購買投保人發行的預付卡的消費者。投保人向保險人交納保險費后，保險公司代投保人向被保險人承諾履約責任。一旦投保人出現保單約定的情形、無法向持卡人提供商品或者服務時，由保險人向被保險人賠償。單用途商業預付卡履約保證保險保單，為投保人、保險人、被保險人三方關于權利、義務的合同。保險事故發生后，保險機構一旦認定屬于保險責任，就會啟動理賠程序。在索賠公示期內，被保險人（持卡人）向保險人提交理賠資料；在約定期限內，保險人直接向被保險人（持卡人）支付賠款。單用途商業預付卡履約保證保險對于消費者的賠償更加直接，對消費者權利的保障作用更大。

2.預付卡信托

相對于傳統的銀行監管模式，信托模式的優點較為明確。在財產獨立和風險隔離的制度約束之下，信托可以獨立對抗第三方，預付資金獨立于收付雙方，可最大限度地保障資金安全。在預付卡監管工作當中，可以要求企業將其資金置于信托監管之下，由專門的信托公司對預付款資金進行監管，在單用途商業預付卡使用的過程中，信托部分資金獨立于發卡企業，只有消費者進行兌付后，發行企業才能擁有該資金的所有權。

3.數字人民幣

在單用途商業預付卡監管機制中使用數字人民幣，通過數字人民幣的智能合約進行預付資金管理。消費者和經營者以及數字人民幣運營機構，統一的平臺對預付資金加載智能合約，按照約定支取預付資金的方式來實現交易。在這一過程中，消費者將自己的資金通過數字人民幣管理平臺充值到指定的預付卡當中，但在實際消費之前單用途商業預付卡中的資金實際上處于凍結狀態。在這種情況下即便是經營者在預付卡管理當中出現了違約情況，消費者卡內的資金仍然安全。同時，還可以通過對預付式資金的可追溯管理來進一步增強監管能力和效果[5]。

結 語

近幾年的單用途商業預付卡市場規模呈現出逐漸擴大的趨勢，但受相關法律法規不健全等多種因素的影響，單用途商業預付卡引起的糾紛也比較多，單用途商業預付卡市場的監管深化勢在必行。在完善法律法規的前提之下，應建立一個科學完善的監管機制，科學合理地利用各種金融工具轉移風險，確保單用途商業預付卡發行的各個環節都能夠得到有效的政策約束，維護單用途預付卡市場的健康發展。