中層突破：中國工會改革的路徑與成效*
——基于深圳市的實踐

陳泳欣，羅俊池

( 1.廣東工業大學 法學院，廣東 廣州 510520；2.廣東南華工商職業學院 應用法學與公共事業學院，廣東 廣州 511520 )

黨的二十大報告提出，要深化工會等群團組織改革和建設，使工會有效發揮橋梁紐帶作用。工會組織深化改革創新，是推進工會治理現代化的必然要求，只有這樣，工會才能在新征程中展現新作為。對于工會組織自身而言，改革也是為了破解內部權責分工不夠清晰、與職工群眾聯系不夠緊密等問題，工會需探索性地從機構設置、運行機制等方面破題。那么，從源頭上看，什么層級的工會啟動改革容易成功？這個層級的工會啟動改革具有何種比較優勢以及存在何種局限？本研究將對上述問題展開具體分析。

一、“自上而下”與“自下而上”工會改革路徑的局限性

列寧主義下的“傳送帶”工會同時具有國家工具的國家屬性以及工人組織的社團屬性，因而在其改革過程中容易產生兩種互補的力量和途徑：一是政府主導的“自上而下”的建構過程，二是勞動者自發的“自下而上”的促進過程[1]。其中，工會“自上而下”的改革路徑的理論基礎來自統合主義或者國家中心主義對中國工會性質的解釋。國家決定了工會在整個體制環境中的定位、結構配置和活動方式，從而決定了工會與工人、工會與企業的關系[2]。從歷史來看，中國工會從未脫離過黨的領導，工會的作用就是成為職工群眾自己的組織[3]?；趪覍念I導力，工會改革只有在國家層面的支持下才有可能啟動。在21 世紀勞資矛盾集中爆發、社會治理創新成為國家新的治理理念時，更要進一步強化黨和國家對工會的領導，尤其是在基層勞動關系治理方面。有研究表明，國家通過確立集體協商制度和鼓勵簽訂集體合同實現對基層勞動關系的規范和治理[4]。其中，工會作為第三方代表積極推進集體協商，并將此作為工會改革的支撐部分，發揮工會在國家勞動關系治理方面的作用[5]。

21 世紀以來，勞動關系日益復雜化，珠三角地區發生了多起群體性勞資糾紛事件。受此影響，部分基層工會開始探索諸如集體協商、民主建會、主導工人組織化的改革實踐。部分學者對這種“自下而上”的工會改革路徑寄予厚望，認為這種社會力量影響下的工會改革有助于強化與一線工人和社會緊密相連的基層工會的作用，并且隨著這種局部改革的持續發展，甚至可能影響整個工會體制，產生“星星之火，可以燎原”的改革效果[6-9]。事實也證明，無論是20 世紀90年代開始實施、后被命名為“職工社會化維權模式”的浙江義烏工會改革實踐，還是搭建區、鎮、村三級（“小三級”）工會組織網絡，促進工會架構調整的深圳寶安工作模式，都反映了各地基層工會通過各種創新實踐對工會體制產生影響的可能性。然而，無論是“自上而下”還是“自下而上”的改革路徑，在國家制度規范和勞動關系日益復雜化的雙重影響下，難以有效改變中國工會尤其是基層工會面臨的困境?！白陨隙隆睆娬{工會的政治定位與戰略構想，在實踐過程中往往會出現兩個方面的問題：一是改革需要考慮全國不同地區工會如何執行這一問題，若改革的方式過于宏大抽象，缺乏對工會面臨的中微觀場景的關注和討論，則非常容易出現各地工會按照自身情形自行解讀并選擇性執行的情況，導致頂層的改革意圖無法真正落地；二是因為需要考慮改革對整體勞動關系及工人階級的影響，導致改革目標的設置往往偏保守，改革的頻率也不足以匹配目前多變的勞動關系現狀，進而使改革相對滯后?！白韵露稀彪m然在局部范圍內能取得一定的改革成效，體現了基層工會的工作方式創新，但是這種改革所產生的影響是非常有限的，很可能只對單一的企業（甚至只是企業內的某一廠區）或局部地區產生一定的正向影響，覆蓋范圍非常有限，難以對整體的工會體制產生影響。即便這些改革工作具備一定的傳播效應，也往往受到宏觀政策、當地管理機制、經濟發展等多方因素的制約，對工會體制機制乃至國家現代化治理格局的影響微乎其微。因此，必須意識到，在中國政治體制下討論工會改革，單一的“自上而下”或“自下而上”邏輯還不足以提供中國工會改革所需要的強大且持續的動力，需要以更靈活的方式尋求兩種改革邏輯之間的新平衡。為此，本研究從“市一級工會是推動工會改革的中堅力量嗎？”這一基本問題著手，試圖構建“中層突破”這一概念，探索區別于傳統工會改革中“自上而下”的“頂層設計”與“自下而上”的“基層創新”的新路徑。

二、“中層突破”的定義及研究方法

本研究將中華全國總工會和省總工會定義為“頂層設計”的主體，鄉鎮及以下的工會組織界定為“基層創新”的主體，而中間的市、區總工會組織則為“中層突破”的主體。本研究認為，“中層突破”是介于“自上而下”與“自下而上”改革路徑之間的，一種能上下聯動、具備一定制度設計和政策協調能力的“中層”工會改革路徑。這是因為從工會的層級上來講，省總及以上工會組織更多關注工會的政策制定、規章發布、社會影響等統籌性工作，充當頂層設計者的角色，而分布于廣大用人單位中的基層工會組織則主要負責與職工的對接、和企業的互動等，承接了微觀層面的具體工作，是“基層創新”的主力。由于省級及以上工會組織與基層工會組織在工作內容、工作模式方面存在巨大差異，因此需要中間層級的工會對“頂層設計”的政策要求進行轉譯，落實成具體的工作任務和工作要求，同時也把“基層創新”所得到的工作經驗在更大范圍內推廣復制，促進政策學習與政策擴散。由于中間層級的工會有著比基層工會更強大的政策協調與資源籌措能力，其發動的工會改革也更具持續性與可推廣性。

本研究以深圳市總工會（以下簡稱“深圳市總”）推動組建的源頭治理勞資糾紛試驗區的實踐為例，著重闡釋市一級工會是“中層突破”改革路徑中較合適的推動者，論述這種改革路徑的緣起及其成效，并進一步討論這種“中層突破”改革路徑下各級工會的角色及責任。具體來說，本研究認為市總工會成為“中層突破”改革的核心有以下幾個因素。

第一，市總工會擁有執行改革所需要的人員和經費。相較于“自下而上”的改革，市總工會在調配改革所需要的必要資源方面有著獨特的優勢。從人員上來看，市總工會可以抽調自身干部或者下屬的二級單位人員，或者采取社會招聘等方式來打造執行改革的專業團隊，解決改革方案落地時面臨的人員匱乏問題。從經費上來看，市、區兩級工會在經費的額度上要高于鄉鎮及以下工會，能夠為改革提供必要的經費保障。專業人員和持續性經費的投入，可以保證改革的效果。

第二，市總工會有推動基層改革執行的動力。相較于“自下而上”的改革，市總工會更有動力推動改革的實際落地。由于工作考核的存在，市總工會也面臨著較大的壓力，尤其是在與職工相關的工作方面。而市總工會的工作成效更多需要下級工會尤其是基層工會的配合，因此，市總工會有足夠的動力去推進改革，提升下級工會的工作能力，以此反哺自身。

第三，市總工會能夠更加有效地設計改革方案。與“頂層設計”的改革相比，市總工會在設計具體執行方案時更加貼合實際的工作。全總或省總工會在設計改革方案時，會側重考慮不同區域的差異，以便更好地推動改革實際落地，這種平衡的結果往往導致改革的創新性有所不足。而市總工會和區總工會則可以將改革限定在當地或一些有代表性意義的區域，因此，其在改革的設計、實施上都有著一定的優勢。

上述因素在區總工會的層面也同樣存在。在深圳市總的改革實踐中，雖然改革的啟動是在市總工會層面，但在改革的后期，區總工會也成為改革的一部分，并基于市總的改革進一步完善了相關實踐。這也是本研究將“中層”界定為市總工會及區總工會的原因。

在研究方法上，參與式觀察與深度訪談是本研究搜集資料的主要方式。兩位筆者都深耕深圳市的工會改革工作，先后圍繞工會改革議題在深圳進行了長期的深度調研，其中一位更是自2015年起就作為深圳市總工會改革招聘的第一批職業化工會工作者，先后以試驗區工聯會工作者、試驗區工聯會主席的身份參與改革工作，是深圳市源頭治理勞資糾紛試驗區建設與發展的重要且直接的參與者，具備較豐富的實務經驗，掌握了較多的內部資料。此外，為更全面地了解本研究選取的案例，筆者還在正式及非正式的場合，對省、市、區、街道以及社區不同層級的工會干部進行多輪訪談，總訪談時長為47 小時，這些訪談所反映的信息對本研究有重大幫助。

三、“中層突破”改革路徑的實踐：基于深圳市工會改革的案例

（一）深圳市總工會改革的主要內容及其角色定位

在過去相當長的一段時間里，作為改革開放的前沿以及經濟高速發展的區域，深圳的勞動關系在發展過程中出現了一系列問題，導致區域內出現了勞資關系緊張的局面。工會在上述方面發揮的作用相比起社會對工會的要求來說略顯不足。一方面，工會對工人的群體性勞資糾紛事件后知后覺，沒有及時了解事件動向；另一方面，部分企業出現了工會即便到了事件現場，也無法獲取工人信任、無力回應工人訴求的情況。因此，在預防和調處勞資糾紛的過程中，工會被邊緣化，不被共同處理勞資糾紛的相關部門重視。

對此，深圳市總產生了強烈的危機意識，不間斷地進行各種改革探索以緩解這種尷尬局面。早在大規模地推動試驗區工會改革前，深圳市總已經嘗試了部分改革措施，例如從政府部門及工會內部各科室選調、招募職業化工會工作者，以解決基層工會無人可用的問題，并推動企業工會直選及企業內的集體協商。但這一系列的改革由于政策與配套資金不到位、缺乏持續支持力度、工人成熟度不高等無疾而終。不過，這些改革實踐促使工會對“如何更好地推進基層工會工作”這一現實問題進行反思。因此，當廣東省委提出“工會要從源頭上下功夫，源頭治理勞資糾紛”的要求時，深圳市總主動提出在深圳工業園區（社區）成立“源頭治理勞資糾紛試驗區”，并結合一些勞動領域專家學者的建議，確定了“扎根基層，在基層設定源頭治理勞資糾紛試驗區，組建試驗區工聯會，搭建工會基層組織網絡”的工作思路，推進相關工作部署。

深圳市總之所以將改革的重點放在以試驗區工聯會為抓手搭建的基層組織網絡上，是因為其在改革初期就清晰地認識到自身無法完全介入到最基層的工會工作中，需要一個抓手。為此，深圳市總明確了其作為改革的主要設計者與推動者的角色任務，即設定明確目標、提升改革合法性、向下強力推動、整合外部資源、提供制度保障、加大宣傳動員力度，把控試驗區工會改革的方向和進程。因此，深圳建立的試驗區工會組織雖然還是按照傳統的社區、園區工聯會來進行設計，但是其運作的內核與傳統的社區、園區工聯會有較大的不同，其定位更傾向于是深圳市總為推動改革而設置的派出機構，其日常工作除了和社區黨委及街道工會聯系外，也受深圳市總的直接領導。而深圳市總為了讓改革能夠順利推進，主導開展了一系列工作。

第一，深圳市總為此次試驗區工會的改革制定了較清晰的工作目標與基本思路。在深圳市總的工作會議上，負責試驗區工會建設的工會領導明確了工會改革的基本思路：“我們一直在想這個問題，為什么我們以前的改革不成功，問題出現在哪里？像之前的直選、協商，理念是對的，但為什么不受歡迎？為什么沒有解決問題？我認為，根源就是‘脫離群眾’，下面的工人沒有動起來，他們不知道你在搞什么，對他們有什么影響。要動員這些工人，我們就要有基層的組織，靠它們多和工人打交道、做工人的工作。但我們的基層組織又這么薄弱，那怎么辦呢？所以我們這次改革，就要建立一個密切聯系群眾的基層工會。然后要把這個基層工會打造成基層的一個樞紐平臺，資源在這里匯聚，輻射出去，打造基層工會的組織網絡”，“我們工會就要思考怎么才能在這個過程中發揮我們的價值。經常說要處理好‘維權’和‘維穩’的關系，那么對于工會工作，‘維權’就是‘維穩’”。由此觀之，深圳市總從根本上確立了“工會維權就是維穩”的工作基調，并進一步指明了改革內容，即通過基層工會的群眾性工作建立基層組織網絡，同時促進工會主導下的工人有序組織化，以預防和化解區域內的勞資糾紛。

第二，在以同級黨委領導為主的雙重領導體制下，深圳市總最大限度地爭取同級黨委與上級工會的支持，以提升改革的合法性。一方面，深圳市總通過“換位思考”，得出“頻發的群體勞資糾紛影響社會穩定，對黨政部門的地方治理造成壓力”的結論。為此，工會需積極發揮其作為“工人合法組織”的功能，通過各種方式促進群體性勞資糾紛的解決，強化工會參與地方治理的功能性作用，最大程度上減輕地方黨政部門在勞動關系治理方面的壓力。以上述工作思路為指導，深圳市總積極地將工會改革納入黨政的基層治理格局中，通過扎實的工會工作論證工會作為工人組織在群眾工作中的獨特價值，以獲取黨政部門對試驗區工會工作的支持。在具體工作場景中，向黨政部門匯報諸如“試驗區工聯會成立后屬地勞資糾紛案件的減少數量”等內容，論證在改革中成立的試驗區工聯會通過履行工會維權職責實現維護社會穩定的重要作用。另一方面，深圳市總也積極爭取上級工會的支持，以增大改革籌碼、強化改革力度。在具體內容上，深圳市總主動將“成立源頭治理勞資糾紛試驗區”的工作設想方案與建設進度上報廣東省總，促進了廣東省總進一步將試驗區升級為“省—市”聯辦的試驗區，深圳的試驗區工會改革工作也因此成了廣東省內基層工會改革的試點。同時，深圳市總的相關負責人也多次通過各種正式或非正式場合，向廣東省總乃至全總的相關部門負責人進行工作匯報，陳述試驗區工會改革的重要價值，以獲得上級工會的關注、理解與支持。在深圳市總的推動下，一些高級別的工會閉門會議也對深圳的試驗區工會改革實踐進行了討論，一定程度上影響了工會改革議程的設定。整體而言，全總、省總的支持屬于上級工會對下級工會改革創新工作的支持，是對下級工會積極響應黨委有關工會工作指示精神的鼓勵，同時體現了上級工會在統籌、平衡全省乃至全國工會工作方面的謹慎。換言之，這些來自上級工會的支持主要通過會議紀要、文件指示等方式傳遞與落實，體現出明顯的行政體制中科層制的特征。而且，受限于工會的雙重領導體制、工會系統的執行能力，這種來自上級工會的政策性文件與具體執行之間依然存在極大的張力。

有受訪者表示：“我們省里給支持主要是政策引導和對下面工作的鼓勵方面吧。你看我們到深圳市、到和平開過多少會？大規模的現場推進會，各地市的工會甚至省外一些地方的工會，都有組織過參觀學習，小范圍的研討就更多了。關于經費支持，省里并不是只對某個地市的，這么多個地市，每個地市下面又有這么多的區縣，這樣算下來就是一筆很大的開支。而且，深圳市（總）本來經費就很充裕，它們要真的想做，自己就能夠做好，也不需要省里操心。所以這個省里的支持，不是體現在有沒有給錢這個行為上的?！保ㄔL談編號：20180426）

第三，在科層制下，深圳市總較高的行政級別使其改革目標在基層得到較好的貫徹落實，也體現了深圳市總“向下動員謀協同”的努力。具體而言，深圳市總嫻熟地利用工會的層級體系，積極發揮其作為“上級工會”指導“下級工會”的角色，設法動員區總工會和街道工會參與試驗區的建設，并輔之以常態化下基層的方式，為建設試驗區開辟“綠色通道”。具體方法是，一方面，深圳市總將區總工會、街道工會納入試驗區建設中，將“省—市”聯辦的試驗區進一步擴展為“省—市—區”聯辦，將區總工會作為試驗區建設過程中的重要執行者，使其在推動改革措施落地、協調街道工會及街道黨政部門等方面發揮更大的作用。這體現了深圳市總的自我定位以及對區總工會、街道工會的角色認知和規劃。誠如一位熟悉試驗區工會改革的市總干部所言：“改革工作不能只是市里做的，要把區里、街道動員進來，市里也沒有這么大的精力去做這么多個區、這么多個街道。只有把區里、街道都動員進來了，試驗區的工作才可以長久。那么市里要做什么呢？要做模范、要做樣板、要做典型，就說要達到這個‘工會密切和工人聯系，建立和諧勞動關系’這個效果，我們的工人工作可以怎么做、應該怎么做,做給他們看，讓下面看到如果他們也這樣做了，就能起到什么樣的效果，工會工作就能達到一個怎樣的局面，他們就參照我們的做法自己做就可以了?！保ㄔL談編號：20171226）由此也反映了深圳市總對試驗區階段性工作的思考，即起步階段由市總主導，將其打造為各區學習借鑒的樣板，并通過總結經驗，適時向區總等下級工會讓渡試驗區工作的領導權。另一方面，深圳市總常態化下基層的工作方式，提升了試驗區工會解決問題的效率。過去一些聚焦基層工會的改革之所以失敗，相當部分的原因在于即便組建了新的基層工會或在基層工會增添了工作人員，但由于這些基層工會缺乏持之以恒的、強大的支持力量，往往不得不逐漸被基層行政所吸納，淡化了機構改革的初衷和成效。為此，深圳市總汲取了過去改革的經驗，在其直接支持和帶領下，市、區、街道三級工會常態化前往試驗區考察工會工作?！霸诘谝荒旰偷诙?，我們平均一個星期就過去一次，這些都是可以從公車的出車記錄上查到的，這個下基層的頻率是很高的?！边@位主導試驗區工會工作的市總負責人同時還說道：“市里是給錢出人，不過最重要的是常態化地去他們那里一線辦公，前期打基礎幫他們把關系都理順了，給他們工作做好鋪墊?！保ㄔL談編號：20180112）這種方式得到了來自一線工會工作者的直接認可。一位資深職業化工會工作者評價：“這是非常有效的。市總領導的行政級別比區的、比街道的要高，他們經常下來的話，區里和街道是不敢忽視我們試驗區工作的?；蛘哒f，他們就不敢什么地方有什么事情就拉著我們一起干，這樣保證了試驗區工會工作的純粹性。區的可能就不行，行政級別差距不大，震懾力不足?！保ㄔL談編號：171226M1）

由此觀之，在工會行政體制下，深圳市總利用自己的級別優勢，常態化下基層，及時地指導和解決試驗區工會所面臨的困難和問題，成為試驗區工會工作的強大后援力量，在整體試驗區工會工作的推進過程中發揮了重要作用。

第四，深圳市總以較強的資源籌措能力鏈接外部資源，推進改革順利開展。試驗區工會成為“資源樞紐”，離不開工會以外的其他多元主體持續性的資源投入。為此，深圳市總利用組織優勢與人社、勞動監察、社區黨委、婦聯等組織聯動，擴大了改革的廣度、深度，強化了資源獲取能力。同時，還聯結學界資源，使改革更具全面性與前瞻性。深圳試驗區工會的改革從最初的改革構思，到具體政策章程的制定，都有熟悉工會工作、對勞動關系研究深入的學者的參與。從這個角度上看，深圳試驗區工會的改革在某種程度上可以稱為體制內工會與學界深層互動、持續探索的結果。

第五，為使改革工作有章可循，深圳市總先后頒布了一系列文件，為試驗區工會工作提供了制度保障。2014年，深圳市總頒布的“1+6”文件，即《深圳市總工會關于建立源頭治理勞資糾紛試驗區的決定》（深工〔2014〕42 號）及其配套文件《關于成立深圳市總工會源頭治理勞資糾紛試驗區領導小組的通知》（深工辦〔2014〕33 號）、《試驗區企業工會民主建會“一個主體、四個參與”工作模式的意見》（深工辦〔2014〕34 號）、《實驗區工會處理勞資糾紛工作規則》（深工辦〔2014〕35 號）、《關于建立試驗區工聯會和職工服務體系的方案》（深工辦〔2014〕36 號）、《試驗區勞動關系指標體系》（深工辦〔2014〕37 號）、《源頭治理勞資糾紛試驗區企業工會經費補貼暫行辦法》（深工辦〔2014〕38 號），成了指導試驗區工會工作的綱領性文件。該套文件對試驗區工聯會的經費劃撥，市總內各部門的分工安排，市、區、街道三級工會的分工與協調，人員招聘與薪酬管理等進行了規范，保證了試驗區工會工作的順利開展。

第六，深圳市總的宣傳動員體系化，宣傳渠道多元化，為改革營造了良好的輿論氛圍。自深圳市總啟動改革以來，相關實踐多次通過《中國工運》《南方工報》等刊物以及各級工會的門戶網站、官方微信公眾號等渠道加以宣傳，最大限度地展現改革成果，增進社會各界對改革工作的了解。此外，工會內部的會議動員、下發指導文件、組織調研學習等行為，也在較大程度上使改革工作在體制內取得了相當的共識。

由此，深圳市總作為改革的主導者，通過設定明確目標、提升改革合法性、向下強力推動、整合內外部資源、提供制度保障、加大宣傳動員力度等形式，策略性地啟動了試驗區工會改革，并有序推進改革的實踐與創新。

（二）深圳市總的改革目標及改革效果

深圳市總的改革源于廣東省委提出的“工會要從源頭上下功夫，源頭治理勞資糾紛”這一要求，在改革的設計上也將此 確立為改革要達到的目標。在執行過程中，取得了以下幾方面成果。

第一，以試驗區工聯會為抓手，增加人員及物資，激發街鎮及以下各級工會組織的活力。雖然早在“小三級”工會改革中已經提出要建設和完善街鎮及村一級的工會，但實際上該設想與實際工作需要尚有一定差距，尤其體現在專職工會工作者與職工總量之間高度不匹配的問題上。在深圳部分以工人為主體的工業街鎮中，甚至存在僅依靠5—7 名工會工作人員管理與服務7 萬—12 萬職工的現象，街道以下的社區工聯會往往更是只有1 個兼職的工會主席及聯絡人，這導致街鎮及以下工會事實上長期處于無法有效開展工作的狀態，且其工作大部分聚焦于臺賬數據報送等瑣碎的行政事務。深圳市總發起的改革，通過將經費、人員下沉到社區層面，極大程度上緩解了這一問題。

第二，通過完善組織架構，建立和暢通了市總工會和基層工會的聯系渠道。在過去，市一級工會與基層工會之間的聯系是割裂的，市一級工會不會越過區縣、街鎮工會對更基層的社區工會進行指導，而區縣、街鎮這些理應發揮指導作用的上級工會實際上也沒有足夠的人員督促與指導社區一級的工會開展工作，“上代下”機制沒有發揮作用。深圳市總的改革在相當程度上改善了這種局面，由具備資源優勢與專業業務能力的市總直接指導試驗區工聯會的建設，打通了上級工會直接了解基層的渠道，也使基層工會有了更堅實的后盾，從而更好地開展基層的工會工作。

第三，有序開展職工群眾的動員及組織工作。在調整組織架構和充實人員配備后，試驗區工聯會有了相對充裕的人力和物力開展轄區內的職工組織及動員工作。這些動員和組織主要體現在兩個層面：一是試驗區工聯會通過各種體育運動、文娛活動吸引和凝聚職工，豐富服務職工的形式；二是通過相應服務、培訓，強化職工對工會的認識，并挖掘職工中的積極分子，使基層的工會工作更具群眾基礎。這些動員及組織工作，讓工會與職工群眾的聯系更加緊密，增強了工會組織的群眾性。

從上述工作的結果來看，深圳市總的改革目的似乎變成了夯實基層工會的工作、提供更為強大的工會工作力量，以更好地團結職工，更好地管理與服務會員，脫離了“工會要從源頭上下功夫，源頭治理勞資糾紛”這一要求。但需要說明的是，這樣的目標與實現“工會要從源頭上下功夫，源頭治理勞資糾紛”要求有著很強的一致性。在深圳市總看來，要想實現真正的“源頭治理”，需要對工作場所內的勞動關系問題進行快速了解、介入、處置，尤其是處于潛伏期尚未爆發的勞動關系問題。為了達到這一目標，工會組織需要在工作場所內外都建立起和職工會員的強聯系，構建職工會員對工會的認同。在改革中，深圳市總也花了大量的時間去構筑這樣的聯系和認同。

從結果來看，這一系列的工作也產生了應有的效果。某試驗區所在街道的工會主席曾如此評價試驗區對化解轄區內群體性勞資糾紛事件的作用：“以往發生這種事情（群體性勞資糾紛事件）時，最先到場的肯定不是工會，處理過程中也沒有人重視工會的作用。而現在（試驗區建設后），往往第一個知曉事情發生的就是工會，處理的過程中工會也通過之前構建的和職工的聯系，快速獲取職工的信任，快速平和職工的情緒，高效地選舉出協商代表，讓事情能夠更好地解決?！保ㄔL談編號：20180118）從最終成效來看，深圳市總的改革確實達到了源頭治理勞資糾紛的效果。2017年，廣東省總在深圳召開現場會，將深圳的改革經驗總結為“三個一批”：通過創新組織形式，建設一批社區（村）、園區、鎮街和行業工會聯合會，破解基層組織薄弱的問題；通過創新隊伍建設，建設一批社會化工會工作者隊伍，破解沒人辦事、不會辦事的問題；通過創新服務載體，建設一批會、站、家一體化的職工之家，破解工會陣地建設難題。由此可見，廣東省總將深圳市的改革成果定調在了通過夯實基層工會力量進而實現源頭治理上。深圳市總的這次改革是近年來中國工會改革的一次有力延續。自2014年群團工作會議以來，關于工會如何改革的問題一直不乏探索和爭論。在上海和重慶的工會改革方案獲得全總批示的大背景下，深圳的改革獲得了廣東省總的認可，改革舉措被推廣至全省范圍。2017年，“三個一批”工會改革經驗正式向全省推廣，同期制定的《廣東省工會“三個一批”建設工作實施方案》也明確提出，2017年至2019年，用3年左右時間，在全省建成、完善200 個以上有成效的工會源頭治理勞資糾紛試驗區。由此可知，這場由深圳市總醞釀啟動的工會改革，已成功將改革經驗變成“頂層設計”的一部分，這也體現了“中層突破”模式對工會改革的促進作用。

隨著試驗區工會工作的深入推進，深圳市總開始有意淡化其主導角色，轉而由區一級工會“接棒”發揮改革主要推動者的角色。然而，區一級的工會并沒有如設想一般順利承接持續推進試驗區工會建設的重任。雖然個別區總，例如寶安區總工會、龍崗區總工會，比較積極地推進試驗區工會工作，相對成功地借鑒了深圳市總牽頭建設的和平試驗區工會工作經驗，并相繼成立了區一級的塘尾、沙四、立新湖試驗區工會，吸引和凝聚了相當數量的工人，創新性地舉辦了工會青年人才孵化營，努力拓展遴選職業化工會工作者的渠道并取得一定效果，但是對于試驗區工會的整體改革工作而言，區一級的工會在資源籌措等方面似乎并不能完全成為改革的先行者。針對上述問題，2022年以來，深圳市總開始重新自我賦能、自我定位，進一步優化機制，推出工聯會的分類、分級、分層管理模式，以勞動關系風險評估、管理服務的職工數、轄區企業總數為核心指標，將基層的工聯會劃分為一至五級，一級工聯會由市總工會直接參與指導建設，以此優化對工聯會的人、財、物等資源的配置，強化對工聯會的精細化管理，有效增強工聯會的組織與服務能力。

四、“中層突破”工會改革路徑的學理分析

深圳市總推動的試驗區工會改革案例，充分體現了作為具有一定行政級別的“中間層級”工會，其具備的政策協調與資源籌措能力能夠強化工會傳統的“上代下”機制，同時保留基層實踐與激發創新的能動性，從而更好地推動工會改革。本研究將進一步討論此種改革路徑中不同層級工會的職責與分工問題。

（一）“中層突破”對工會層級分工的啟示

在相當長的時間內，不同層級工會的角色問題研究是比較滯后的，將工會不加區分地統稱為“基層工會 ”或者“地方工會”，整體上缺乏對工會體系內不同層級的工會的比較。不過，隨著實踐的不斷推進，不同層級工會的分工與角色議題逐漸進入了研究者的視野之中。一方面，相關法律法規對工會的“上代下”機制進行了界定①在《工會法》和《中國工會章程》中均有關于上級工會和下級工會之間關系的表述。例如，《工會法》明確規定了工會內部的組織原則，即“上級工會組織領導下級工會組織”。其中，在論述“工會建會”和“集體協商”等具體工會工作內容時，也包含了對工會的上下級關系的相關表述。但上級工會和下級工會是相較而言的，中華全國總工會（全總）是中國工會體系中的最高級別工會。，相關研究也將“上代下”歸結為工會參與處理勞資群體性事件的一種方式[10]，是國家在勞工領域統合化的進程[11]31?；谥袊摹包h政主導”模式，有學者指出，工會這種“上代下”機制實質是下級工會倚仗更高級別的黨政機構，實現高層次參與的一種方式[12]154?？傊?，從這些抽象的“上級工會”與“下級工會”的關系研究中，可以看到不同層級的工會實際上處于不同的制度環境之中，相比較而言，上級工會擁有比下級工會更豐富的組織資源，因而更能在具體的維權事件乃至影響法律法規修訂等方面發揮作用。另一方面，除了相對抽象的“上下級工會關系”研究得到拓展之外，不同層級工會的具體角色與分工研究也有了一定的推進。例如，有研究明確區分了區縣級以上的工會與基層工會之間的差異，指出縣市級以上工會組織相對而言能夠利用其政治優勢發揮一定的代表和維護作用，而基層工會尤其是非公企業工會則很難發揮這種作用[12]154?？h市級工會在沒有行政執法權，行政結構的位置又非常弱的狀態下，往往通過“借力”來達成組織的目標[13]?？傊?，上述研究揭示了不同層級的工會無論是行動能力還是組織資源都存在巨大差異的事實。

當明確了以“中層突破”作為工會的改革模式之后，中間層級工會的地位得到了強化，由中間層級工會直接指導的試驗區工會將得以實現從多頭管理（圖1）到更為清晰的組織關系（圖2）的轉變，也有更多精力專注于工會的專業和主業，即更密切地聯系職工群眾與指導企業工會開展工會工作。

圖1 多頭管理的工會內部管理體制

圖2 “中層突破”模式下的工會內部管理體制

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出了“精干設置各級政府部門及其內設機構，科學配置權力，減少機構數量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”的要求。工會如果推行“中層突破”的改革模式，使中間層級的工會直接對接基層的工會資源，將減少資源損耗，形成更為高效的扁平化組織體系。但這樣的改革需要對現有的工會架構進行較大調整，尤其是需要重新梳理縣及以下工會的組織設置，明確基層工會具體的歸屬，對鄉鎮工會的定位也需要重新劃分。目前看來，這些問題仍需進一步討論和研究。

（二）“中層突破”對基層工會工作的啟示

總的來看，深圳的工會改革是在全國工會改革的大背景下發生的，與上海、重慶的工會改革“夯實基層”的做法有一定的相似之處，但其整體的設計思路及最終呈現的結果卻又有所不同。這些思路更多體現的是在珠三角經濟發展這一大背景下，廣東省總及深圳市總關于如何深入開展工會工作的總體思考。有別于上海、重慶的工會改革，深圳市總的改革設計在創新方面集中在以下兩個方面：

第一，探索了基層工會工作團隊建設的新模式。從以往經驗來看，工會干部隊伍建設更多依靠各級工會的自行組建，很少從整個體系建設的角度考慮基層專職工會干部隊伍建設，由此導致了基層工會工作人員缺乏專業性等問題。當企業工會、機關工會中兼職的基層工會干部需要技術性支持時，往往得不到專業力量的幫助，嚴重制約了基層的工會工作。而深圳市總的改革實現了對這一問題的部分突破，通過市、區兩級工會培養專業的基層工會工作力量，并將其輸入基層工會，讓基層專職工會工作人員能夠開展專業的工會工作，使基層工會工作人員更加職業化，有了入職標準、考核手段和成長空間。同時，深圳市總將用人權和考核權分離，把實際工作的人員納入街鎮或各類工聯會的體系中，但其工資、績效等人員考核工作則由區總工會來具體執行，最大限度保證了上級工會對人員的管理權。

第二，在工會體系內探索性地創新了相對靈活且高效專業的基層組織形式。靈活性主要體現在試驗區工會能相對靈活地平衡其與企業、職工、黨政三方的關系，并借助與市、區一級工會暢通的溝通渠道實現上級資源高效定點輸送，有效解決基層資源匱乏的問題。此外，為適應市場經濟的變化配備的職業化工會工作者也在較大程度上確保了工會隊伍的專業性?？偠灾?，這樣的改革有利于盤活基層資源，為基層工會賦能，使基層工會在人、財、物以及支持力量上都有了較大幅度的改善。

從這個意義上來看，這種“中層突破”的改革模式是過去“上代下”機制的進一步發展。在繼續發揮以市一級工會（或部分具有資源優勢的區一級工會）為代表的上級工會的資源優勢的基礎上，借助上級工會的力量推動下級工會更好地開展工會工作，能彌補工會體制內基層過于薄弱這一“短板”，延續了基層工會改革與工會參與基層治理的生動實踐。

（三）“中層突破”改革模式的局限

“中層突破”這一改革模式，在一定程度上回應了以往工會改革所面臨的問題與難點，并在以市或區一級工會為代表的上級工會的持續推動下形成了一套改革的范式，從改革的效果層面來看無疑是成功的。但是“中層突破”也并不是萬能的，其面臨的挑戰和問題在深圳的改革中已經浮現。

首先，“中層突破”的啟動深度依賴上級工會的力量。上級工會在“中層突破”的改革中發揮著重要作用，“中層突破”模式的改革深度和廣度與上級工會的改革設計有著直接的關系。在市、區工會將改革的動力轉化成實際的落地方案上，尤其需要上級工會的持續推動，所以當上級工會出于各種原因無法持續推動改革時，即使是有著合法性和典范作用的改革示范點，也會因為沒有了改革的主心骨和方向而慢慢失去深化改革的動力。從這個意義上來說，上級工會更類似于改革的動力聚集者與方向設計者。失去了上級工會支持的改革在實踐中更多會變成不同模塊、區域的“小改革”，但這些“小改革”同樣也是工會改革的組成部分。

其次，“中層突破”不易形成大范圍的制度性改變?！爸袑油黄啤蹦Ｊ讲煌凇绊攲釉O計”式的改革，其更多是在現行的制度之外探索一套新系統，類似于底層推動式的改革，但其最終目標是嵌入現行的制度中。深圳市總的改革經驗在嘗試嵌入現行體制中時，面臨諸多的困難。例如，深圳市總計劃從2018年開始在每個區都復制一個試驗區，廣東省總在召開現場會總結出“三個一批”經驗后，也要求廣東所有地市推進示范點試驗區建設，但這些復制推廣工作都面臨著水土不服的問題，難以真正落地。在復制過程中出現的各種問題反映出“中層突破”式改革與原有制度的不兼容，換言之，改革經驗在嵌入現有體制機制時，不能按照現有體制的運行邏輯去闡述和嫁接，面臨巨大的“排異反應”。但不易并不意味著推廣的完全失敗，試驗區的模式成為典范后，各地市總工會敏銳地察覺到推廣工作對于其強化自身工作、提高自身績效的重要作用，因此，雖然有不兼容的問題，但是試驗區模式的核心人員配置、場地模式還是被大部分工會所接受，各地市總工會也參考試驗區經驗來探索適合自身的模式?？梢钥吹?，“中層突破”式改革雖無法像“頂層設計”一樣一石激起千層浪，但也會如同向水池中投入一顆石子一樣激起波瀾，對現有的制度緩慢地產生影響。

最后，“中層突破”改革的深度有限，且這一問題隨著改革的不斷深入愈發明顯。具體而言，雖然深圳市總的改革在前期涉及人財物配套及社會化運作方法時卓有成效，并形成了相對成熟的經驗，但是隨著改革范圍的擴大，也面臨著諸如工人積極分子培養、企業工會能力建設、參與調處勞資糾紛等方面的質疑，這些質疑一定程度上削弱了改革的力度和深度。同時，改革涉及的工會組織層級設置、機構改革、職業化工會工作者晉升渠道等內容，已然超出了深圳市總的業務范圍，這種在短期內無法突破的瓶頸，勢必會削弱改革的長期效果。同時也要看到，這些暴露的問題雖然無法通過“中層突破”來解決，但是可以加快“頂層設計”的腳步，如在深圳市總改革案例中，雖然職業化工會工作者的晉升渠道問題沒有得到解決，但是隨著試驗區改革經驗的推廣，這將成為各地市都面臨的普遍問題，因此，廣東省總加強了“頂層設計”，發布了《廣東省社會化工會工作者管理辦法》（粵工總〔2019〕32 號）、《關于加強工會社會工作專業人才隊伍建設的實施意見》（粵工總〔2019〕34 號），力圖建設一支高素質的工會社會工作專業人才隊伍，以推動工會工作改革創新、提高服務職工群眾的能力水平，促進和諧勞動關系的構建。

五、討論與展望

工會改革的實質是工會如何代表國家更好地走入職工群體、占領職工陣地的群眾路線改革，并通過自上而下的代表性擴張和組織增建來實現，以符合國家統合主義在新時期的要求[11]30。除了“自上而下”與“自下而上”這兩條傳統路徑，本研究以深圳市總的改革為案例，認為其探索出了一條介乎“頂層設計”和“基層創新”兩種路徑之間，上下聯動、具備一定制度設計和政策協調能力的“中層”工會改革路徑，并以豐富的實踐經驗證實了該路徑有著極強的生命力。這條“中層突破”的工會改革路徑，彰顯了以市一級工會為代表的中間層級工會的關鍵作用：既可以及時回應國家對工會提出的政治要求，根據國家的戰略部署制定具有可操作性、富有指導意義、結合區域實際情況的改革方案，又不會過于墨守成規而喪失了地方的創新性和靈活性；既能敏感地捕捉到區域內的基層工會的工作創新并予以及時地總結推廣，又能在取得更廣泛意義的改革實踐成果后，利用其政治和行政資源向上級匯報改革內容，進一步鞏固改革成效，甚至推動整體工會體制機制的改革。此外，這種“中層突破”工會改革模式還有助于進一步厘清不同層級工會組織定位模糊的問題，對今后由中間層級工會發起的、面向基層的改革工作有重要的指導意義。

需要說明的是，雖然本研究的“中層突破”改革模式彰顯了市一級工會的作用，但并不意味著其他層級的工會，例如省一級工會、縣一級工會，不適用于“中層突破”改革模式，只要該層級的工會能如本研究案例中的市一級工會一樣，具有較清晰的改革目標，能利用科層體制中的組織身份獲取同級黨委及上級工會的支持以增強改革合法性，向下具有較強的動員能力和資源籌措能力，都能成為改革的有力推動者。只是在目前的組織體制內，市一級工會往往更容易具備上述改革要素。從這個意義上，“中層突破”的“中層”，既是抽象的，也是具體的。

總而言之，這種“中層”工會改革路徑不僅是中國工會科層體系、雙重領導體制下的有益探索，也為進一步厘清各層級工會的職責分工問題提供了很好的樣本和經驗。但是需要看到的是，目前“中層突破”式改革中所隱含的問題也慢慢暴露出來，很多問題的解決方案已經超出了“中層突破”式改革的范圍，如何破解這一困境或許還需要進一步的探索和研究。