法治護航發展方式綠色轉型

李峰

大自然是人類賴以生存發展的基本條件，綠色是大自然的底色。黨的二十大報告對“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”作了專章部署，并對“加快發展方式綠色轉型”提出明確要求，強調“推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”。

2023年12月28日，市十六屆人大常委會第九次會議審議通過《上海市發展方式綠色轉型促進條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起施行?！稐l例》定位于指導本市發展方式綠色轉型的促進法、綜合法，旨在落實黨中央和市委決策部署，對本市綠色發展領域進行頂層設計和系統謀劃，通過構建完善能源資源高效率利用、生態環境高水平保護和經濟社會高質量發展相互協調促進的制度體系，加快推動發展方式向資源節約、環境友好、生態平衡的綠色低碳模式轉變，實現經濟社會高質量、可持續發展。

把握立法定位 加強統籌協調

近年來，本市先后出臺了能源節約、環境保護、生活垃圾分類等領域的地方性法規，以及碳交易管理、綠色建筑管理等政府規章，此外，還充分發揮浦東新區法規創新突破的制度優勢，出臺了綠色金融、固體廢物資源化再利用等浦東新區法規，如何處理《條例》與這些現行的制度規范之間的關系，是本次綠色轉型立法首先要回答的問題。為此，《條例》制定過程中重點把握三個方面內容。

注重制度底座。與上述專門立法側重明確具體領域的規則要求、實施細則不同的是，《條例》重在明確本市發展方式綠色轉型的方向指引和基本制度。比如，推進能耗雙控管理模式向碳排放雙控管理模式轉變；實行能源資源消耗、污染物排放和溫室氣體排放重點單位名錄管理；建立統一規范的碳排放統計核算體系；制定綠色標準、綠色技術目錄等，與上述專門立法相互協同、互為支撐，共同形成綠色轉型發展的法規保障體系。

注重創新突破。加快發展方式綠色轉型，需要推進制度、機制、標準、技術等領域的創新突破?！稐l例》對一些關注度較高的熱點問題作了規定，力爭形成一批示范引領性的創新制度和舉措，充分發揮立法對綠色轉型的引導、推動和保障作用。比如，國內外目前高度關注綠色低碳供應鏈，習近平總書記在全國生態環境保護大會、中央經濟工作會議等重要會議上，多次強調要加快打造綠色低碳供應鏈?！稐l例》對此作出回應，明確建立完善產品碳足跡核算評價、標準與計量等管理體系，加強對上下游產業鏈企業碳排放管理等方面的指導和服務。還比如，隨著綠色發展理念逐漸成為國際共識，企業環境、社會和治理（ESG）實踐在國際上發展迅速，《條例》聚焦生態環境領域，對不同主體在能源資源消耗、碳排放、污染物排放等方面的信息披露提出要求，同時，支持企業開展環境、社會和治理（ESG）可持續發展實踐，體現立法導向。

注重集成提升。近年來，本市在節能減排、循環經濟等綠色轉型領域進行了有益探索，《條例》注重總結提煉，進一步規范提升。比如，《上海市生活垃圾管理條例》施行以來，本市生活垃圾分類工作成效顯著，基本建成了生活垃圾全程分類體系，《條例》在此基礎上，進一步提出生活垃圾管理2.0版的要求，明確優化生活垃圾分類投放環境和便利化程度，對可回收物精細分類等。在循環經濟方面，《條例》提出要保障資源循環利用項目或企業的用地需求，將本市近兩年來在全國率先實施的政策措施通過立法予以固化。

匯聚各方力量 形成強大合力

加快發展方式綠色轉型，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式，具有提高資源利用效率、改善生態環境質量等積極作用，不僅需要政府和市場雙向發力，還需要全社會的共同努力。

在《條例》制定過程中，各方面對全社會參與發展方式綠色轉型頗有共識：“明確支持鼓勵全社會人人厲行節約、節能減排，彰顯立法的鮮明導向” “貫徹綠色發展理念，全社會的力量都需要參與到其中” “降低碳排放是全社會的責任”……

《條例》力求界定好生產生活方式綠色轉型中政府、機關、企業事業單位、社會組織、公眾等各方權責，充分調動各方面的積極性和創造性。開宗明義，明確建立“政府引導、市場主導、社會協同、全民參與”的多元共治機制，形成工作合力。完善政府和部門職責，確保各項相關工作推進有序、有力、有效。落實主體責任，明確單位和個人的普適性義務要求，彰顯人人參與、人人有責的立法導向。在此基礎上，分別對機關、事業單位、企業、個人參與發展方式綠色轉型提出相應的要求。發揮各方作用，對行業組織、專業服務機構、社會服務機構、志愿服務組織等發揮各自職能予以明確，并發動大眾傳播媒介、居民委員會、村民委員會、學校、科普場館等單位開展宣傳教育、知識普及等。

明確重點領域 強化帶動作用

發展方式綠色轉型涵蓋能源、工業、建筑、交通、生活等眾多方面。上海作為一座經濟密度高、人口密度高、國際化程度高的超大型城市，需要結合上海實際，抓住重點，著力解決突出矛盾和問題，務求在重點領域取得新的突破。同時，要樹立系統觀念，超前預判、整體設計、系統謀劃，推進綠色轉型向全過程延伸、全領域擴展，滲透到經濟社會發展的方方面面。為此，《條例》聚焦能源發展、產業結構、生活消費等重點領域的綠色轉型，帶動經濟社會發展方式全面綠色轉型。

能源發展綠色轉型方面。能源發展綠色轉型是發展方式綠色轉型的重中之重，對于未來應對氣候變化、進一步改善空氣質量有著舉足輕重的影響?！稐l例》按照“先立后破、內外并舉、源網并重”原則，提出了優化能源結構、建設新型電力系統、加強電力需求側管理、支持綠色電力和綠色電力證書交易等方面要求，加快打造與超大城市相適應的現代能源體系。

產業結構綠色轉型方面。實現碳達峰碳中和是發展方式綠色轉型的重要目標?！稐l例》準確把握發展與減碳的關系，著重從增量引領和存量轉型等方面，對構建新型產業體系、工業綠色轉型、循環經濟發展等內容作出規定，明確了建筑、交通、農業農村以及農林海洋增匯等相關綠色轉型的要求。

生活消費綠色轉型方面。生活消費綠色轉型與人們的衣、食、住、行、用息息相關，《條例》圍繞綠色消費、餐飲節約、綠色出行、二手商品交易、垃圾分類、限塑和包裝物減量等方面，明確了相關綠色轉型的要求。

堅持雙輪驅動 完善保障措施

“十四五”時期，我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，其中，科技和金融是關鍵的驅動力。為此，《條例》設專章，發揮本市國際科技創新中心和國際金融中心建設的聯動優勢，進一步強化科技和金融對發展方式綠色轉型的支撐與賦能作用。

綠色金融方面。綠色金融對于改善資源配置效率、推動產業結構優化等具有十分重要的意義，《條例》將綠色金融創新、碳排放權、用能、用水、排污等資源環境要素一體考慮，促進金融工具與發展方式綠色轉型深度融合?！稐l例》明確構建多元化綠色投融資機制，特別是要建立綠色金融服務平臺，引導更多金融“活水”流向低碳、環保、可再生能源等領域；完善資源環境價格政策機制、優化差別電價和階梯電價政策、健全固體廢物處理收費機制；深化碳市場建設，支持全國碳排放權交易系統建設和運行，建立健全碳普惠等自愿減排機制等。

科技創新方面?？萍紕撔率菍崿F發展方式綠色轉型的核心驅動力，必須堅定不移走綠色低碳技術自主創新之路?！稐l例》明確支持綠色低碳重大科技攻關和推廣應用，推進基礎研究和前沿技術布局；加快培育綠色技術相關科技創新平臺，加大對企業綠色技術創新活動的支持力度；加快推動科技成果轉移轉化和科技人才引育等。