對中小學教師減負成為國家行動的深思
——基于多源流理論的分析

王換芳

近年來,有關中小學教師負擔過重的報道頻頻進入公眾視野,引起社會各界的關注〔1〕。有研究者對此現象展開調查,發現我國中小學教師工作量普遍超負荷,工作時間長且構成與分配不合理、工作任務重且非教學工作過多〔2〕。為了減輕中小學教師負擔,營造良好的教育教學環境,2019年底,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》(以下簡稱《意見》)。這是自1955年7月新中國第一個減負文件《關于減輕中、小學學生過重負擔的指示》發布以來,首次對中小學教師減負的政策關注,這項政策的問世彰顯了國家對教師隊伍建設的高度重視。在《意見》的指導下,各省相繼頒布了“減負清單”,中小學教師減負迅速成為席卷全國的行動。目前學界有關中小學教師減負的研究,主要聚焦于負擔的成因、類型以及減負政策的價值、執行情況等,這些研究對于了解中小學教師減負的現狀、思考減負的進路與方向具有參考價值。但是,已有研究缺少對中小學教師減負這一行動本身生成邏輯的思考,也就是說,中小學教師減負是如何進入決策者的視野和政策話語體系的,推動其成為國家行動的影響因素有哪些,這方面的研究闕如。作為研究者,我們在緊密關注政策出臺的同時,更應思考政策議程的運作機理,從學理層面理解政策背后的邏輯與動因,為解釋政策過程提供合理性闡釋。為此,本研究基于多源流理論分析框架,剖析與透視中小學教師減負成為國家行動的內在機理,并對中小學教師負擔過重問題的治理提供建議。

一、理論基礎:多源流解釋及其適切性分析

多源流理論(the multiple-streams framework)是由美國學者約翰·W·金登(John kindon)在科恩(Cohen)、馬奇(March)、奧爾森(Olsen)提出的垃圾桶模型(garbage can modle,1972)基礎上發展起來的〔3〕,最早出現于1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中,其一般用于解釋政策是如何制定出來的。在金登看來,公共政策制定過程主要由三個源流組成,即問題源流、政策源流和政治源流。金登認為,這三條源流是相互獨立的,但是分離的問題源流、政策源流以及政治源流會在某些關鍵的時間節點匯合到一起,這個關鍵節點即政策之窗——政策企業家提出并推廣其政策建議或個人對問題之看法的機會〔4〕,政策之窗一旦打開,該問題被提上政策議程的概率將會大大提升。政策之窗是暫時性的政策促進因素,在這個時候,政策源流若可以提供有效的備選方案,將會極大促進決策議程的啟動。

多源流理論超越了原先垃圾桶模式的局限,對于國家層面的政策制定過程有較強的解釋力,可解釋政策的生成過程、預測政策的變遷趨勢等〔5〕,成為學界解釋政策過程的重要工具,正如社會科學引用目錄(the Social Science Citation Index,SSCI)所顯示的,其引用率高達約80次/年〔6〕。我國學者也越來越多地運用這一理論探討諸如創新創業、土地流轉、精準扶貧、高考改革政策等問題。但由于中美政治體制、政策環境、決策機制等存在差異,簡單地照搬西方理論不能科學解釋本土現象,因此需根據我國的決策模式對理論作出一定修正才能增強其對政策的解釋力。一方面,金登認為政治源流包括公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果或意識形態在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素〔7〕。對此,扎哈里爾迪斯(Zahariadis)認為在相對集權的政治系統和有強力政黨的國家中,將“執政黨的意識形態”作為政治源流的分析維度更有意義〔8〕,其對金登多源流理論的這一修正更適合我國政策形成過程的內輸入屬性與中國特色的決策體制特征,因此本研究將主要從執政黨的意識形態出發探討政治源流。另一方面,三個源流并非完全獨立互不影響,正如穆希爾勞尼(Mucciaroni)提出的那樣:“如果幾個源流被看做是相互依賴的,將會更有意義,這樣任何一個源流的改變將會導致或促使其他源流發生改變,耦合過程的偶然性就大大降低,整個過程的目的性、戰略性也就更強?！薄?〕在對多源流理論進行上述修正的基礎上,本研究構建出以下研究框架:

圖1 《意見》出臺的多源流分析框架

二、中小學教師減負政策議程的多源流分析

(一)問題源流:中小學教師負擔過重問題受到關注

問題源流主要解釋為何特定的問題會受到政策制定者的重視,這些問題通常以數據指標、焦點事件以及現行政策執行的反饋等被決策者察覺。同時,問題能不能被決策者覺察還在于問題本身是否包含明確且可感知的信息、是否關乎群眾利益、是否需要政府參與才能解決〔10〕。

1.數據指標:中小學教師工作時間長,非教學任務多

問題常常是通過指標引起政府決策者的關注,指標可用于評估問題的重要性程度并發覺問題的變化〔11〕。在《意見》出臺過程中,以下兩項指標受到政策制定者重點關注:一是中小學教師工作時間長。從國際范圍來看,2015年在我國上海開展的TALIS項目顯示,上海市中小學教師每周工作時間顯著高于國際平均值〔12〕,這一結果引發各國教育政策制定者和教師群體的關注。從國內范圍來看,2018年教育部在全國范圍內展開了一項對教育部門管理人員、中小學教師和校長、幼兒園教師和園長的座談、訪談及問卷調查等,結果發現:中小學教師每周平均工作時間約為60小時,近1/3的教師每天在校工作10小時以上,寄宿制學校部分教師在校工作時間達到15小時以上,遠超法定工作時間;五成多教師每天下班后在家工作2小時以上,近六成教師周末用于工作的時間超過3小時。從這份調查數據可以看出,教師被“工作綁架”在全國是非常普遍的現象。另外,有研究者通過對教師職業壓力變化情況進行跟蹤調查(見表1),也發現長期以來教師工作時間過長,且給他們造成很大的壓力。

表1 教師自評高壓力情況表(%)〔13〕

從這些數據可以看出,中小學教師負擔過重是不得不承認的現實問題,長時間的工作不僅會占據教師的生活、休息時間,也會對教師專業發展產生消極影響,大大消磨他們的工作意志、消耗工作熱情。為促進教師隊伍良性建設,務必要重視并最大程度解決這一問題。

為什么教師工作時間會嚴重超標?由此,另一項指標——教師非教學任務多格外引人注目。2015年2月15日,中國教育報發起一項上萬名中小學校長和教師參與的“校長和教師的時間都去哪兒了”的調查,結果顯示:高達84.89%的調查對象認為學校承擔的與教育不直接相關的工作(如檢查、評比、活動)太多;27.98%的調查對象認為這些與教育教學不直接相關的工作“嚴重影響了正常教育教學”;65.97%的調查對象認為這樣的檢查、會議對自己“有影響,且牽扯了自己相當一部分精力”〔14〕。教師精心育人為教育之本源,而如今卻因疲于應付與教學無關的工作而耗費大量精力,這樣何以保證教師開展高質量的教學活動,何以堅定教師的教育理想與信念,何以吸引優秀人才進入教師隊伍?由此,減少與教育教學任務無關事項的影響應是中小學教師減負的重點內容。

2.焦點事件:中小學教師減負問題不斷浮出水面

焦點事件的出現有利于催化問題的發酵與政策的出臺。網上流傳著這樣一個段子:一位教師倒在一堆打印好的文件中,同事拼命把他搖醒。這位教師微睜雙目,努力去撿散落的紙張,吃力地說:“這些是我的班主任工作總結、學科教學總結、教研組總結、結對總結、課題小結、個人年度小結、個人三年規劃、個別化學習觀察記錄、各科成績匯總、個案追蹤、家訪記錄、安全工作總結、消毒登記匯總、學生評估手冊、學籍卡登記、德育滲透材料、培優扶差總結、課外活動總結、教學案例、教學反思、教學隨筆、教學論文、學習材料、業務學習材料、聽課記錄……”〔15〕這看似搞笑的段子,實則是當下中小學教師工作的真實寫照,由于種種原因,他們無法言說。直到2019年10月11日,湖南省永順縣桃子溪學校一名語文教師李老師因在自己的公眾號上發文《一群正在被毀掉的鄉村孩子》,稱其所在學校存在“檢查過多、影響正常教學、增加教師負擔”等現象,引發廣大網友對教師減負和形式主義問題的關注和討論。這篇文章不僅讓李老師“一夜成名”,也將教師的困難處境赤裸裸地暴露在公眾面前。人民日報、中國教育報等主流媒體刊發《基層減負重在實效》《為教師真正減負 讓教師聚焦主業》等文章對此事進行報道、評論,引起社會各級人士的極大共鳴,增加了中小學教師減負問題進入政策決策者視野的機會,這項政策的制定已箭在弦上、蓄日可發。

3.反思與反饋:學生減負的同時不能忽視教師減負

反饋是指從現行項目運作情況中獲得反饋,并引起對相關問題的注意〔16〕。自教育部1955年7月發出新中國第一個“減負令”以來,至今已頒布數十道國家層面有關學生的“減負令”,地方出臺“減負令”更是多達上百次〔17〕?，F實中,為中小學生減負的呼聲一浪高過一浪,但是教師減負問題卻極少得到應有關注與回應。甚至有人提出“給學生減負,給教師加壓”的觀點,這可能出于對減負政策下教學質量下降的擔憂,卻忽視了教師已超負荷工作的現實,強行“加壓”反而會適得其反。對此,有研究者提出,教師減負是學生減負的前提與條件,假如教師負擔不能得到有效地減輕,學生減負將很難實現〔18〕。同時,政府部門也從一些渠道或公眾情緒中獲得對教師減負的反饋,如組織對中小學教師工作負擔的調研、新聞媒體等公眾平臺對教師減負的報道等,從而引發對這一問題的反思。

(二)政策源流:政策共同體的推動

政策源流也稱“政策原湯”,是指在政策出臺以前“漂浮”在周圍的多種意見主張,這些意見主張由包括官員、國會(或類似機構)成員、學者等組成的政策共同體提出〔19〕,構成教師減負的政策源流。本研究中所涉及的政策共同體包括政府官員的表態和利益相關者的積極參與等。

1.政府官員的表態

政府官員的表態是政策源流的重要組成部分。國家領導人歷來都十分重視教師工作,尤其是黨的十八大以來,習近平總書記多次或致信教師、或走訪學校慰問教師,對教師職業寄予深切厚望,其發表的重要講話成為政策的關鍵來源。2014年教師節,總書記在北京師范大學走訪時提出“使教師成為最受社會尊重的職業”,對教師職業社會地位進行了新的詮釋和定位;2016年教師節前夕,總書記到八一學校慰問師生并發表重要講話,強調要讓廣大教師安心從教、熱心從教、舒心從教、靜心從教,讓廣大教師在崗位上有幸福感、事業上有成就感、社會上有榮譽感,讓教師成為讓人羨慕的職業〔20〕;在2018年9月10日召開的第五次全國教育大會上,總書記指出教師是立教之本、興教之源,強調要按照教育規律辦學,減少其他部門對學校不必要的檢查評比,不能動輒讓學校停課出人出場地辦活動,更不能把招商、拆遷等“攤派”給學?！?1〕。這些重要講話是加強教育和教師工作的綱領性文獻,成為推進教育改革發展的行動指南。為貫徹落實習近平總書記對教師工作的殷切期望,使教師安心從教,減輕中小學教師工作負擔成為政策制定者必須要考慮的重要議題。教育部官員也在多個公開場合不止一次地強調學校要拒絕各種“表叔”“表哥”,將時間還給教師,給其足夠的時間和精力從事教學工作〔22〕。政府官員對中小學教師減負問題的表態對《意見》的醞釀與出臺起到了重要的推動作用。

2.利益相關者的積極參與

利益相關者是指“能夠影響一個組織目標的實現,或者受到一個組織實現其目標過程影響的人”〔23〕。本研究中的利益相關者主要指人大代表、中小學校長、教師、地方教育官員、專家學者等。如全國人大代表浙江省金華市金東區實驗小學校長方青在2015年“兩會”上呼吁大家應關注教師減負問題;全國人大代表貴州省六盤水市實驗小學教師吳明蘭在2016年全國“兩會”上表示希望教師能擺脫與教學工作無關的事項,回歸到教學本身。北京市昌平五中早前也積極配合課題組的調查工作,為了解教師負擔問題提供數據與事實支持。在習近平總書記明確指示為中小學教師減負的精神指引下,教育部成立調研工作小組對東、中、西部各省份展開實地調研,從校長、教師、地方教育部門收集到的各種意見和建議為《意見》的出臺做出了直接的貢獻。同時,專家學者的研究成果,如論文、報告等也對《意見》的出臺具有影響。通過在中國知網檢索“教師負擔”“教師減負”等關鍵詞,發現有關專家學者圍繞中小學教師減負問題進行了不同程度的研究,包括教師工作負擔內容、影響因素及教師減負路徑等方面。這些不同的利益相關者有力地推動了中小學教師減負問題進入決策者視野,為其轉變為政策問題提供了可能。

(三)政治源流:教師隊伍建設被提到重要戰略地位

一項政策被采納的前提是其必須與執政黨的意識形態相吻合〔24〕,雖然這并非政策被采納的充分條件,但執政黨的意識形態可為政策議程提供必要性的合法化基礎?！皣笥?教育為本,教育大計,教師為本”,這是我們耳熟能詳的教育方針,其絕不是一句空口號,這些年始終穩扎穩打地落實于教育改革之中。尤其是黨的十八大以來,教師隊伍建設更是被置于國家重要戰略地位,尊師重教成為新一代領導集體的重要執政理念。推動教師隊伍建設與改革是教育改革創新的必然選擇,國家為實現此目標頒布了一系列政策,如《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》《教育部關于實施卓越教師培養計劃的意見》《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《教師教育振興行動計劃(2018-2022年)》等。同時,習近平總書記多次入?？疾?慰問教師,聽取廣大教師群體的呼聲,為教師隊伍改革發展大計指明方向?？梢钥闯?教師隊伍建設受到我國黨和政府的空前關注。然而,要切實發揮教師隊伍建設在國家戰略中的應有作用,就必須正視與扭轉教師的不利地位。中小學教師負擔過重是阻礙教師發展的重要問題,此問題不解決便無法順利推進教師隊伍建設在國家戰略中作用的發揮。習近平總書記在2018年的教師節明確指出要遵循教育規律,尊重學校和教師的主業,減輕他們的負擔。執政黨的意識形態主導政治源流,并嚴格控制著政策的選擇〔25〕,黨和國家的各項部署以及改革方針鮮明地體現出對教師隊伍建設的重視,這為中小學教師減負政策的出臺提供了良好的政治環境。

(四)多源流耦合:開啟政策之窗

從多源流理論框架中可以看出,問題源流使中小學教師減負問題浮出水面,為《意見》的出臺提供了合理性基礎;政策源流匯集了政策共同體對中小學教師減負的建議與觀點,可供決策者采納;政治源流為解決中小學教師減負問題營造了良好的政治環境。三源流不斷涌動、交織影響,在政策共同體的推動和有利政治時機的“合奏”下便發生耦合,促成政策之窗的成功打開。

1.政策共同體的推動

政策企業家是指愿意投入時間、精力、聲譽等促使某些主張以獲取預期未來收益的倡導者〔26〕,在中國語境中不妨將其納入政策共同體?！兑庖姟返某雠_得益于黨和政府官員自上而下的推廣和群眾自下而上的推動。一方面,習近平總書記等國家領導人多次在公開場合呼吁減輕教師負擔,為教師營造安心從教的工作環境;教育部領導在2018年“兩會”、第五次全國教育大會上均強調拒絕給教師分攤無關任務,把時間還給教師;2019年全國教育工作會議更是明確指出要將教師減負作為這一年的大事來抓,并表示將出臺中小學教師減負政策〔27〕。另一方面,中國教育報、人民日報等權威媒體多次公開報道有關中小學教師減負的新聞事件,引起公眾的廣泛關注,為中小學教師減負的情緒在普通大眾之間醞釀開來。黨和政府官員自上而下和群眾自下而上的聯合推動,有力地促進了《意見》議程的確立。

2.政策“外溢效應”

金登借用厄恩斯特·哈斯(Ernst Haas)提出的“外溢”一詞表示,如果某種政策議題曾經打開過政策之窗,那么打開與之相似的政策議題的政策之窗的幾率就會提高,即相關政策的溢出效應有利于相鄰政策的成功出臺〔28〕。教師隊伍建設相關政策和2019年3月11日中共中央辦公廳出臺的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》(以下簡稱《通知》)發揮了強力的政策外溢影響,為《意見》的出臺提供了有力的支持。為中小學教師營造安心從教的工作氛圍,讓教師成為讓人羨慕、受人尊重的職業的呼聲在各項政策中屢見不鮮,如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《教育部關于改進評審評估評價和檢查工作的若干意見》《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》《教師教育振興行動計劃(2018—2022年)》等,為中小學教師減負既是上述相關政策外溢的表現,也是為落實新時代教師教育改革頂層設計文件的關鍵之舉。此外,《通知》將2019年確定為“基層減負年”。黨的十八大以來,習近平總書記狠抓作風問題,就形式主義、官僚主義等問題作出一系列重要指示,強調要切實為基層減負,解決困擾基層的形式主義問題。中小學教師作為教育事業的基層人員,長期以來承受過重的負擔,這一問題是形式主義和官僚主義在教育系統的一種表現,為中小學教師減負是教育系統落實中央為基層減負要求的重要行動,是反對形式主義和官僚主義的具體體現?！兑庖姟返某雠_既抓住了政治紅利,也體現了很高的政治站位。

綜上,《意見》經由問題源流、政策源流和政治源流這三大源流的持續涌動、醞釀之后,在具有決定性作用的政治活動“為基層減負”和焦點事件引發問題發酵的共同作用下,政策之窗逐漸打開,給備選方案進入政策議程提供機會,最終三者匯集,進入政府的決策議程。2019年12月15日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《意見》,開啟中小學教師減負工作的新征程。

三、總結與啟示

中小學教師是基礎教育的基礎,為他們減負不僅是保障教師權益,為其營造安心從教、精心育人環境的重要舉措,也是推動基礎教育高質量發展的重要手段〔29〕。在多源流理論分析框架下,可以清晰看出中小學教師減負政策的生成深受三大源流的影響:教師負擔過重的數據指標、教師減負問題的焦點事件、對教師減負的反思等問題源流使中小學教師負擔過重問題受到重視,隨即在政府官員和利益相關者的參與下形成諸多問題解決方案,生成政策源流。問題源流與政策源流互動的同時,政治源流與二者共同作用,在政策共同體和政治活動的“合奏”下促成三源流耦合,最終打開政策之窗,《意見》在三源流的合力作用下出臺,使中小學教師減負正式上升為國家行動。

《意見》的出臺表明了國家對中小學教師減負的高度重視,但這僅僅是解決問題的開端,中小學教師減負作為一項復雜的、長期的系統工程,仍然任重而道遠。同時,三個源流也不會隨著政策出臺而消失,它們在匯聚之后可能共同涌動,也可能發生競爭與對抗,還可能加入新的分支或匯入新的源流。但無論呈現何種樣態,都將繼續影響政策執行與變遷。為此,在《意見》的執行過程中不應忽視多源流可能帶來的影響,其或許可為提高中小學教師負擔過重問題的治理效率提供啟發性意義。

(一)重視問題監測與反饋,探索長效減負機制

問題源流具有先導性作用,其既是將中小學教師減負上升為國家行動的重要推力之一,也是治理減負問題應持續關注的關鍵指標?！兑庖姟烦雠_并不代表中小學教師減負問題的解決,由于政策執行中可能出現的“上有政策,下有對策”的風險,減負問題也許會演變成更復雜的問題。為了扎實推進中小學教師減負,需要繼續強調問題意識,認真調查與研究當前中小學教師的工作狀態,借助數字化手段與平臺的監測和反饋,及時發現中小學教師減負過程中遭遇的新問題,逐步完善減負方案,推動政策過程的不斷深化,形成長效減負機制。

(二)提高治理主體多元化,推動減負有效落實

從《意見》生成的多源流分析中可以發現,政府的重視對于中小學教師減負進入政策議程固然起著核心推動作用,但社會公眾、媒體、民意代表、專家學者等的意見與主張同樣重要。鑒于中小學教師減負所涉及利益相關群體的復雜性,不可忽視他們在中小學教師減負治理中的作用。一方面,要暢通各主體參與中小學教師減負治理的渠道,認真傾聽利益相關者的想法,充分吸收、整合他們的意見,推進政策過程的科學化、民主化。另一方面,在充分提高各主體參與度的同時,也要注意推進多元主體協同減負,借助多元主體的合力作用,推動政策有效落實。

(三)營造良好的制度環境,構建減負保障機制

《意見》的出臺是中小學教師減負的“最先一公里”,如果沒有相應的制度保障,減負政策可能得不到貫徹執行,甚至遭遇各種形式的抵抗,不能真正實現為中小學教師減負。對教師的工作職責與時間進行清晰界定,以此保障教師的合法工作權利與健康工作環境,是國際上高績效國家與地區的普遍做法〔30〕。為此,需要通過建立相關制度,規范中小學教師的工作環境。在中小學教師減負治理過程中,應注意細化健全相關配套制度,用政策法規的形式明確教師的工作職責與懲戒措施,杜絕外界對教師工作內容和工作環境的不合理干預,形成科學、清晰的中小學教師減負制度保障體系。