“家校社”協同育人機制政策出臺過程的多源流透視

蔣慧子 曾荔丹 彭虹斌

隨著經濟社會的發展,我國的教育正在發生深刻變化,黨和政府對教育事業高度重視,提出了教育優先發展的戰略,做出了教育、科技、人才一體化的部署。然而,在實踐推進中應試教育與素質教育的矛盾、“雙減”與提高教育質量的矛盾、學校教育與家庭教育的矛盾等仍然突出,教育迫切需要更多主體的參與,需要家庭、學校、社會等協同共進,打開全方位育人的新格局。習近平總書記指出“辦好教育事業,家庭、學校、政府、社會都有責任”〔1〕;黨的十九屆五中全會首次提出要建立“家校社”協同育人機制;《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)、2022年政府工作報告中均明確表示要健全學校、家庭、社會協同育人機制。隨著《家庭教育促進法》與“雙減”政策的推進,各地也開始逐步推進“家校社”協同育人的試點工作。2023年1月,由教育部等十三部門聯合頒布的《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》,以專項政策的形式提出構建“家校社”協同育人機制,從制度層面上明確了各方育人的職責以及相互協同的具體實施機制。協同育人是立足于社會發展的育人創新之舉,也是中國多元主體參與教育的特色模式,指的是政府、家庭、學校、社會分別負責相應的育人任務、彼此互享資源并匯聚力量來有效培育和利用人才的一種多元互動過程〔2〕。

目前,學界對“家校社”協同育人的研究主要聚焦在以下方面:一是關于“家校社”協同育人的實施策略、建議研究。儲朝暉提出要搭建多個平臺來支持協同育人機制的構建〔3〕;任晶惠等認為需要以平等協商、相互尊重的原則來建立“家校社”協同育人機制〔4〕;徐小勇等認為在“雙減”背景下“家校社”協同育人能讓家庭目標更加一致,家校溝通合作更為暢通〔5〕。二是關于國外“家校社”的歷史、現狀、啟示的相關研究。張永在借鑒國外經驗的基礎上提出應完善頂層設計、構建本土化“家校社”理論及完善相關法律體系等建議〔6〕。這些研究都有其價值,但是沒有關注到“家校社”協同育人作為教育領域的社會問題進入政策議程,并最終制定相應公共政策的過程。我國學者常用的政策分析理論涉及政策工具理論、間斷平衡理論、利益相關者理論、行動者網絡理論及多源流理論等,其中多源流理論被視為政策制定過程的開創性解釋理論,也是公共政策研究領域的一種有效的政策分析工具?！凹倚Ｉ纭眳f同育人機制政策的出臺是一個錯綜復雜的集合體使然,是社會現實問題、政策推動和政治因素共同影響的結果,與多源流理論的解釋性框架高度契合。為此,本研究擬運用多源流理論全面分析“家校社”協同育人政策的議程設置,闡明政策的構建過程以及將該問題推入政策議程的關鍵力量,從而為政策后續的執行和完善提供參考借鑒。

一、多源流理論在教育政策中的應用

多源流理論是1995年美國學者約翰·金登(John Kingdom)提出的一種決策過程理論〔7〕,由問題源流、政策源流及政治源流組成。問題源流指能反映社會現狀并引起社會重視,具有代表性、關鍵性和影響性質的某些標記和符號,一般都會以具體的問題反饋、焦點事件或數據形式表現出來,被用于判斷、甄別能夠真正進入到政府決策者偏好與選擇視野的公共問題,以便政府決策層能夠迅速采取行動,將之列入政府議事日程并有效處理〔8〕。政策源流是指由政策共同體(政府官員、專家智庫、利益集團、政策研究者等)提出政策建議、主張及議程選擇,并在討論中進行修改、完善、重構及受到關注的動態發展過程。在政策共同體中“漂浮”著各種“政策思想”,而這些“漂浮”的東西能否受到重視、認可及采用,主要由這些政策意見的價值觀念的可接受性及實現技術的可行性來決定。政治源流包括民眾情感、政治力量之間的競爭、政策導向等。當問題源流、政策源流、政治源流三股源流交匯之時,政策窗口的打開和政策共同體的努力將促進政策的改變。

多源流理論被用于探索政策變化背后的原因和驅動力,許多中國學者在教育政策領域運用多源流理論做出了具體的研究成果,也在一定程度上證明多源流理論的適用性。當然,也有不少研究結果表明,在中國語境下的多源流理論獨具特色,比如三大源流彼此相互影響而非獨立運作,政治源流往往占主導地位。國家出臺“家校社”協同育人政策以來,學界僅從執行層面探討了該政策在實踐中出現執行機構散亂、執行力度不足等困境,并提出相應的破解辦法〔9〕,并未對該政策的制定過程做進一步的解釋。在“家校社”協同育人政策的制定過程中顯然會面臨著各種內外部因素的影響,這些過程性影響與多源流理論的解釋邏輯有著高度相似性。加之,“家校社”協同育人政策本身涉及范圍極其廣泛且復雜,需要政府、學校、社會和家長共同發力,任何主體都有被卷入到這一過程之中的可能性。因此,基于多源流理論中的三大源流來分析“家校社”協同育人政策,有助于厘清政策的生成機理,并且明晰多元主體及不同社會因素對政策出臺所發揮的作用。

二、問題源流:育人的困境如何破解

問題源流往往是打開政策議程的第一步,由社會發展中所出現的問題反饋、一系列的焦點事件或者重要的數據指標等方面構成。問題源流一方面能夠引起政策制定者的關注與重視,另一方面則推動政策制定者將問題納入政策議程。

《2022年全國教育事業發展統計公報》顯示,學前教育毛入園率為89.7%,九年義務教育鞏固率為95.5%,高中階段毛入學率為91.6%,高等教育毛入學率達到59.6%。這些數字表明,我國各級教育普及程度達到或超過中高收入國家平均水平,已建成世界上規模最大的教育體系,教育也轉向質量提升與內涵式發展,其目的在于辦好人民滿意的教育,讓教育成為增進民生福祉的載體。然而,要將教育發展成果惠及全體人民,還需要著眼于提升學校的辦學水平和育人質量,構建普惠性“家校社”公共服務體系以及協同育人機制,實現學校積極主導、家庭主動盡責、社會有效支持的良好局面?！?017年全國家庭教育現狀調查報告》表明,父母過于關注孩子的學習,超過70%的父母陪同孩子寫作業,絕大數父母存在不同程度的養育焦慮,在家庭教育時間、方法、觀念上面臨重重困難。家長對家庭教育指導服務需求日趨強烈,農村父母比城市父母的需求更大,城鄉家庭教育指導差距明顯?！?018年全國家庭教育狀況調查報告》表明,超過一半的家長未能主動與班主任溝通,家長對學校教育的參與態度不積極,難以形成教育合力,同時絕大多數班主任與家長的溝通情況不容樂觀,存在一定困難。根據《2021年中國家庭教育白皮書》調研結果,超50%的父母認為自己缺乏完整而有效的家教方式,其中有20%以上的家庭在親子交流、陪伴和隔代教育方面遇到問題,甚至出現了父母對子女身心健康發展缺乏關注等情況,由學校主導的家校合作仍然形式傳統而單一〔10〕。破解家庭教育、家校合作所出現的難題,加強家庭教育指導,創新協同育人的形式,建立“家校社”協同育人機制迫在眉睫。

一系列校園欺凌、安全、課后服務等焦點事件受到社會的持續關注,這些事件的背后均暴露出家庭、學校、社會在育人方面尚未形成一定的合力。如山西大同某學校發生未成年人惡性欺凌事件,學校并沒采取有力措施進行糾正,給予未成年欺凌者一定的處罰;江西上饒某中學一名未成年學生“失蹤”后,被發現在學校附近自殺身亡。學校對學生監護不力的背后,正是家、校、社權責不明導致各方對學生安全問題始終存在“僥幸心理”,未能構建教育責任共同體以保障學生權益。隨著“雙減”政策實施、課后服務全面鋪開,河南某縣小學家長公開反映學校開展的課后服務不合理收費,對不參加課后服務的學生區別對待等問題;與此同時,一些家長呼吁取消課后服務,認為實施“減負”反而造成學生負擔過重,學業壓力過大。在社會教育方面,由于主體力量較為分散,且受資金、場所、工作人員的教育素養和能力等綜合影響,街道及社區難以提供居民所需求的教育類公共服務,社會參與育人的力量未能有效發揮。長期以來,在經濟利益的驅動下,一些新聞媒體熱衷于對補習機構以及各級各類學校中考試“狀元”以及人才“帽子”的宣傳報道,社會對育人的導向把握不足,未能營造健康平和的輿論氛圍,合理引導大眾的心理預期,教育評價改革的社會共識不強,公益性教育公共資源無法實現有效供給。

除此之外,已實施的政策反饋也在助推“家校社”協同育人機制政策的設置〔11〕。2021年7月出臺的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》,即俗稱的“雙減”政策,首次明確了“家校社”協同育人的實踐意義。同年10月,《中華人民共和國家庭教育促進法》將“家校社”協同育人進一步納入教育法律體系。2022年12月,為了全面規范校外培訓行為頒布的《關于進一步加強學科類隱形變異培訓防范治理工作的意見》提到,堅決抵制學科類隱形變異培訓,能有效形成“家校社”協同育人的合力,推進“雙減”政策深入實施。這一系列政策的推進,在彌補以往家校合作不足的基礎上,突出了“家校社”協同育人的必要性。但是,由于學校、家庭、社會在育人過程中合作意識淡薄、權責不明,缺乏具體的指導措施與有效的溝通機制,一些“家校社”協同育人活動的開展流于形式。我國素有“尊師重教”的傳統,但隨著家長教育觀念的變化與網絡媒體的發展,家長和教師之間可能缺乏信任,彼此存在一定的偏見,導致合作育人的意識不強。學校一直占據教育的主導地位,家長更多的是機械地順從學校安排各項工作,責任與義務不夠明確,當育人過程中出現問題時,雙方往往互相推諉以至于無法有效地解決問題。如在一些學生心理健康教育干預的過程中,由于家長的不配合導致干預工作難以推進,甚至造成嚴重的后果。在一些教育相對落后的地區,并未建立起家校合作的平臺與機制,家校合作僅停留在傳統的形式。而且,由于家庭教育資源相對匱乏,城鄉之間的家庭教育指導也有所差距。我國“家校社”協同育人理念自提出以來,由于要兼顧多方利益主體,始終難以達成共識,建立相應的實施機制,而現實中亟需化解的育人難題卻越來越突出,由此匯聚而成問題源流,最終形成政策出臺的推力。

三、政策源流:多方共議“家校社”協同育人機制建立

當問題被識別后往往會引發社會關注,圍繞這一問題將會產生來自政府官員、專家智庫、利益集團等政策共同體的政策建議、意見、主張等,其中,具備價值可接受性和技術可行性的政策建議才能夠進入決策系統,得到重視、認可與采用,從而構成了政策源流〔12〕。

政策源流一方面會對以前存在的元素進行重組而發生變化,另一方面通過全新的元素而發生變化。自改革開放以來,我國制定了一系列法律法規和政策,不斷探索“家校社”協同育人機制建立的可能性。1985年的教育體制改革中明確提及改革的根本出發點和落腳點是培養人,社會和家庭在義務教育中有相應的責任與義務。隨著《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》的頒布,家庭與學校各自的教育職責更為明晰,家庭與學校開始被認為是教育中不可或缺的兩種并列力量。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》在推動家庭教育立法的背景下,提出建立“家校社”協同育人機制。歷經十年的探索,2020年黨的十九屆五中全會將“健全學校家庭社會協同育人機制”上升為黨和國家重大戰略部署,納入高質量教育體系建設。這十來年間,學界、政界甚至實踐界圍繞著構建“家校社”協同育人積極建言獻策,在2021年人大、政協討論“十四五”規劃的會議上,與會人士紛紛表示“中小學作業負擔過重”等一系列的教育問題已無法僅靠學?；蚣彝ヒ环降牧α縼斫鉀Q,必須在黨和政府的主導下進行協同治理。2022年“兩會”期間,中國民主促進會中央委員會建議應抓住《中華人民共和國家庭教育促進法》的實施這一契機,促進完善家庭學校社會協同育人機制〔13〕。在推進非學科類校外培訓管理時,政協委員鐘秉樞認為,“應向各方協同治理的方向發展,努力建立以政府為主導,家庭、學校、社會等多元利益相關主體共同參與的治理機制,形成多元利益主體共同參與的治理局面”〔14〕。2020年5月27日,政協委員李有毅提出推動“家校社”協同聯動,促進家庭、學校、社區的資源共享和優勢互補〔15〕。2020年12月,政協委員呂玉剛提出要逐步形成“家校社”協同育人機制〔16〕。專家學者們的多樣化研究成果反映了他們在建立“家校社”協同育人機制上的主張:一是推進“家校社”合作的緊迫性和必要性;二是聚焦“家校社”協同育人的具體實施策略及建議;三是學習“家校社”協同育人的國際經驗。由此,政策共同體之間的觀點相互碰撞與結合,彼此逐漸在建立我國“家校社”協同育人機制的迫切性和可行性上達成共識,同時也將具有技術可行性、價值可接受性且符合未來預期的“可能性探索”重新組合形成新的政策建議,并進一步成為決策者可吸納的政策方案。

表1 “家校社”協同育人機制構建的政策共同體描述

四、政治源流:黨的執政理念與公眾的反饋

民眾情感、政治力量之間的競爭、黨派的意識形態以及政策的市場導向等,為政策提上議程提供了強大的政治勢能〔17〕。我國的政治源流突出表現于黨的執政理念與公眾反饋的相輔相成。

(一)注重立德樹人與家庭家教家風建設“滲透”

我國執政黨的意識形態多體現在公共政策的制定與執行中。如何培養有德性的人,一直是黨和國家領導人所關心的問題。胡錦濤同志在2011年清華大學建校一百周年大會上提出要積極推動“協同育人”。2017年教育部發布的《中小學德育工作指南》提出要促進學校、社會及家庭緊密合作,努力形成“三全育人”的德育工作格局。我國始終堅持“以人為本”的教育理念,并將立德樹人作為教育的根本任務。黨的十七屆六中全會提出,“全面加強學校德育體系建設,構建學校、家庭、社會緊密協作的教育網絡,動員社會各方面共同做好青少年思想道德教育工作”。2018年全國教育大會決議中再次強調立德樹人的重要性,要求構建協同育人機制,形成全員育人、全過程育人、全方位育人的格局?！吨袊逃F代化2035》更是將構建家庭、學校、社會協同育人機制納入國家教育發展戰略。黨的十八大以來,習近平總書記高度重視且積極引領家庭家教家風建設;黨的二十大更是明確提出“健全學校家庭社會育人機制”;為貫徹落實黨的二十大精神,教育部等十三部門聯合印發《關于健全學校家庭社會協同育人機制的意見》,提出圍繞“育人為本、政府統籌、協同共育、問題導向”四項原則開展協同育人工作,并在“十四五”時期末,基本健全學校家庭社會協同育人的制度體系。黨的教育理念與政治領袖的思想引領,加速了“家校社”協同育人政策的制定進程。

(二)公眾的反饋

“民眾情感”又可稱為“公眾情緒”,往往產生于社會公眾對關乎自身利益的實踐或者自己關系的特定實踐的關注,這是一種對現實情境的反映,當然也是公眾價值取向和利益訴求的反映。公眾的反饋在一定程度上會影響國家和政府的行為。自“雙減”政策實施以來,校外培訓機構的監管一直是公眾關注的焦點。一些家長想追求所謂的公平教育,明面上支持嚴懲校外培訓機構,暗地則擔心自己孩子成績落后于他人,讓孩子參加隱形變異的校外機構培訓,使孩子學習負擔“不降反增”,而在家庭和學校之間的社區,又無力承擔社區的教育職責,社會上根深蒂固的功利性、短視性的教育觀念,使得家庭、學校、社會之間尚未完全形成育人共識。另外,社會道德思想提升受困于社會形勢的急劇變化,青少年違法犯罪逐步呈現低齡化趨勢,與青少年心理健康問題有關的各類社會事件頻發,公眾對學生教育的責任看法不一。由于互聯網等信息媒介的傳播,越來越多的公眾對這些問題進行思考,公眾情緒聚集起來,并發展到一定強度時,就會形成大范圍、高熱度的社會網絡輿情。一方面公眾通過對家庭教育的關注,發現家庭教育的力量較為薄弱,另一方面家庭、學校和社會在教育過程中對各自分工和職責的相對模糊導致家庭教育碎片化,網絡社會輿情承載著公眾對當前問題不滿的表達以及對出臺相關政策的呼吁。一些專家學者會提出,努力調動公眾情緒和網絡輿情以影響政府政策議程設置,因此,公眾情緒和網絡輿情對政治源流的形成提供了一定的民意支援。

五、“三流耦合”:協同育人機制的“政策之窗”開啟

社會問題被提上政策議程往往需要一個契機,當問題源流、政策源流和政治源流都已存在并發展成熟,一旦觸發某個機制或者在政策共同體的推動下,三大源流反復的動態耦合,將開啟“政策之窗”。

在“家校社”協同育人機制的構建中起到主導作用的是政治源流,問題源流與政策源流則在反復動態嵌套。由于教育體系改革過程中的種種困境推動問題源流涌動,也在不斷影響政策源流的變化,同時積蓄著政治源流的力量。在長達十多年的實踐探索中,我國始終在尋找一條能有效實現國家教育權、學校教育權、家庭教育權、社會教育權的育人之路,但在中華傳統文化與經濟社會變化急劇的影響下,探索尚未找到明確的出路。在中國的政策議程制定和發展過程中,政治源流發揮的主導作用是顯而易見的,國家領導人對教育的重視以及民眾對教育公平的美好追求正是“家校社”協同育人機制出臺的深層動因。然而,在中國的政策共同體中學者和人大代表、政協委員往往扮演著重要的角色,他們所產生的“漂浮物”即政策主張或建議大多能進入決策者的視野。為了有效推動政策源流與問題源流的動態嵌套,政策共同體在傳統渠道的基礎上利用網絡媒體的優勢為政策的建立積累了不少的輿論張力,如一些專家學者、人大代表、政協委員圍繞“家校社”協同育人的頂層設計、實施策略以及在“雙減”背景下育人的困境及應對等問題積極發表看法。

“政策之窗”開啟的關鍵,一是把握時機,二是其它政策所帶來的“外溢效應”以及國際的實踐動向。政策的“外溢效應”指的是某一領域政策的出臺有利于相鄰領域政策的成功。而我國“家校社”協同育人政策得以推進,在一定程度上得益于《家庭教育促進法》的實施、“雙減”政策和“校外治理”政策的“外溢效應”?！都彝ソ逃龠M法》提出家庭教育要與學校教育、社會教育協調一致,積極開展家庭教育指導工作。在“雙減”政策、《規范面向中小學的非學科類校外培訓的意見》和《學科類隱形變異培訓防范治理工作》等一系列文件中要求減輕教育焦慮,構建良好的育人生態,規范校外培訓機構并防治學科類隱形變異培訓,充分發揮“家校社”協同育人的作用。這些政策的出臺為“家校社”協同育人機制的構建提供了直接支持和有益助力。

建構開放且充滿活力的教育體系是各國教育改革的重要戰略,擺脫制度化教育系統的封閉性,建構學校、家庭、社會融合的泛在教育體系已經是一種發展趨勢,不少國家在“家校社”協同育人的理論及實踐方面做出了多次探索,積累了豐富的實踐經驗。蘇霍姆林斯基作為國外家校合作的提倡與實踐者〔18〕,他認為最完備的教育是學?！彝ソ逃?。在18世紀美國的教育實踐中已出現了家校合作,出現了學校組織的家長會,主要表現為集中討論教育問題或研讀《圣經》,這是家校合作的早期模式。19世紀20年代,家校合作成為美國教育研究和學校改革的重點。而在20世紀初,美國誕生了家長教師協會——這是學校教育正式將家長納入其中的一個標志。至今美國在基礎教育階段已形成了三種“家校社”協同育人模式:第一種是以學校為主導,重視學校的正式課程體系和統籌管理事務的地位,積極指導家長、社區等其他主體參與;第二種則是以家庭為主導,發揮家長群體的作用來提升育人質量;第三種是以社區為主導,將教育與社區深度融合,發揮各方力量共同促進教育公平〔19〕。日本在2006年的《教育基本法》中規定“學校、家庭、社區居民及其他有關人員應認識到各自在教育領域的作用和責任,致力于協同合作”,要求在社區設立“青年之家”“兒童文化中心”等機構,以此協同家庭教育、學校教育、社會教育。英國在邁入新世紀之前便開始大力推動家庭教育,在1998年首次提出全國家庭學習日。諸多國家在家庭、學校、社會協同育人方面已有成熟的實踐經驗,也為我國政策的出臺提供了有益的借鑒。

六、結語

作為我國教育治理體系的重要組成部分,“家校社”協同育人機制的建立過程充分體現了當代教育政策出臺的復雜性與不可控制性,而動態嵌套的“多源流理論”較好地闡釋了機制政策出臺的途徑,同時也為科學合理地制定符合中國國情的教育政策提供了良好的參考。促進學?！彝ァ鐣逃娜诤?使其形成合力,已成為促進人的健康、全面、持續發展的現實需求,而一個充滿活力的學校教育系統,同樣需要來自社會系統的支持,并最終以其培養的人才為社會服務。未來我國應在立德樹人根本任務的統攝下充分發揮“家校社”協同育人機制政策的三大源流所釋放出來的“推力”,有效推進政策體系走向完善。

首先,應聚焦持續發散的問題源流。協同育人本身涉及多個利益主體,應對不同利益主體所亟需解決的問題,給予足夠的關注與回應并做出必要的規制承諾,以有效破解育人“難題”。如針對家校合作困難,應通過學校創新日常溝通途徑,教師落實家訪制度;面對家長的家庭教育指導服務需求日趨強烈,學校應拓寬合作平臺,建立相應的家庭教育指導組織和制度;面對校園欺凌、安全、課后服務等事件中無法形成教育共同責任體等,積極呼吁“家校社”協同育人機制的落實。其次,應不斷完善政策源流?！叭绾斡?由誰育人”一直是社會公眾討論最為關心的問題,這牽涉到政府、學校、家庭、社會等不同利益主體,一方面要積極聽取利益主體關于政策的批評與建議,另一方面要尊重與吸納民眾的想法。教育是增進民生福祉的載體,辦好人民滿意的教育需要著眼于構建公平且合理的教育政策體系,以“民聲”拓寬政策發展的選擇空間。最后,應著力回應政治源流。政治源流作為政策推動的主導力量,在提升政策實施對家庭、學校、社會各方訴求的回應性時,尤其需要明確政府角色以及制度本身對政策制定過程的約束。隨著“家校社”協同育人機制進一步發展,需要超越多源流理論本身,充分激活三大源流在政策制定過程中的作用,細化協同育人具體的實施規則,制定相應的配套政策如家庭—學校協同機制、學?！鐣f同機制、家庭—社會協同機制、家訪激勵機制等,通過法律法規明確家庭、學校、社會在育人方面的權利與義務,形成權責統一、有效追責的機制;同時建立相應的評估體系,對協同育人成效進行總結與反思,方能最終達成構建具有中國特色的“家校社”協同育人體系的目標。