走出靈活就業社保困境的路徑選擇

蔡繼明

一、靈活就業概念和統計口徑確定

靈活就業雖然已經成為我國勞動群體特別是進城務工人員實現就業的重要形式，但官方關于靈活就業概念的界定和統計口徑并不清晰。根據全國人大常委會法工委、國務院法制辦和人社部2012 年組織編寫的《社會保險法釋義》，靈活就業“主要是指在勞動時間、收入報酬、工作場所、保險福利、勞動關系等方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統主流就業方式的各種就業形式的總稱?！倍松绮款C布的《人力資源和社會保障統計調查制度》（人社部發〔2018〕69 號）將靈活就業定義為“其他有不低于當地最低工資水平的勞動報酬或經營收入的非正規就業方式，包括沒有固定雇主，或自主創業但未取得營業執照等?！眹医y計局在《勞動力調查制度（2023）》中則將靈活就業定義為“在勞動時間、收入報酬、工作場所、保險福利、勞動關系等方面不同于企事業單位、個體經營戶的傳統主流就業方式，就業類型屬于自雇或自主型的個體就業”。從以上定義可以看出，靈活就業似乎是一個相對概念——除了傳統主流就業方式，幾乎都可以歸類為靈活就業。值得一提的是，國際上關于靈活就業的概念也并不清晰。國際上一般用“非標準就業”“非正規就業”“零工”等指代靈活就業。例如，國際勞工組織（ILO）在2017 年發布的報告《世界非標準就業：理解挑戰，塑造未來》中提到，“非標準就業是指‘標準雇傭關系’范圍之外的工作。標準雇傭關系是指全日制、無固定期限、構成雙方從屬雇傭關系一部分的工作?！雹賴H勞工組織：《世界非標準就業：理解挑戰，塑造未來》（中文版），國際勞工組織北京局官網：https://www.ilo.org/beijing/what-we-do/publications/WCMS_587877/lang--zh/index.htm，2017 年10 月30 日。由于概念十分廣泛，各國的統計數據并不完全具有可比性，因此在比較各國關于靈活就業的統計信息時，也要注意定義口徑的區別。

靈活就業與傳統（固定）就業主要是就業方式上的差別，并無高低貴賤之分。從就業形態的演變歷史看，靈活就業產生的時間要遠遠早于固定就業。在自給自足的自然經濟下，諸如雇工、幫工等靈活就業方式，就零星地存在了。隨著自然經濟向商品經濟轉化，靈活就業也日漸興起。固定就業，則是隨著工廠的產生、規模的擴大和制度的完善，才逐漸建立起來的?！肮と嗽诩夹g上服從勞動資料的劃一運動以及由各種年齡的男女個體組成的勞動體的特殊構成，創造了一種兵營式的紀律，這種紀律發展成為完整的工廠制度?！雹佟恶R克思恩格斯全集》（第23 卷），人民出版社，1972 年，第464 頁。從就業方式與生產方式的關系看，固定就業在工業經濟時代顯然更具優勢，更能發揮規模效應。不過隨著工業經濟時代向數字經濟時代轉變，一些靈活就業方式更富有彈性，也能貼近勞動者多元化需求。②魯全：《生產方式、就業形態與社會保險制度創新》，《社會科學》2021 年第6 期。從穩就業的作用看，國家統計局數據顯示，2021 年我國靈活就業人員約2 億人，與當年7.5 億的總就業人員數相比，占比超過四分之一，與4.7 億的城鎮就業人員數相比，占比則超過四成。尤其是近年來在疫情等超預期突發因素沖擊下，靈活就業對于吸納重點群體就業、穩定居民收入、緩解就業壓力方面發揮了重要作用。③莫榮、陳云：《當前就業形勢與未來展望》，《中國勞動》2021 年第1 期。然而，當前社會上對靈活就業仍有不少認知誤區，比如魯彥楷和楊蘊麗就總結到，實踐中仍有把靈活就業等同于勞務派遣或兼職、失業和低端工作三大誤區。④魯彥楷、楊蘊麗：《我國靈活就業發展過程中存在的認知誤區、主要問題及推進策略》，《南方論刊》2023 年第8 期。但從人力資本的利用和積累上看，一些勞動者通過靈活就業的方式，恰是充分發揮其比較優勢，參與到社會分工交換過程中，并在勞動過程中不斷積累技能、提升其綜合生產力水平的過程。⑤蔡繼明等：《基于廣義價值論的內生增長理論初探》，《南方經濟》2021 年第6 期。研究也表明，靈活就業人員要想獲得更多的收入和更好的發展機會，也必須在勞動過程中學習和掌握與完成工作任務相匹配的職業技能，數字經濟時代，數字技術與人力資本積累，更是互補和螺旋式上升的關系。⑥陳龍：《外賣騎手真的面臨“去技能化”困境嗎》，《中國社會科學報》，2023 年8 月24 日第6 版；趙磊、厲基?。骸杜c數字技術同行：技術與技能互構視角下的勞動過程研究》，《新視野》2023 年第6 期。

在社會保障方面，靈活就業勞動者享有的社會保障相對于固定就業則有很大不同。我國現行社會保障制度主要是建立在“雇主-雇員”的勞動關系基礎之上的，這是固定就業模式延續下來的社會保障思路，如果不能確認雇傭關系，勞動者就不能由雇主為其辦理城鎮職工社保。不過，長期以來社會上就廣泛存在雇員邊界模糊的問題。比如，家政服務人員不是《勞動法》意義上的勞動者，被服務對象也不是《勞動法》意義上的用人單位，當中介公司將家政服務人員介紹給私人家庭，家政服務人員與私人家庭或中介公司是否構成雇傭關系，理論和實踐中就存在廣泛爭論。類似地，很多處在邊界模糊地帶的就業者，其社會保障的責任主體也就存在較多爭議。在這種爭議中，大量靈活就業者多選擇保障水平較低的城鄉居民社保，而無法像固定就業人員那樣，一視同仁地參加城鎮職工社保。除此之外，在戶籍制度限制下，靈活就業人員在就業地參加城鄉居民社保，也面臨另一重限制，并且在較長一段時期，社保關系的異地轉移接續也有制度上、操作中的障礙，這進一步削弱了靈活就業人員的保障程度以及他們參保的意愿。

社會保障的初衷是為幫助社會成員抵御各種風險，但社會保障不是勞動者權益的全部，⑦封進：《勞動關系變化、勞動者需求與社會保險制度改革》，《社會保障評論》2022 年第5 期。年老貧困、疾病等風險，也不止是勞動者才有，而是每一個社會成員都會面臨的基本風險。在經濟社會加速進入數字經濟時代、勞動關系解構與重構的背景下，我國社會保障制度需要進一步改革和完善，必須跳出傳統固定雇傭關系的束縛，為包括靈活就業人員在內的全體社會成員建立新型社會保障體系。

二、生產方式演進與靈活就業發展

技術進步推動的生產方式變革，是就業形態演進的根本動因?！安徽撋a的社會的形式如何，勞動者和生產資料始終是生產的因素……凡要進行生產，就必須使它們結合起來。實行這種結合的特殊方式和方法，使社會結構區分為各個不同的經濟時期?！雹亳R克思：《資本論》（第2 卷），人民出版社，1975 年，第44 頁。在社會分工不斷深化擴展、產業結構和科學技術不斷升級的過程中，靈活就業始終相伴而生，是勞動者參與社會財富創造、推動經濟社會發展并獲取個人收入、實現自身價值的重要途徑。

在自給自足的自然經濟中，生產-消費者作為自產自用的小而全的經濟實體，完全或主要依靠自己勞動，生產的目的也是為了滿足自身消費。自然經濟的主要生產要素是土地和勞動，如威廉·配第所說，“土地是財富之母，勞動是財富之父?！倍谵r業經濟中，農作物生長完全由植物的自然生命周期決定，相對于勞動而言，土地的作用顯然更具決定性。由于自然經濟不需要大規模團隊工作以提高勞動生產率，所以分工多僅限于家庭內部，即所謂的“男耕女織”。在這種經濟條件下，就業不會成規模，只有零星的雇工、幫工，工作是靈活（或半靈活）的，決定勞動者是否工作的因素主要是天氣、季節和日照等，所謂“日出而作，日落而息”，勞動者即便想長期穩定、不間歇地從事生產活動，客觀規律也不允許。

在從自然經濟向商品經濟轉化的過程中，率先出現的是靈活就業。工場手工業瓦解了自給自足的自然經濟，生產力擺脫了土地的束縛。不過，在工場手工業下，人是推動生產力發展的主要動因：主要的勞動工具仍然是手工工具而非機器，工場實際上是手藝人的擴大了的作坊；勞動力以熟練工人為主，他們的技能是生產中必不可少的。由于工場與勞動者之間并沒有強依賴的雇傭關系，因此很多工場手工業實行按件取酬，勞動者交付合格的成品即可，至于在哪里生產、生產多少，并沒有嚴格的硬約束。在勞動者尤其是熟練工人的自主選擇下，他們通常仍然選擇在家庭從事生產活動，這個階段的就業是相對靈活和分散的，正如馬克思所描述的，“資本始終沒有能夠占有工場手工業工人全部可供支配的勞動時間，各種工場手工業生命短促，它們隨著工人由國外遷入或遷往國外而由一國遷到另一國?！雹凇恶R克思恩格斯全集》（第23 卷），人民出版社，1972 年，第407 頁?！秳驓W洲經濟史》在描述16 世紀歐洲經濟組織時也寫道，“在俄羅斯，許多手工業者供職于莊園和修道院，許多技師都是在沒有任何伙伴的情況下獨立工作。在英國，場外生產發展到了縱深地區的廣大農業人口之中，甚至遠在愛爾蘭鄉村中的紡紗工也被納入了這一制度內?！雹跡. E.里奇、C. H.威爾遜主編，高德步等譯：《劍橋歐洲經濟史：近代早期的歐洲經濟組織》（第5 卷），經濟科學出版社，2002 年，第422-424 頁。在我國，如1912 年浙江平湖設光華襪廠，招女工40 人，由農婦來廠租機，領紗回家織造。無論放機廠或雇工廠，都是將織好襪坯發交家庭婦女縫襪口襪尖，又搖紗工序亦常發交廠外搖紗女工。④吳承明：《論工場手工業》，《中國經濟史研究》1993 年第4 期。

在機器大工業時代，技術客觀上要求穩定的雇傭關系，即所謂的“傳統主流就業”保障生產，靈活就業成為有益補充。機器大工業生產以規模經濟為主要支撐，客觀上要求勞動者與工作崗位綁定，以實現指令的上傳下達，工作節奏的高效統一。因此，穩定的雇傭關系成為主要就業形態，勞動合同傾向于長期穩定，而現行的社保制度、就業統計制度等，也都是以此為基礎設立的。不過，靈活就業仍然廣泛存在。一是在經濟衰退或蕭條的下行周期，靈活就業往往成為穩定雇傭關系的有益補充。以兼職工作為例，美國勞工統計局的數據顯示，在滯脹（20 世紀70 年代）、互聯網泡沫（21 世紀初）等就業壓力大的時期，美國非農部門因經濟原因從事兼職工作的勞動者比重均顯著增加（如圖1 所示）。二是始終有一些勞動者自愿選擇靈活的就業方式。從美國數據看，出于非經濟原因選擇兼職的勞動者比重，在戰后美國經濟快速發展時期也有明顯上升（如圖1 所示）。三是不少行業，也需要采用大量靈活用工方式，以應對短期的、淡旺季的生產活動。從我國的情況看，建筑、交通運輸、餐飲、批發零售等用工需求有明顯的波峰波谷特征，這些行業的靈活就業者占比相對較高（如圖2 所示）。

圖1 美國非農部門從事兼職工作占全部就業比重（%）的變化情況

圖2 靈活就業者占行業總就業人數比例（%）

三、數字經濟賦予靈活就業新特征

數字經濟時代，生產方式又朝著靈活的專業化方向變革。數據要素逐漸成為推動新一輪科技革命和產業變革的關鍵要素。①Avi Goldfarb, Catherine Tucker, "Digital Economics," Journal of Economic Literature, 2019, 57(1).數據要素及數字技術能夠優化企業生產決策流程，驅動管理方式創新；數據要素蘊含的有效信息能夠降低企業運行的不確定性，優化各類生產要素的配置方式；基于大數據挖掘出的需求信息，也能夠推動生產向分散化、個性化定制轉變，產生長尾效應。這樣，靈活的專業化逐漸成為更符合技術要求的分工方式。②孫飛、高宏：《技術進步驅動靈活就業發展的制度選擇》，《行政管理改革》2023 年第6 期。

相應地，與數字經濟相適應的就業形態也發生變革，靈活就業逐漸增多。與工場手工業下的靈活就業類似，勞動者對于工作地點、工作時長等存在彈性。但不同的是，數字經濟時代，靈活就業減少了重復性、高強度的勞動，增加了創新性、個性化的勞動，這些新型的靈活就業，也通常被稱為“新就業形態”。當前，理論和實踐層面對新就業形態也還沒有統一的定義，大體的共識是，新就業形態是依托互聯網技術，以自然人的形式承擔任務，“去雇傭化”或“弱關系化”的靈活就業。③馬曄風、蔡躍洲：《數字經濟新就業形態的規模估算與疫情影響研究》，《勞動經濟研究》2021 年第6 期；董志強：《新就業形態：就業的新特征與新問題》，《學術界》2023 年第8 期；陳云：《新就業形態內涵、發展趨勢與政策思路》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第16 期。根據全國總工會的第九次全國職工隊伍狀況調查數據，2022 年我國新就業形態勞動者8400 萬人，占職工總數的21%，主要分布在交通出行、生活服務、知識技能、醫療分享等領域。其他調查監測數據也與此結果類似，例如暨南大學經濟與社會研究院和智聯招聘聯合發布的《2023 年中國新型靈活就業報告》顯示，“十四五”期間，我國新就業形態勞動者占求職者的比重在18%—24%左右，④報告使用的概念是“新型靈活就業”，是指由數字經濟發展所驅動，依托于互聯網平臺發展起來的新型就業形式，具體包括八類工種：平臺電商、生活配送、生活服務、平臺微商、知識服務、自媒體、平臺直播、共享出行司機。從概念上看，雖然新型靈活就業與新就業形態名稱不同，但口徑大體一致，具有較高的可比性。如圖3 所示。

圖3 新就業形態求職者所占比重（%）變化情況

四、靈活就業促進了農業人口轉移

在新中國成立后相當長的時期內，我國城市實行的是一種就業、福利、社會保障三合一的勞動力計劃管理制度，城市勞動力“統包統配”，工資水平剛性、口糧低價供應等優惠政策，也被城市人視為理應享受的待遇。①侯曉虹等：《現階段農村剩余勞動力行為特征》，《經濟研究》1988 年第2 期。1955—1978 年的20 多年間，在多?。▍^）之間流動的2500—3000 萬勞動力中，只有幾百萬是自由流動的，②穆光宗：《我國農業剩余勞動力轉移的歷史考察》，《中國農村經濟》1989 年第3 期。受嚴格的戶籍制度限制，進城的農村勞動力基本只能從事靈活的工作。

20 世紀80 年代農村實行家庭聯產承包責任制后，農村多年積累的隱性剩余勞動力顯性化，亟待轉移到非農業部門就業。這一時期在“離土不離鄉，進廠不進城”模式的限制下，農村剩余勞動力仍居住于村鎮等小型聚落里務工。從1978 年到1988 年，鄉鎮企業就業人員占全國就業人員的比重從7.04%增加到17.57%，接近總就業人口的五分之一。③熊柴等：《城鄉融合發展與土地制度改革》，《政治經濟學評論》2021 年第12 期。這10 年間，鄉鎮企業對于勞動力轉移的貢獻系數多在40%—70%左右。④農業剩余勞動力轉移聯合課題組：《就業結構變遷與現代化進程——中國勞動力轉移模式的研究》，《管理世界》1990 年第4 期。不過，鄉鎮企業提供的大都是“半工半耕”式的就業，勞動投入不是集中的，而是分散于更多的日數，是半就業型的勞動。⑤黃宗智：《制度化了的“半工半耕”過密型農業（上）》，《讀書》2006 年第2 期。同時，鄉鎮企業往往經營粗放，技術水平相對落后，缺乏擴大再生產能力。一旦出現經營不善、資金緊張等問題，鄉鎮企業的規模就相應收縮，其吸納勞動力的能力并不穩定。⑥中國農業剩余勞動力利用與轉移課題組：《中國農業剩余勞動力轉移的道路選擇》，《中國農村經濟》1990 年第10 期；蔡繼明、周炳林：《小城鎮還是大都市：中國城市化道路的選擇》，《上海經濟研究》2002 年第10 期。

20 世紀80 年代后期，我國逐漸取消了農民工的地區流動限制，進城務工人員的規?？焖僭黾?。1989 年我國農民工規模約3000 萬人，到1993 年達到6200 萬人。⑦國務院研究室課題組：《中國農民工調研報告》，中國言實出版社，2006 年，第1 頁。不過，雖然大量農民工長時期在城鎮工作，被統計為城鎮常住人口，但多數并未獲得城鎮戶籍，不能享受與城市戶籍人口同等的公共服務和社會保障；在就業形式上，靈活就業的比重也更多。根據國家統計局發布的歷年《農民工監測調查報告》，60%左右的農民工沒有簽訂勞動合同，簽訂無固定期限勞動合同的也在10%以上（表1）。

表1 農民工簽訂勞動合同的類型及比重（%）

這背后的原因主要包括，一是城市不愿承擔農民工市民化的成本。雖然我國城市戶籍的福利效應不斷弱化，但城市戶口仍比農村戶口有含金量、大城市戶口比小城市戶口包含的福利效應更強。這種差異必然造成城市吸納農民工的成本低于城市居民就業的社會成本（企業用工成本+政府提供的社會福利）。城市政府歡迎農民進城務工，但并不情愿讓農民工真正轉變為城市居民。①蔡繼明、程世勇：《中國的城市化：從空間到人口》，《當代財經》2011 年第6 期。

二是城市所提供的就業崗位，也以制造業、建筑業等短期靈活的崗位為主。東南沿海地區興起的以電子裝配、輕工紡織、玩具等各類加工為主的“三來一補”企業，率先成為吸納農民工就業的主體；此后在基建、房地產、高速公路的修繕和建造大潮中，農民工成為就業的絕對主力。根據國家統計局發布的歷年《農民工監測調查報告》，農民工在制造業和建筑業的從業分布比重之和均在50%左右（見圖4）。這些行業的很多崗位，都會隨著產業更替和市場周期的波動而變化，也會隨著就業地點的變遷而流動。

圖4 農民工行業分布比重（%）

三是由于城鄉教育資源分配起點上的不公平，農民工受教育程度低且沒有得到良好、正規的職業技能培訓。1985 年，中共中央印發《關于教育體制改革的決定》（中發〔1985〕12 號），提出“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育”。此后，國家財政取消了對農村每個中學生31.5 元、小學生22.5 元的教育撥款，改為農民在“三提五統”中支出。①王明華、王淑賢：《消除城鄉二元結構，推進中國農村現代化》，《農業經濟問題》2001 年第1 期。為減少教育開支，不少農村學校被撤并。教育統計資料顯示，從1998 年到2010 年，全國小學從60.96 萬所減少至25 萬余所，年均撤并3 萬所；初中年均撤并400 余所。②劉奇：《鄉村教育的憂思》，《中國發展觀察》2016 年第17 期。教育經費、基礎設施的短缺，使得農村人口的受教育水平較低。當前城鄉教育資源分配不均的局面仍未明顯改善，對比來看，農村生均公共財政預算教育事業費始終低于全國平均水平，近年來農村普通小學和普通初中生均經費約相當于全國平均水平的96%和92%左右（見圖5）。反映到農民工的教育水平上，雖然近年來農民工受教育程度普遍提升，但初中文化程度農民工仍然是主力，占比保持在55%以上（見圖6）。同時，沒有參加過任何技能培訓的農民工占多數，在《農民工監測調查報告》公布的年份中，均在50%以上。

圖5 農村生均公共財政預算教育事業費與全國平均水平之比（%）

圖6 農民工文化程度分布比重（%）

四是現行土地制度堵塞了農民獲得財產收入的渠道，仍有不少農民工農閑進城打工、農忙回村務農，從事“候鳥式”就業。首先，現行農地承包制度阻礙了農地經營規模的擴大，土地流轉面臨較多障礙，進城農民工不能徹底擺脫與農村土地的依附關系。其次，宅基地的非用益物權化，堵塞了農民財產性收入渠道。由于農民宅基地難以變現，農民市民化資本嚴重不足，許多農民工外出打工，仍然不得不回到農村定居生活，這也制約了他們的工作選擇。

五、靈活就業人員社保面臨的困境

靈活就業者多參加城鄉居民社保，保障水平相對較低。社會保障的城鄉二元結構是導致城鄉差距不斷拉大的重要原因。例如，2014 年國新辦在發布會上報道過“城鄉差別一直被視為是中國最大的不公平現象，而養老金二元結構又是城鄉差別中最大的差別?！雹賴鴦赵盒侣勣k公室：《城鄉養老保險解決社?！八槠睘楦母锎蛳禄A》，國務院新聞辦官網：http://www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/gxbjhjltycxjmjbylbxzddqk/shjz30549/Document/1365013/1365013.htm，2014 年2 月26 日。事實上，在社會保障方面，我國在較長時期實行的不僅是城鄉之間的“雙軌”、職工與居民之間的“雙軌”，更是多主體之間的“多軌”——機關、事業單位、企業職工、城鎮居民、農村居民之間的保障待遇差別巨大。2013 年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度”，這朝著建立統一的國民基本保險制度邁出了堅實的一步。2014 年，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8 號），將新農保和城居保兩項制度合并實施，建立統一的城鄉居民基本養老保險。2016 年，國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發〔2016〕3 號），整合城鎮居民醫保和新農合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險。不過，對于靈活就業者特別是在城鄉之間流動的靈活就業者而言，還面臨兩個關鍵問題：一是城鎮職工保險與城鄉居民保險并行，勞動者不能同時享受。例如，根據2014 年人社部和財政部印發的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發〔2014〕17 號），“參保人員不得同時領取城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險待遇?！睘榇?，多數靈活就業人員選擇了參保城鄉居民保險。根據《全國醫療保障事業發展統計公報》，2022 年全國基本醫保參保人數134592 萬人，參保率在95%以上；但同年城鎮就業人口45931 萬人，而參保的在職職工26604 萬人，由此可以計算出，有42.1%的城鎮就業人員尚未參加職工醫保，這其中主要是靈活就業人員，他們多參加居民醫保。二是城鄉居民社保的保障水平遠低于城鎮職工社保。例如，在養老保險方面，根據歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》，一個城鎮退休職工領取的養老保險平均待遇水平，是老年城鄉居民領取的平均待遇水平的20 倍左右。在這樣的制度框架下，靈活就業人員的養老、醫療后顧之憂，難以得到充分解決（圖7）。

圖7 城鎮職工與城鄉居民養老保險的待遇（元）差別

靈活就業者參加城鎮職工社保的成本較高。目前，靈活就業人員可以以個人身份參加職工社保，不過，一方面，對比靈活就業人員的收入，他們的社保成本較高。大量靈活就業人員的收入并不算高，城鎮職工社保的繳費基數和比例普遍超過了他們的承受能力。一些調查顯示，靈活就業人員的月均收入在4000—8000 元左右，并且收入分化明顯，低于平均水平的群體占較高比重。①賈曉芬等：《靈活就業群體生活狀態調查報告（2022）》，《國家治理》2022 年第18 期。趙青的測算顯示，以維持生存所必需的必要食品支出為參考依據，靈活就業群體繳費后的收入剩余是必要食品消費的5—7 倍；以保證當前正常生活需求為參考依據，繳費后的收入剩余是1.93 倍，但分別有10%—14%和29%—33%的勞動者繳費后，收入剩余低于參考依據。②趙青：《我國靈活就業群體基本醫療保險繳費負擔評估》，《中國衛生政策研究》2023 年第1 期。其他一些學者的研究也表明，城鎮職工社保的繳費門檻太高、負擔太重，對靈活就業人員的制度吸引力不夠。③陳洋、穆懷中：《城鎮非正規就業群體養老保險繳費負擔系數研究》，《保險研究》2017 年第11 期；儲怡安、朱勤：《城職保繳費門檻、靈活就業人員參保行為與養老金的福利分層——來自CHFS 2015—2019 年的微觀證據》，《保險研究》2023 年第5 期；王雯：《從選擇性參保到各參其保：推動非農就業者參加職工基本醫療保險》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2022 年第11 期。另一方面，對比城鎮職工，靈活就業人員的社保成本較高。對于靈活就業人員而言，所有繳費項目均全部由本人承擔，并且在養老保險中，按基數繳納的12%需納入統籌賬戶。相比之下，城鎮職工的繳費項目則由單位及個人共同承擔。以2023 年7 月至2024年6月北京勞動者的社保繳費項目為例，靈活就業參保人員每月需繳納20%的養老保險、1%的失業保險，以及一刀切的553.56 元醫療保險；而城鎮職工個人繳納養老、失業和醫療保險比重分別為8%、0.5%和2%，并且繳納3 元大病統籌互助金，單位繳納養老、失業和醫療保險比重分別為16%、0.5%和9%。這樣，給定月繳費基數上下限（33891 元和6326 元），靈活就業人員承擔的三項社保繳費分別是7670.7 元和1882.0 元，分別是同等收入城鎮職工的2.2和2.8 倍之多（如表2 所示）。

表2 靈活就業人員和城鎮職工社保繳費標準（元）

短工齡與長繳費年限之間存在矛盾。靈活就業人員往往頻繁變更工作狀態或工作地點，很多勞動者不愿意長期固定在一個崗位上工作。例如，2020 年中國社會科學院發布的《新生代農民工生活與心態調查報告》顯示，在所調查的農民工中，4 成以上農民工在一年內要換三到五次工作，35%的農民工要換六到十次。億歐智庫發布的《2022 中國靈活就業新洞察報告》也顯示，目前藍領靈活就業群體在一份工作的工作周期平均為三個月左右。而在養老保險方面，當前各地對享受城鎮職工保險普遍有繳費需超過15 年的規定，大量靈活就業人員難以達到門檻。在醫療保險方面，繳費年限包括實際繳費年限和視同繳費年限，由各地根據實際情況自行確定，一般為20—30 年不等。更何況，各地普遍規定，除特殊情況外（如新冠肺炎疫情期間），靈活就業人員需要按年或按月連續繳費，不得以事后追補繳費的方式增加繳費年限。在靈活就業人員頻繁換崗、難免遭遇摩擦性失業的情況下，讓他們連續不間斷地繳納社保費用，無疑缺乏制度吸引力。

對于外來務工的靈活就業來說，在就業地參繳城鎮職工社保又存在貢獻與回報不公平的問題。在養老保險方面，根據現行規定，曾在多個地方工作并繳納社保的人，基本養老保險關系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿10 年的，將其基本養老保險關系及相應資金歸集到戶籍所在地。而在養老保險的繳費和領取上，城市的在崗職工社會平均工資是重要計算依據。在就業人員向東部沿海較為發達地區流動的大趨勢下，大部分靈活就業人員面臨的情況是，在工作地按照較高的標準繳納職工社保，但是返鄉后，卻只能按照原籍的社保水平享受相關待遇，這在很大程度上影響靈活就業人員繳納職工社保的意愿。并且，由于社保轉移接續中只能轉走個人賬戶，統籌賬戶的一部分不跟隨個人轉移，勞動者返鄉后又會有大量社?；鹆粼诮洕^為發達的原就業地區，造成地域間的不公平。

六、構建靈活就業社保體系新思路

靈活就業不是新生事物，靈活就業人員的社會保障問題也不是新問題，而是在生產方式變革的歷程中社保關系與勞動關系進一步脫離的體現。這些問題由來已久，只不過在我國農業轉移人口市民化進程中，立足就業形態發展的新特征和新趨勢，探索建立適應社會全體成員以及包括靈活就業在內的各類就業形態的新型社會保障體系，其迫切性更加凸顯。為此，本文提出如下改革思路和政策建議。

首先要對風險進行分類管理。靈活就業人員的社保困境，源于制度設計，即把社會保障關系與勞動關系深度捆綁，由此形成“應有盡有”與“一無所有”的“二分法”格局。這種制度設計，實際上使每個社會成員都會面臨的基本風險與勞動者特有的基本風險合二為一，并將其疊加在擁有勞動關系的勞動者群體身上，形成保障程度相對較高的職工養老保險和醫療保險，而農村勞動者以及城鎮無業居民則只能享受到低水平、?；?、兜底性質的保障。事實上，年老貧困、疾病等風險是每一個社會成員都會面臨的基本風險，因此，基本養老和醫療保障應當是基于國民身份的保障，要把這類社會保障從原有的勞動者社會保險體系中剝離出去。除此之外，勞動者在勞動過程中還會面臨其他風險，如意外事故或傷害、失業等，這需要基于勞動者身份，建立職業傷害保障、失業保障等相關保障。

其次要搭建并夯實多元主體共同參與的多支柱社會保障制度體系?，F階段，人們把“老有所養”的期望都壓在基本養老保險制度上，把“病有所醫”的期盼都壓在基本醫療保險制度上，導致這兩種制度都不堪重負。因此，構建包括基本保障與補充性保障在內的多層次社會保障制度體制，是未來發展的重點。同時，為避免西方資本主義國家“養懶漢”的社保制度弊病，我國的社會保障制度設計，要提倡社會成員通過自己的奮斗獲得幸福生活。因此，在多支柱社會保障制度體系中，應基于國民身份，面向全體社會成員建立國民基本保障，恪守“?；尽钡脑瓌t，由政府依靠國家強制力組織實施，避免人民出現因年老和因病返貧的現象?；趧趧诱呱矸?，要建立工傷保險等與工作相關的保障制度，在意外事故發生時，能夠覆蓋勞動者基本生活，幫助其恢復勞動能力或補償收入損失。針對勞動者中的靈活就業人員，制度改革即使在試點階段也應充分論證對于多行業、多企業、多人群的可行性，再行推廣，避免出現不同群體之間的政策不公平，①在近年來推行的“新就業形態職業傷害保障”試點政策中，就已經顯露出了這種政策弊端。目前該試點政策僅在4 個行業、7 個企業開展，如果不能覆蓋全部靈活就業人員，那么勞動者遭遇風險，特別是嚴重傷殘或死亡時，極有可能出現“同工不同?！钡那闆r，影響社會穩定。并且擴大社保資金池，更有效分攤從業人員風險，更好地實現群體保障功能。此外，補充性保障由企業商業保險（養老、醫療保險、雇主責任險等）和個人商業保險構成，屬于用人單位和社會成員個人的自愿繳費行為，目的是進一步提高對社會成員的保障標準和水平。

最后要創新社會保險征繳和經辦制度。一是在征繳上，“捆綁”于傳統雇傭關系之上的社會保險征繳方式應該“解綁”。一方面，每一個社會成員都需要的基本風險保障不再區分勞動者與普通社會成員；另一方面，勞動者需要的基本風險保障以及補充保障也需要與傳統的雇傭關系解綁。二是在經辦上，無論是基本保障還是補充保障，都要做實個人賬戶，構建“錢隨人走”的思路。將基本社會保險的社會統籌部分金額與繳納地解綁，均納入參保人社保權益轉移接續保障范圍，遵循“錢隨人走”原則，制定按照個人賬戶金額以及相應推算的社會統籌部分金額轉移接續到異地的合理辦法，進一步完善社保異地轉移接續相關制度規則。