我國居家社區養老服務設施利用狀況分析與建設措施優化

張思鋒 張恒源

一、引言

（一）我國居家社區養老服務設施覆蓋率迅速提高

2021 年全國65 歲及以上人口占總人口的比例14.2%，首次超過2 億人。2022 年至2035 年是我國勞動年齡人口退休高峰期。①張思鋒、李敏：《中國特色社會養老保險制度：初心 改革 再出發》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2018 年第6 期。黨的十九大以來，中央和地方各級政府高度重視并投入大量資金用于提高居家社區養老服務設施覆蓋率。2021 年《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出，到2025 年鄉鎮（街道）層面養老服務中心建有率要達到60%。截至2022 年，江蘇、上海等5 個省(市)城市社區日間照料中心覆蓋率已經達到100%，農村幸福院覆蓋率超過50%；①張思鋒、李敏：《中國特色社會養老保險制度：初心 改革 再出發》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2018 年第6 期。陜西省已經建成社區日間照料中心2200 個，覆蓋 70% 的城市社區。2022 年陜西省新建800 個日間照料中心，覆蓋90%以上城市社區，農村幸福院覆蓋80%以上的行政村。根據民政事業發展統計公報，2019 年全國社區養老照料機構和設施6.4 萬個，2020年增加到29.1 萬個，同比增長354.69%；2021 年底，達到31.8 萬個，平均每兩個社區（村）建有一個社區養老照料機構或設施。

（二）居家社區養老服務設施利用狀況堪憂

現有研究文獻更多強調居家社區養老服務設施建設對居家社區養老服務的重要性；①張智勇等：《養老服務供應鏈創新模式：績效評價與優化策略——基于廣州荔灣區的調查》，《商業研究》2013 年第8 期。居家社區養老服務設施不健全制約居家社區養老服務發展。②葉響裙：《基于城鄉社會養老服務發展實踐的思考》，《中國行政管理》2017 年第9 期。居家社區養老服務設施，是居家社區養老服務體系建設的物質基礎，是布局、吸引、支持養老服務機構入駐社區的關鍵環節，應該率先建設。

本文調查發現，迅速提高居家社區養老服務機構和設施的覆蓋率，短時期內需要大量資金投入。由于各級政府尤其是中西部地方政府的財力制約，社區（村）自籌資金能力不強，企業、社會組織因投資回報不確定而缺乏積極性、主動性，因此居家社區養老服務機構與設施建設資金投入有限。一些基層組織為了完成機構和設施覆蓋率的目標任務，往往以降低建設標準為代價，注重從無到有，忽略持續運營。尤其是受到2021 年以來因新冠疫情的影響，各級地方政府預算緊張，難以安排更多財力支持居家社區養老服務設施建設。③楊良初、施文凱：《我國社區居家養老服務改革：實踐、挑戰與建議》，《地方財政研究》2022 年第9 期。許多居家社區養老服務機構設立或設施建成之后，由于缺少后續資金，大部分機構不能正常運行，設施使用人數遠少于可承載人數。④張思鋒：《中國養老服務體系建設中的政府行為與市場機制》，《社會保障評論》2021 年第1 期；戴曉玲等：《城市社區養老設施使用后評價研究——使用率與剛需人群》，《建筑學報》2020 年第2 期。95%的設施使用者為健康老人，很多對社區服務具有剛性需要但行動受限的老年人沒有享用甚至沒有聽說過居家社區養老服務設施。⑤葉響裙：《基于城鄉社會養老服務發展實踐的思考》，《中國行政管理》2017 年第9 期。國家不斷增加的公共資源投入未能同步改善居家老年人的福利狀態。⑥李沁怡：《福利錯位：我國縣域普惠養老政策的實踐偏差及其解釋》，《社會保障評論》2023 年第5 期。

（三）研究問題

基于居家社區養老服務設施利用狀況堪憂的現實問題，依據教育部重大課題《推動我國老齡事業和產業高質量發展研究》的調查資料，本文聚焦四個研究問題：第一，界定“居家社區養老服務”相關術語；第二，描述居家社區養老服務設施利用現狀；第三，分析利用居家社區養老服務設施的影響因素；第四，提出優化居家社區養老服務設施建設措施、提高設施利用率的對策建議。

（四）數據來源

2019 年、2021 年、2022 年，我們先后組織45 名教師、博士碩士研究生對陜西、湖北、浙江3 省的7 個市、13 個縣（區），24 個村（社區）進行了抽樣調查。先后召開市、縣（區）有關部門領導參加的16 次座談會，對363 名相關人員進行了深度訪談?？疾炝?9 個養老機構、社區養老服務機構和設施，對2122 名老年人做了訪談式問卷。采集有效問卷1889 份，座談會和深度訪談記錄316 份，各級政府與機構的公開資料和內部統計資料311 份。本文以3 省7 市調查中發現的問題為導向，以陜西省3 市6 縣（區）17 個社區（村）536 名60 周歲及以上老齡人口的調查數據為依據，分析我國居家社區養老服務設施利用現狀及其影響因素，提出優化措施。研究表明，我們在湖北、浙江兩省調查過程發現的主要問題，得到的基本感知和重要觀點，在我們對陜西省調查資料的分析結論中總體得到了驗證，不同的是表現形式和影響程度。陜西省調查的老年人樣本社區分布如表1 所示。

表1 社區（村）老年人樣本分布

二、概念辨析

我國居家社區養老服務機構和設施建設，是在中央政府及有關部委總結基層實踐經驗的基礎上，通過行政法規、規章、規劃方式，采用資金投入杠桿等激勵措施，自上而下層層推進的。因而，居家社區養老服務機構和設施的性質、定義、內容、邊界也是在實踐和學術研究中不斷探索、演進的。在我們搜集、檢索的政策文件、學術文獻以及日常工作信息中，“居家社區養老服務”“居家社區養老服務機構”“居家社區養老服務設施”等術語內容不清晰、邊界不明確、表述不統一等現象很普遍?！梆B老機構”“養老服務機構”“居家社區養老服務機構”等名稱混用；“居家養老”“家庭養老”“社區養老”等術語的語境與含義不清楚；“居家社區養老服務”“社區居家養老服務”很少區分。場所、建筑物、設備、工具器材等養老服務物質客體與機構、設施的關系不清；使用主體混淆；居家社區養老服務機構與居家社區養老服務設施界限不明；居家社區養老服務內容或項目分類、組合復雜；“養老設施”“老年人設施”“老年人居住建筑”“老年人照料設施”“社區養老服務設施”“農村養老服務設施”等表述并存。居家社區養老服務“機構”和“設施”同時出現，難以區別。養老服務機構形式復雜，名稱多樣：養老院、福利院、敬老院、托老所、日間照料中心、農村幸福院、互助養老、虛擬養老院等。家庭、社區、政府、企業、社會在居家社區養老服務中的角色、功能、作用、責任、義務等定位重疊，關系不清。

不確切的術語、不成熟的理論是不成熟的社會實踐的主觀反映。認識始于實踐，并且隨著實踐的發展而不斷深化。我國養老服務事業的發展，是在政府主導下，社會各界的努力下啟動、推動與發展的。辨析“居家社區養老服務設施”的相關術語是日常工作、政策完善、理論研究的前提。

（一）居家社區養老服務

在多數研究中，“居家社區養老服務”也被稱為“社區居家養老服務”?！熬蛹疑鐓^養老服務”可以追溯到二十世紀中葉西方福利國家的“社區照顧（Community Care）”理念，①高紅：《城市老年人社區居家養老的社會支持體系研究——以青島市為例》，《南京師大學報（社會科學版）》2011 年第6 期。旨在將養老公共服務從機構轉向社區和家庭，通過“非機構化”緩解財政壓力。②李宗華等：《老年人社區照顧的本土化實踐及反思》，《甘肅社會科學》2009 年第4 期。二十一世紀初中國進入老齡社會，“社區養老”作為國外經驗被引入，并進行本土化改造。③楊蓓蕾：《英國的社區照顧：一種新型的養老模式》，《探索與爭鳴》2000 年第12 期；龔靜怡：《居家養老-社區養老服務：符合中國國情的城鎮養老模式》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2004 年第4 期；許愛花：《中國城市社區老年人養老模式之反思》，《寧夏大學學報（人文社會科學版）》2005 年第3 期。2000 年《國務院辦公廳轉發民政部等部門<關于加快實現社會福利社會化意見>的通知》強調，堅持“以居家為基礎、以社區為依托、以社會福利機構為補充”的供養方式；2013 年8 月，國務院常務會議提出，到2020 年全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化養老服務體系，④《李克強主持召開國務院常務會議（2013 年8 月16 日）》，中國政府網：https://www.gov.cn/guowuyuan/2013-08/16/content_2591068.htm，2013 年8 月16 日。并列入國家養老服務體系建設整體戰略，納入《中國老齡事業發展“十二五”規劃》和《老年人權益保障法》。

由于中國社區養老尚處于起步階段，相關文件和學術研究對“居家養老”“家庭養老”“社區養老”等術語存在諸多理解，⑤丁建定：《居家養老服務：認識誤區、理性原則及完善對策》，《中國人民大學學報》2013 年第2 期。同時導致居家養老和社區養老建設過程主體責任不明確、⑥李雪娜等：《需求溢出視角下養老服務的尋求路徑——基于陜西省三市六縣的調查》，《杭州電子科技大學學報（社會科學版）》2021 年第5 期。政府職能“缺位”與“越位”并存、⑦秦艷艷、鄔滄萍：《我國城市社區居家養老服務體系中政府職能分析》，《蘭州學刊》2012 年第1 期。物體建設者與物體使用者界定不清等現象。2016 年民政部和財政部發布的《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》，將“居家養老”和“社區養老”綁定成“居家和社區養老”，并不再單獨使用“居家養老”或“社區養老”的表述。2017 年國務院《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中，合并“居家”與“社區”，形成“居家社區養老服務”術語，以區別于集中居住的機構養老服務。⑧王震：《居家社區養老服務供給的政策分析及治理模式重構》，《探索》2018 年第6 期。本文將居家社區養老服務定義為，與機構養老相對應，在公共部門主導下由入駐社區的機構為居家老年人提供上門或集中服務。

（二）居家社區養老服務機構

在“居家社區養老服務”術語系列，一些文件文獻中使用了“居家社區養老服務機構”的表述。2019 年國務院辦公廳印發的《推進養老服務發展的意見》提出，“對存在嚴重失信行為的養老服務機構（含養老機構、居家社區養老服務機構，以及經營范圍和組織章程中包含養老服務內容的其他企業、事業單位和社會組織）及人員實施聯合懲戒”。該文件中“居家社區養老服務機構”被作為“養老服務機構”的下位術語，用于描述承擔居家社區養老服務的主體。2022 年《陜西省養老服務條例》把居家社區養老服務機構定義為“由政府、社會組織、企業和個人為居家老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等養老服務的機構?！敝链?，“居家社區養老服務機構”被理解為“養老服務機構”的下位術語。

在實踐中，“養老服務機構”經常與“養老機構”混用。民政部2020 年《養老機構管理辦法》，把養老機構定義為“依法辦理登記，為老年人提供全日集中住宿和照料護理服務，床位數在10 張以上的機構”，全日集中住宿和床位數的要求使得提供諸如日間照料、老年餐廳等居家社區養老服務的機構被排除出“養老機構”范疇，而被列入“養老設施”范圍。部分文件和文獻把機構養老服務、居家社區養老服務主體，統稱為“養老服務機構”，以涵蓋所有提供養老服務的機構?！蛾兾魇○B老服務條例》將養老服務機構定義為，“養老機構、居家社區養老服務機構，以及經營范圍和組織章程中包含養老服務內容的其他企業、事業單位和社會組織”?！梆B老服務機構”就成為“養老機構”和“居家社區養老服務機構”的上位術語。

結合“居家社區養老服務”定義，以及對“養老服務機構”的辨析、解析，本文認為“居家社區養老服務機構”是指居家社區養老服務的供給主體，包括公共部門基層組織、居民自治組織、營利性企業、非營利組織等為老年人提供上門或集中服務的機構。

（三）居家社區養老服務設施

“設施”一詞在古漢語中作為兩個動詞分別指“規劃”和“施行”?，F代漢語中“設施”含義參考了日語中的“施設”一詞，是“為了某種目的的建筑”。例如根據日本《老人福祉法》，“老人福祉施設”是為了老年人福利的建筑。部分領域也出現將“居家社區養老服務設施”與“適老化設備”混淆使用，需要明確的是，“設施”包含但不等同于“設備”。

在養老服務相關政策文件中，對“設施”的表述種類繁多。國家住建部發布的相關文件，先后出現“養老設施”“老年人居住建筑”“老年人設施”“老年人照料設施”等多種表述。在養老服務相關文件和社會保障相關文獻中“養老服務設施”一詞使用頻率很高。2019 年《民政部關于進一步擴大養老服務供給 促進養老服務消費的實施意見》，有11 處使用“養老服務設施”一詞，其中7處是諸如“社區養老服務設施”“農村養老服務設施”等衍生詞匯?！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》中18 次使用“養老服務設施”及其衍生詞匯?！蛾兾魇○B老服務條例》定義居家社區養老服務設施為“專門為老年人提供食宿條件、生活照料、康復護理、文體娛樂等服務的房屋、場地等”。

對“設施”的不同表述，在政策文件的具體條文中，都與場地、房屋、建筑等內容相關?！丁笆奈濉眹依淆g事業發展和養老服務體系規劃》中，將“新建城區、新建居住區配套建設養老服務設施達標率”納入規劃的主要指標之中。國家住建部《老年人照料設施建筑設計標準》，定義老年人照料設施是“為老年人提供集中照料的設施，是老年人全日照料設施和老年人日間照料設施的統稱”，其中“老年人全日照料設施”是提供住宿的養老院、福利院、敬老院等；“老年人日間照料設施”是提供日間休息與服務的托老所、日間照料中心等。這些設施中供老年人使用住房為“老年人用房”，并與給排水、電氣、空調通風、無障礙等并列。由此可見，養老服務“設施”是指養老服務的場所、建筑物及其配套水電設備等集合體。本文認為“居家社區養老服務設施”是為了給老年人提供服務和開展各類活動，在社區建設的有關場所、建筑物及其水電設備等。

（四）概念關系

概念是人類對客觀事物屬性、特征、本質的認識、概括與抽象，是以詞表示的人腦對客觀事物本質的認知載體。隨著客觀事物變化和人的認識深化，概念愈益趨向事物的本質?！熬蛹疑鐓^養老服務機構”是“居家社區養老服務設施”的使用者，從而是“居家社區養老服務”的供給者?！熬蛹疑鐓^養老服務”本質上屬于公共服務或準公共服務，設施是居家社區養老服務的物質載體，機構是居家社區養老服務的供給主體。根據公共服務或準公共服務的基本屬性，居家社區養老服務設施應該由基層政府、社區（村）根據規劃建設或者對原有建筑物進行改造，無償或者以成本價格交付承接社區養老服務工作的機構，基層政府、居委會或村委會具有對養老服務質量與價格的監管職責。三者之間的關系如圖1 所示，其中實線為設施、機構、服務三者發揮作用的路徑，虛線為本文中“居家社區養老服務設施利用”行為的示意。

圖1 居家社區養老服務要素相關示意圖

在居家社區養老服務的供給過程，設施、機構、服務三要素分別發揮著各自不同的功能和作用。不同類型的居家社區養老服務供給，是通過合理的要素配置實現有限資源的高效利用。在政策實踐過程，各級政府一般將設施覆蓋率作為評價居家社區養老服務設施建設的關鍵指標。由此，很多基層政府和社區（村）傾向于將有限資源分散投入更多設施建設，導致設施簡陋、功能不全、可及性低等問題。

三、描述性分析

居家社區養老服務設施是“提供居家社區養老服務和社區老年人開展各類活動的場所、建筑物及其水電設備等配套”，居家社區養老服務包含的諸多內容，分散在不同設施中。由于不同設施的差異性，分析設施利用現狀應該分類探討。國務院辦公廳印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015）》，把居家養老服務劃分為生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉、法律服務六大類。①王瓊：《城市社區居家養老服務需求及其影響因素——基于全國性的城市老年人口調查數據》，《人口研究》2016 年第1 期。2021 年《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，把居家社區養老服務劃分為老年助餐服務、助浴助潔服務、巡訪關愛服務和生活性為老服務四類。但在實際工作中，生活照料和家政服務往往同時提供；康復護理和醫療保健更有著密不可分的關系；文體娛樂則在許多社區被視為養老服務的一種；法律服務由于非專門面向老年人而較少被納入。在最近的相關研究中，學者們更傾向于四分法，將居家社區養老服務劃分為生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉四類。②Yang Liu, et al., "Utilisation of Community Care Services and Self-rated Health among Elderly Population in China: A Survey-based Analysis with Propensity Score Matching Method," BMC Public Health, 2021, (1); Yang Liu, et al., "Rural-urban and Gender Diff erences in the Association between Community Care Services and Elderly Individuals' Mental Health: A Case from Shaanxi Province, China," BMC Health Services Research, 2021, (1).

參照居家社區養老服務分類，本文將居家社區養老服務設施分為生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉四大類。依據對陜西省17 個社區（村）60 周歲及以上老齡人口和相關工作人員的調查資料，運用描述性統計方法，處理了居家社區養老服務四類設施的建設和利用的數據，歸納出居家社區養老服務設施利用現狀與特征。

（一）數據描述

居家社區養老服務設施中的生活照料類設施包括日間照料中心、互助幸福院、老年食堂、老年澡堂等；醫療護理類設施包括衛生室、診所、社區藥店、衛生中心、理療康復室等；文體娛樂類設施包括老年健身室、老年活動中心、棋牌室、閱覽室、書畫室、老年大學等；精神慰藉類設施主要為心理咨詢室。

本研究以老年個人作為基本單元，設某類居家社區養老服務設施包含n種具體設施（n=1，2，3……m），首先詢問社區“本社區是否建設有m設施”。若社區建設有m設施，則繼續詢問老年人“過去一年中是否曾使用m設施提供的服務”。如果老年人過去一年曾經使用過某類居家社區養老服務設施的任意一種，則認為老年人利用了該類居家社區養老服務設施。

四類居家社區養老服務設施的建設和利用情況如表2 和圖2 所示。其中，“社區數”是指受訪的17 個社區中，建設有該類設施的社區數量；“設施建設”是指建設有該類設施的社區受訪老年人數量；“設施利用”是指過去一年曾經利用過該類設施的受訪老年人數量；“利用比率”是指利用某類設施的社區受訪老年人數量占建設有該類設施的被調查社區受訪老年人總數之比。

圖2 居家社區養老服務設施建設與利用現狀（N=536）

表2 居家社區養老服務設施建設與利用情況（N=536）

（二）分析結論

1.居家社區養老服務設施未得到有效利用

居家社區養老服務設施建設已經取得較大成效。被調查的17 個社區，都建有醫療護理類設施；16 個建有文體娛樂類設施；10 個建有生活照料類設施；4 個建有精神慰藉類設施。調查發現，多數社區養老服務設施是對閑置校舍、倉庫、辦公用房等進行改造后建成的，并以免費形式向老年人開放。

但是，居家社區養老服務設施建成后尚未得到很好利用。20.71%的被調查老年人，從未使用過任何居家社區養老服務設施；兩個社區超過半數的被調查老年人從未使用過任何居家社區養老服務設施。醫療護理類設施建設和利用程度是四類設施中最高的，17 個社區都設立了基層衛生機構，61.57%的被調查老年人利用過醫療護理類設施。2009 年以來，基層衛生機構被列為醫療體系建設重點，目前已經實現全覆蓋；社區組織的每年一次免費體檢活動，是老年人利用醫療護理類設施最多的主要原因。由于文體娛樂類設施建設運營成本相對較低，94.96%的被調查老年人所在社區建有文體娛樂類設施；但是，尚有48.51%的老年人未使用過文體娛樂類設施，31.34%的老年人不知道社區有文體娛樂設施。10 個被調查社區建有生活照料類設施，覆蓋58.4%的被調查老年人，但是只有27.16%的被調查老年人利用過生活照料設施。隨著社會對老年心理健康重視程度的提高，精神慰藉類設施已經覆蓋了22.76%的老年人所在社區，但僅有1.68%的老年人利用過精神慰藉類設施。

2.居家社區養老服務設施被替代性強

各級政府在強調加快居家社區養老服務設施建設的同時，忽視了賦予設施適應老年人剛性需要的功能建設，因此居家老年人更傾向于選擇其他替代方式。

調查發現，城市居家社區養老服務設施建設質量明顯高于農村，但是農村居家社區養老服務設施的利用比率卻高出城市8.31 個百分點。究其原因，城市老年人的選擇空間更大。老年餐廳是生活照料類設施的建設重點。被調查的社區中，有4 個城市社區、3 個農村社區建有老年餐廳。由于城市社區多數老年餐廳與其他餐飲店在品種和服務方式上無本質差別，且老年餐廳的上門送餐服務在選擇性和時效性方面遠不如其他餐飲店的外賣服務；相比而言，農村一般沒有餐飲的外賣服務，因此農村老年餐廳的利用比率高于城市老年餐廳。日間照料設施的托管功能隨著物聯網的普及也逐漸被替代。被調查社區中，有5 個城市社區、5 個農村社區建有日間照料設施。隨著健康手環、智能監控等設備在城市的使用日益增加，親屬可以實時掌握失能、半失能老年人的基本信息，不必出于安全考慮而利用日間照料設施。由于農村老人沒有更多的選擇空間，農村的日間照料設施利用比率高于城市社區。

已建成的文體娛樂類設施也有很高的被替代性。被調查的17 個社區，建有16 個棋牌室和15個閱覽室，其中多數棋牌室是配備有若干麻將桌的閑置房間，多數閱覽室是擺放黨建類書籍和報刊雜志等讀物的社區會議室。隨著移動互聯網的普及以及人機交互的簡易化，越來越多的老年人選擇將短視頻作為新型娛樂方式，在家中便能滿足自己的娛樂需求，無需前往利用文體娛樂設施。

3.居家社區養老服務設施建設能力有限

實際工作中，有社區管理人員也發現居家社區養老服務設施被替代性強等問題，并且對當前強調覆蓋率的設施建設目標持懷疑態度，但是仍然將有限資源更多投入諸如棋牌室、閱覽室等被替代性強的設施建設中。其原因在于自上而下的政策驅動與目標導向，導致基層實際工作者的選擇余地不多。

調查發現，各級政府自上而下對居家社區養老服務設施的建設速度與覆蓋率要求層層加碼，建設任務完成的進度與街道辦、社區的績效考核直接掛鉤。由于社區機動經費短缺，居家社區養老服務設施建成后的運營和維護費用難以落實；尤其是地理位置偏遠的城鄉社區，難以吸引企業或社會組織入駐，養老服務設施只能由社區工作人員負責建設和兼職管理。在被調查社區中，由于文化娛樂類設施簡陋，建設成本低、時間短，便于管理，被許多社區列為優先建設項目。日間照料設施主要提供場所和簡易設備，提供照護服務的很少；入駐社區運營的企業或社會組織，其專職服務人員也十分有限。

四、回歸分析

（一）理論依據

1.安德森模型

羅納德·安德森創建的“醫療保健服務利用行為模型（The Behavioral Model of Health Services Use）”，簡稱“安德森模型（The Andersen Model）”，是研究老齡人口利用醫療護理服務最為常用的分析模型。①李月娥、盧珊：《安德森模型的理論構建及分析路徑演變評析》，《中國衛生事業管理》2017 年第5 期。安德森模型由“傾向”“使能”“需要”三因素構成。導致個人服務利用傾向水平提高或降低的年齡、性別、教育等為“傾向因素”；促進服務利用的個人財務狀況、家庭資源和供給因素等為“使能因素”；直接影響服務利用的健康狀況、感知需求等為“需要因素”。②Ronald Max Andersen, Families' Use of Health Services: A Behavioral Model of Predisposing, Enabling, and Need Components, Purdue University, 1968, pp. 23-32; Ronald Max Andersen, Changing the US Health Care System: Key Issues in Health Services Policy and Management, Jossey-Bass, 2007, pp. 3-31.

張文娟、孫蘭英基于安德森模型分別分析了城市老年人、農村老年人選擇機構養老意愿的影響因素；③張文娟、魏蒙：《城市老年人的機構養老意愿及影響因素研究——以北京市西城區為例》，《人口與經濟》2014 年第6 期；孫蘭英等：《農村老年人養老決策行為影響因素研究》，《人口與發展》2019 年第6 期。彭希哲等基于安德森模型分析了失能老年人使用長期照護服務的影響因素，④彭希哲等：《中國失能老人長期照護服務使用的影響因素分析——基于安德森健康行為模型的實證研究》，《人口研究》2017 年第4 期。研究發現需要因素對養老服務利用具有顯著影響，傾向因素和使能因素對養老服務利用的影響是否顯著存在爭議。余趙等參考安德森模型，構建了“供給”“需求”兩因素分析框架，通過處理調查數據，發現服務需求、經濟狀況、家庭支持、服務認知等對非醫療居家社區養老服務利用具有顯著影響。⑤Yu Zhao, et al., "Supply and Demand-Related Decisive Factors in the Utilization of Non-Medical Community Healthcare Services among Elderly Chinese," International Journal of Environmental Research and Public Health, 2021, (1).張弛等參考安德森模型，構建了“正式支持”“非正式支持”兩因素分析框架，通過處理調查數據，發現正式支持、非正式支持分別對城市老年人、農村老年人醫療保健類居家社區養老服務利用具有顯著影響。⑥Zhang Chi, Hu Han, "Urban-Rural Diff erences: The Impact of Social Support on the Use of Multiple Healthcare Services for Older People," Frontiers in Public Health, 2022, (10).

2.養老服務需要、需求和有效需求

凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》從宏觀經濟視角將“有效需求”定義為商品的總供給價格和總需求價格達到均衡狀態時的總需求。⑦凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，商務印書館，1983 年，第64 頁。胡宏偉等從微觀市場視角將“有效需求”界定為具有支付能力和支付意愿的需求。⑧胡宏偉等：《農村社會養老保險有效需求研究——基于農民參保意愿和繳費承受能力的綜合考察》，《經濟經緯》2009 年第6 期。我們從需要、需求、有效需求三個層次界定養老服務有效需求。⑨葉響裙：《基于城鄉社會養老服務發展實踐的思考》，《中國行政管理》2017 年第9 期。

（1）養老服務需要

需要源于個人主觀感知和客觀判斷，是主體感覺到某種缺乏而力求獲得滿足的主觀意愿。養老服務需要是指在不考慮個人或家庭支付能力條件下，老年人因缺乏而力求獲得滿足，對來自他人和社會提供的生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉服務的心理傾向或主觀意愿?，F階段，我國老齡人口養老服務需要包括：健康老人養老服務需要、半失能老人養老服務需要、失能老人養老服務需要。

（2）養老服務需求

市場經濟條件下，需求是指“有支付能力的需要”。養老服務需求是指老年人及其家庭對來自他人和社會提供的生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉等服務有支付能力的需要。由此，養老服務需要是養老服務需求的必要條件；支付能力是養老服務需求的充分條件。養老服務需求包括不同身體狀況、不同收入、城市農村等的多樣化需求。

（3）養老服務有效需求

市場經濟條件下，有效需求是指消費主體對商品和服務有支付意愿的需求。養老服務有效需求是指，老年人對來自他人和社會提供的生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉服務有支付意愿的需求。需求是有效需求的必要條件，支付意愿是有效需求的充分條件。

（二）分析框架和方法

1.分析框架

以安德森模型為基礎，結合上述關于養老服務需要、需求和有效需求的學理闡釋，以及已有研究對居家社區養老服務的內容分類，構建居家社區養老服務設施利用的分析框架。如圖3所示。

圖3 居家社區養老服務設施利用分析框架

傾向因素作為老年人的閱歷、認知、環境、習慣等的選擇理念，影響著反映老年人潛在可及性的使能因素，使能因素作用于反映老年人心理傾向或主觀意愿的需要因素。使能因素中個人資源、家庭資源、社會資源決定的支付能力促進養老服務設施需要向需求的轉化；傾向因素的人口學特征、社會結構、健康觀念影響的支付意愿將需求轉化為有效需求；有效需求實現了老年人對生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉四類設施的利用。居家社區養老服務設施的供給與有效需求共同作用于設施利用。

2.分析方法

作為因變量的“居家社區養老服務設施利用”是二分變量，因此本文選用二元Logistic 回歸模型作為統計分析方法。Logistic 回歸模型是對二分類因變量(因變量取值有1 或0 兩種可能)進行回歸分析時經常采用的非線性分類統計方法。為了直觀解讀，本文將回歸系數轉化為優勢比，以直接比較自變量對因變量的影響程度。①楊菊華：《社會統計分析與數據處理技術——STATA 軟件的應用》，中國人民大學出版社，2017 年，第412-419 頁。

（三）變量設置與樣本特征

1.變量設置

（1）傾向因素，包括反映人口學特征的年齡、性別；反映社會結構的婚姻狀況、居住方式；反映健康理念的健康管理意識、鍛煉頻率、健康投資。

（2）使能因素，包括反映老年人個人資源的退休前工作；反映家庭資源的子女數、家庭年收入；反映社會資源的社會養老保險、社會醫療保險、城鄉社區類型。

（3）需要因素，包括反映客觀需要的老年人健康自評程度、老年人對設施的主觀需要。變量的具體賦值如表3 所示。

表3 變量定義及賦值

2.樣本特征

本文以陜西省3 市6 縣（區）17 個社區（村）536 名60 周歲及以上老齡人口的調查數據作為回歸分析的數據來源。

個體特征：被調查老年人平均年齡為70.32 歲。女性老年人占60.26%。結合陜西省第七次人口普查數據，樣本的年齡結構與普查結果基本一致，但女性占比偏高，這可能是由于調查過程女性老年人更有條件或更愿意接受訪談而形成的系統性誤差。①根據陜西省第七次人口普查數據，老齡人口平均年齡為69.55 歲，男女性別比為95.26:100。老年人自評健康水平的平均分為3.46，超過半數的老年人認為自己身體狀況很好或比較好，20.53%的老年人認為自己身體狀況很差或比較差。

社會結構：農村戶籍老年人占樣本53.54%，略多于城市老年人。但部分農村戶籍的老年人居住在城市，實際居住在農村的老年人僅有37.31%。在婚姻狀況方面，70.9%的老年人擁有配偶，其余單身老年人中90.38%由喪偶導致。81.16%的老年人與配偶或子女同住。城鎮老年人多數退休前工作于企事業單位，農村老年人60 歲之前基本以務農為業；6.53%的受訪者在60 歲之前無工作或作為全職家庭主婦，因此被歸入“其他”類中。老年人收入差距懸殊，被調查老年人平均家庭年收入為3.36 萬元，中位數為2.26 萬元，收入標準差為3.17 萬。37.52%的被調查老年人月收入不足1000 元，最富有的10%被調查老年人的收入占全體被調查老年人年收入之和的31.4%。具體數據如表4 所示。

表4 調查樣本基本特征描述性統計（N=536）

（四）回歸結果

本文使用Stata 15.1 軟件，分別構建了四類居家社區養老服務設施的二元Logistic 回歸模型，對居家社區養老服務設施利用的影響因素進行了檢驗?；貧w結果如表5 所示，表格中的數值表示變量的優勢比，星號表示變量的顯著性。

表5 居家社區養老服務設施利用回歸結果（N=536）

1.生活照料類設施利用

傾向因素：老年人的年齡、婚姻狀況、健康投資對生活照料類設施利用有顯著影響。與已有研究結果相一致，年齡與老年人的生活照料需求正向相關。年齡每增大一歲，利用生活照料類設施的可能性增加6%。有配偶的已婚老年人利用生活照料類設施的可能性比單身老年人低63.9%。有健康投資的老年人利用社區提供的生活照料類設施可能性比未進行健康投資老年人低83.1%。

使能因素：所在社區類型和子女數對生活照料類設施利用有顯著影響。農村老年人使用生活照料類設施的可能性比城市老年人高出79.2%。子女越多的老年人，使用生活照料類設施的可能性越低。每多一名子女，老年人利用生活照料類設施的可能性降低25.8%。

需要因素：作為客觀需要的老年人身體狀況以及老年人對生活照料類設施的主觀需要對設施利用有顯著影響。自評身體狀況每提高一級，利用生活照料類設施的可能性降低20.5%。對生活照料類設施有主觀需要的老年人，利用生活照料類設施的可能性增加83%。

2.醫療護理類設施利用

傾向因素：性別對醫療護理類設施的利用有顯著影響。女性老年人利用醫療護理類設施的可能性比男性低55.2%。由于男性有吸煙、飲酒等習慣的比例遠高于女性，因此男性老年人更多接受社區提供的健康管理與健康監測服務。在就醫習慣上，女性老年人更愿意優先選擇社區基層醫療。81.21%的被調查女性老年人面對疾病時愿意優先前往社區或街道的衛生服務中心，而被調查的男性老年人選擇社區或街道衛生服務中心的只有64.79%。

使能因素：退休前的工作、養老保險類型、醫療保險類型、戶籍類型、子女數對老年人利用醫療護理類設施有顯著影響。本文選取城鎮企事業單位退休人員作為參照對象。相較于企業和事業單位退休員工，務農老年人利用醫療護理類設施的可能性低66.4%，退休農民工利用醫療護理類設施的可能性低75.9%。相較于享受企業職工養老保險的老年人，享受城鄉居民養老保險的老年人利用醫療護理類設施的可能性高224%，享受機關事業單位養老保險的老年人利用醫療護理類設施的可能性高428%。相較于參加城鎮職工醫療保險的老年人，參加機關事業單位醫療保險的老年人使用醫療護理類設施的可能性低84.3%，未參加醫療保險的老年人使用醫療護理類設施的可能性低84.2%。子女每增加一名，老年人利用醫療護理類設施的可能性增加40.3%。

需要因素：老年人身體狀況和主觀需要對醫療護理類設施利用有顯著影響。自評身體狀況每提高一級，使用醫療護理類設施的可能性降低18.4%。對醫療護理類設施有主觀需要的老年人，利用醫療護理類設施的可能性增加98%。

3.文體娛樂類設施利用

傾向因素：健康投資對文體娛樂類設施利用有顯著影響。有健康投資的老年人利用文體娛樂類設施的可能性比沒有健康投資的老年人高101.2%。

使能因素：戶籍類型、子女數、家庭年收入對老年人利用文體娛樂類設施有顯著影響。農村老年人利用社區文體娛樂類設施的可能性比城市老年人高181.9%。子女每多一名，老年人利用文體娛樂類設施的可能性降低34.9%。家庭收入對數每增加一個單位，利用文體娛樂類設施的可能性增加29.3%。

需要因素：老年人的主觀需要對文體娛樂類設施利用有顯著影響。對設施有主觀需要的老年人實際利用文體娛樂類設施的可能性增加97.4%。老年人身體健康程度對文體娛樂類設施利用的影響不顯著。

4.精神慰藉類設施利用

傾向因素：性別和居住方式對精神慰藉類設施利用有顯著影響。女性老年人利用精神慰藉類設施的可能性比男性高803.3%。在訪談對象中，利用精神慰藉類服務的老年人88.89%為女性，同時被調查女性老年人的整體心理健康水平略高于男性老年人。與配偶同住的老年人利用精神慰藉類設施的可能性遠高于獨居老年人，可能是因為社區的精神慰藉服務具有調解家庭矛盾的作用。

使能因素：退休前的工作對精神慰藉類設施的利用有顯著影響。退休前從事農業勞動的老年人利用精神慰藉類設施的可能性遠高于企業事業單位退休員工。需要注意的是，本次調查中所有精神慰藉類設施都建設在城市社區，利用精神慰藉類設施的老年人中77.78%都是年老后從農村遷移至城市的老年人，可見老年流動人口是社區精神慰藉設施的主要服務對象。

需要因素：老年人的客觀需要和主觀需要對精神慰藉類設施利用沒有顯著影響。

（五）學理性分析

1.設施建設不符應老年人的多樣化需要

居家社區養老服務設施需要是指，居家老年人對社區建設養老服務設施的期望或意愿，是老年人利用設施的必要條件?；貧w結果顯示，對生活照料、醫療護理、文體娛樂類居家社區養老服務設施有需要的老年人，利用相應設施的可能性比沒有需要的老年人分別高出83%、98.1%和97.4%。①由于建有精神慰藉類設施的4 個社區僅有9 名老年人利用過該類設施，樣本的不足導致回歸系數檢驗不顯著。

已建成的多數居家社區養老服務設施都是免費向老年人開放的，幾乎不存在支付能力的限制，老年人的需要應該十分熱切。但是調查發現，39.27%的被調查老年人表示不需要社區提供的任何生活照料類設施；30.22%的被調查老年人表示不需要社區提供任何醫療護理類設施；39.74%的被調查老年人表示不需要社區提供任何文體娛樂類設施；59.89%的被調查老年人表示不需要社區提供任何精神慰藉類設施。

“普惠型養老服務”理念引導下的居家社區養老服務設施建設，很難兼顧到城鄉老人的多樣化需要。國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》中，“發展社區養老服務機構”的相關內容被列入“普惠型養老服務”規劃。穆光宗認為，普惠養老服務是在基本養老服務以外，惠及大多數老年人的養老服務。②穆光宗：《普惠養老如何才能做到普惠》，《人民論壇》2019 年第36 期。在普惠養老服務理念的影響下，多數社區在建設居家社區養老服務設施時，定位的目標群體是居住本社區的全體老年人。調查發現，老年人的養老服務需要是多樣化的，生活完全自理的健康老年人、生活部分自理的半失能老年人、生活不能自理的失能老年人，對居家社區養老服務需要有著明顯的差異。①張思鋒：《中國養老服務體系建設中的政府行為與市場機制》，《社會保障評論》2021 年第1 期?；貧w結果顯示，身體健康狀況越好的老年人，利用生活照料類和醫療護理類設施的可能性越低，而身體健康狀況好的老年人占比達到79.47%。以有限資源建設覆蓋全體老年人的普惠型居家社區養老服務設施，也很難兼顧健康狀況差或較差老年人的需要。

2.廣義支付能力不足約束對設施的需求

支付能力是居家社區養老服務設施需要轉化為需求的充分條件。支付能力有廣義和狹義之分。狹義支付能力是指老年人具有利用居家社區養老服務設施所需的資金條件；廣義支付能力是指老年人可支配的個人、家庭、社會提供的各類資源。家庭年收入、社會保障類型、子女數三項使能因素決定著老年人的廣義支付能力。

利用文體娛樂類設施的前提是老年人有充足的閑暇時間?；貧w模型中，家庭年收入僅對文體娛樂類設施利用有顯著影響，家庭年收入越高的老年人利用文體娛樂類設施的可能性越高。但接受調查的所有文體娛樂類設施都是免費向老年人開放的，因此狹義支付能力并不直接影響文體娛樂類設施的利用。調查發現，大多數低齡、中齡農村老年人，部分低齡、中齡城市健康老年人，從事著長期或間歇性有收入的勞動，以補貼家用；相當部分城鄉老年人還要從事日常家務和照顧孫輩的勞動，因此沒有更多的閑暇時間和精力利用文體娛樂類設施。在書畫室參加書法、繪畫活動的老年人多數是在步入老年之前就有相應特長或興趣，且有閑暇機會。低收入老年人在青壯年時期因疲于工作謀生而少有機會培養文藝愛好，年老之后也難以融入書法、繪畫等文藝活動中。

社會保障待遇的差異使醫療護理類設施利用呈現明顯的群體特征。被調查老年人中，城鎮企業退休職工最有可能利用醫療護理類設施。調查數據顯示，享受機關事業單位養老保險的老年人，平均年退休金為47256.24元，享受企業職工養老保險的老年人平均年養老金為37556.2元，享受城鄉居民養老保險的老年人平均年養老金僅有3407.35 元。機關事業單位退休老年人有著更高的支付能力，較高的退休金以及醫療保險報銷金額使得他們傾向于直接前往大醫院就診，很少選擇社區醫療護理類設施；享受城鄉居民養老保險以及未參加醫療保險的老年人多數是務農或農村進城務工人員，面對基礎疾病時通常選擇依靠藥店的廉價藥物或偏方自行處理，而非求助于基層醫療服務機構；只有城鎮企業退休職工患有慢性病、小病小傷時，更愿意選擇報銷比例較高且方便的居家社區醫療護理類設施。

子女支持對老年人利用不同類型設施的影響存在差異。子女多的老年人，擁有家庭照料資源相對豐富，承擔照料孫輩等家務勞動也較多，因此利用生活照料類設施和文體娛樂類設施的可能性較低。由于年輕人信息獲取能力更強，對社區提供的醫療護理類設施了解更多，因此，子女越多的老年人，利用醫療護理類設施的可能性越高。

3. 設施供給不能激發老年人的支付意愿

支付意愿是需求轉化為有效需求的充分條件，決定著老年人對居家社區養老服務設施的利用傾向。已建成的居家社區養老服務設施結構與老年人需求結構的錯位，難以吸引有健康投資意愿的老年人或亟需生活照料服務的獨居老年人，導致具有支付能力的老年人多數選擇其他替代方式。

有健康投資行為的老年人，意味著具有提高自身生活質量的支付意愿。但是，回歸結果顯示，有健康投資行為的老年人利用生活照料類設施的可能性反而更低。由于社區養老服務設施的建設能力有限，生活照料類設施主要提供場所和簡易設備，很少提供照護服務，并力圖以遠低于市場的價格吸引老年人。即使入駐社區運營的企業或社會組織，其專職服務人員也十分有限，不能滿足老年人提高自身生活質量的需求。由此，老年人只能通過市場途徑選擇其他更高品質的生活照料服務。

居家社區養老服務設施建設也未能關注獨居老年人的需求。缺少家人照料或陪伴的獨居老年人，對居家社區養老服務設施應當有更高的支付意愿。但是，回歸結果顯示，獨居老年人與有家人陪伴的老年人相比，利用生活照料類、醫療護理類、文體娛樂類設施的可能性無顯著差異。本應主要面向獨居老年人的日間照料、老年餐廳、精神慰藉等設施和服務，卻更多考慮的是全體老年人。在缺乏信息且無引導的情況下，獨居老年人對相應設施和服務的利用偏少。

五、結論與對策

（一）主要結論

1.“居家社區養老服務”是在公共部門主導下由入駐社區的機構為居家老年人提供上門或集中服務?！熬蛹疑鐓^養老服務機構”是居家社區養老服務的供給主體，包括公共部門基層組織、居民自治組織、營利性企業、非營利組織等為老年人提供上門或集中服務的機構?！熬蛹疑鐓^養老服務設施”是為老年人提供服務和開展各類活動，在社區建設的有關場所、建筑物及其水電設備等。機構是服務的供給主體，設施是服務的物質載體。

2.我國居家社區養老服務設施尚未得到有效利用。全國居家社區養老服務設施已經基本實現全面覆蓋。但是已經建成的生活照料類、醫療護理類、文體娛樂類、精神慰藉類設施未得到有效利用。資金投入不足、社區建設能力有限，致使已建成設施具有強被替代性，難以持續運營。

3.設施供給結構與需求結構不匹配。設施建設不符應老年人多樣化需要，老年人廣義支付能力不足約束設施需要轉化為需求，設施供給不能激發老年人支付意愿，導致居家社區養老服務設施未能得到有效利用。

（二）措施優化

1.規范居家社區養老相關術語

相關文件中對居家社區養老部分術語的內涵、外延界定不夠清楚，表述不夠統一?！熬蛹疑鐓^養老”是實踐中“居家養老”和“社區養老”兩個術語逐步組合而成的，并被視為一個整體進行規劃、布局、建設、考核；在實施中難免出現理解偏差或選擇性推進，執行結果與期望目標偏離現象不時發生。建議從老年人居住地、服務主體、社區職責三個維度對“居家社區養老”一詞進行分解。以老年人居住地為依據，將養老方式區分為“居家養老”“機構養老”兩類?！熬蛹茵B老”指居住在家庭的老年人，“機構養老”指居住在機構的老年人。以服務主體為依據，居家養老服務分為“社區服務”和“機構服務”兩種，“社區服務”指社區作為供給者直接為老年人提供的上門服務或集中服務；“機構服務”指具有專業資質的養老服務機構入駐社區或遠程為居家老年人提供的服務。以社區職責為劃分依據，社區為居家養老建設“社區設施”，提供“社區服務”?！吧鐓^設施”指在社區開展養老服務的物質載體，利用設施提供的服務可以是社區服務，也可以是機構服務。如圖4 所示。

圖4 居家社區養老術語示意圖

2.更加明確居家養老的社區責任邊界

社區作為準公共部門，應當以解決老年人居家養老的基本生存和生活問題為重要工作任務，重點滿足城鄉鰥寡、失獨、失能、失智、殘疾等困難老年人的日常生活照料需要。由于困難老年人的法定義務人無充分履行法定義務的條件或能力，社會保險和福利無法負擔雇傭護工的費用，困難老年人一旦出現生活照料、陪伴就醫、緊急救援、康復護理、精神幫助等需要時，很難得到必要、及時的幫助。社區應該通過直接或間接方式提供幫助，避免困難老年人可能出現的干渴饑餓、突發疾病、“孤獨死”、被虐待、自殺等問題。由于社區人力、財力、物力等資源和能力的局限，對困難老人能夠提供的幫助有限，因此應該明確劃定社區在生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰籍類設施建設中的職能范圍，界定社區在設施建設、管理運營過程的責任邊界。

生活照料類設施建設以發展嵌入式養老機構為目標，為失能、半失能老年人提供全天候監護的養老床位，主要提供短期喘息服務，有條件的可提供長期護理服務。具有專業資質的養老服務機構是生活照料類設施的運營主體，在相應政策支持下自主運營、自負盈虧，并接受政府業務主管部門的監管，社區以提供設施為主要職責。

醫療護理類設施依托醫療衛生體系，發揮社區衛生服務中心、鄉鎮衛生院、村衛生室等基層醫療衛生機構的功能、作用，滿足老年人購藥、就醫、慢性病管理等基礎醫療服務需求。定期、不定期為困難老年人提供更為方便的免費體檢。參加城鄉居民醫療保險的老年人，在基層醫療衛生機構就醫時，應當給予更高的報銷比例。

采取激勵措施，鼓勵有條件的社區因地制宜建設文體娛樂類設施。充分發揮社區自治組織的民主表達、資源整合、協調管理等功能，采取多元主體、多方籌資、多種形式建設符應社區多數老年人需要的文體娛樂類設施。

大部分社區不具備提供心理咨詢、輔導、干預的專業人才。建議在街道（鎮）設立有專業心理咨詢師和社會工作師的精神慰籍中心機構與設施，定期、不定期走訪、接待失獨、喪偶、獨居、異地搬遷等老年人。發揮社區信息優勢和中介作用，及時發現需要提供心理咨詢、輔導、干預的老年人，并與精神慰籍機構溝通。

3.充分發揮市場滿足多樣化養老需要的作用

企業或社會組織入駐社區對于提供有效供給具有不可替代的作用。只有充分發揮市場作用，將設施運營和服務交由專業組織，才能更好地順應和適應老年人多樣化、多層次的需要。在政策引導和政府監管下，加快將市場機制引入居家養老服務供給，逐步實現入駐社區的企業獲得合理的投資回報和經營利潤。

第一，創新居家社區養老服務市場機制。居家養老服務不完全具有公共物品的非競爭性和非排他性，建設供求關系確定價格的市場競爭機制，讓專業機構更好地利用社區養老服務設施，提供更高質量的養老服務。無論是在工商行政機關登記注冊的營利性企業，還是在民政部門登記注冊的社會服務機構，都平等享受統一的資金補貼、稅費減免、土地供給、投融資支持等優惠政策，自主確定服務對象、服務項目、服務等級、服務價格等，依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭。將具有公共物品屬性的養老服務設施無償或者低價交由專業機構使用。入駐社區的養老服務機構在消費者自主選擇、評價與公平競爭的市場機制中優勝劣汰，驅使社區養老服務不斷改進技術、降低成本、提高質量、實現有效供給。

第二，確保入駐社區的養老服務機構獲得合理的投資回報和經營利潤。養老服務機構兼具盈利和社會效益雙重目標。一方面允許養老服務機構向服務對象收取與其承受能力相適應的必要費用；另一方面，切實落實稅收、公用事業價格等優惠政策，給予投資經營者“成本+行業平均利潤”的公助補貼。必須改變人為壓低養老服務護理人員工資的管理理念與做法。只有這樣，才能真正引導、吸引社會資本進入養老服務業，才能使養老服務護理成為受人尊重的工作，才會有更多高質量人力資源投入到養老服務事業中。

第三，更好地發揮頂層設計、政策引導、監督管理等政府職能。依據老年人多樣化養老需要，因地制宜建設居家社區養老服務設施；建設速度、建設規模與經濟發展社會進步相協調，與基層實際、社區村情相適應。提高欠發達地區的社區建設能力。維護公平競爭的市場秩序，優化、落實稅收、價格、公助補貼等優惠政策。強化居家社區養老服務質量、價格的監管。