共同富裕愿景下增進農村低收入人口福利的政策創新
——基于三次分配分析框架

左 停 古麗尼尕熱·阿里木

消除貧困、改善民生、實現共同富裕是社會主義的本質要求，也是中國式現代化的重要特征。黨的十八大以來，黨和國家采取有力的措施保障和改善民生，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題。脫貧攻堅目標任務完成后，為保持幫扶政策的連續性與穩定性，中共中央、國務院印發《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，明確提出在脫貧攻堅目標任務完成后，設立5年的過渡期，并要求健全農村低收入人口常態化幫扶機制。①《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，https://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm。為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，實現全體人民共同富裕擺在了更加重要的位置。黨的十九屆五中全會首次提出把“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為愿景和遠景目標，明確要求“著力提高低收入群體收入，擴大中等收入群體”①《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，https://www.gov.cn/xinwen/2020-10/29/content_5555877.htm。。在中央財經委員會第十次會議上，習近平總書記在《扎實推進共同富?！分袕娬{“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”②習近平：《扎實推動共同富?！?，求是網，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713669893847699587&wfr=spider&for=pc。，指明了實現共同富裕愿景的目標任務與政策取向。

實現全體人民共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。多年來，城鄉二元結構使城鄉居民的收入水平、社會保障及公共服務存在較大的福利差距。盡管21 世紀以來，隨著新農村建設目標的提出，“讓公共財政的陽光照耀農村”的理念以及一系列“多予少取放活”的惠農政策和基本城鄉公共服務均等化等戰略措施，縮小了城鄉二元結構所產生的福利差距，但農村福利水平依舊落后于城市。

一、農村低收入人口的收入和福利差距

（一）城鄉收入差距明顯，全國低收入人口主要分布在農村

近年來，城鄉居民收入差距雖不斷縮小，但是農村居民收入仍落后于城鎮居民。從城鄉居民的可支配收入來看，自2014 年以來，城鄉居民收入的相對差距持續縮小，但絕對差距依然在擴大。2022 年城鄉居民人均可支配收入之比為2.45（農村居民收入=1），比2014 年下降0.3，但是城鄉居民可支配收入的絕對差距從2014 年的18355 元擴大到2020 年的29150 元。從增長速度來看，城鄉居民收入差距縮小的速度在逐步變慢，2022 年農村居民人均可支配收入20133 元，實際增速4.2%，較上一年下降5.5%，農村居民的收入增幅呈放緩態勢。

另外，農村低收入群體不僅規模龐大，還面臨經濟增長活力不足的問題，且農村內部的收入差距擴大化、顯性化。從2021 年中國城鎮及農村居民五等分分組數據來看（如表1 所示），城鎮低收入組人均收入是農村低收入組人均收入的3.4 倍，城鎮低收入組年收入增長率為7.4%，農村為3.74%，低收入人口的城鄉差距明顯。從農村內部的收入差距來看，農村高收入組人均收入是農村低收入組的8.9 倍，而城鎮高收入組是低收入組的6.1 倍，且農村低收入人口的收入增長速度明顯滯后于農村高收入群體（11.84%）?？梢?，相較于城市而言，農村的收入差距更為明顯。從農村中等收入群體的收入情況來看，存在比重較低且收入水平不高，距離橄欖型分配結構有較大差距。2021 年農村中等收入群體的年收入為16546 元，僅比城鎮低收入群體高出200 元。不僅如此，2021 年全國居民人均可支配收入35128 元，農村僅有20%的最高收入組略高于此水平，若按照第七次全國人口普查數據來推算③據第七次全國人口普查數據顯示居住在鄉村的人口為50979 萬人。，約40783.2 萬的中高組及以下群體都低于全國居民可支配收入水平。

表1 2021 年中國城鎮及農村居民五等分分組人均年收入（單位：元/年）

（二）農村低收入人口的公共服務與社會福利差距明顯

長期以來，城鄉有別的社會福利結構形成了差異化福利狀態。以農村土地制度的變遷為標志，中國農村福利的變遷與發展經歷了從中華人民共和國成立初期的“集體—家庭”福利體系，到改革開放后的“家庭承包—集體”的福利體系，以及21 世紀以來的“社會—家庭承包—集體”福利體系。在城鄉二元結構被逐漸打破的背景下，盡管農村的福利來源開始變得多元化，但是不同福利主體的支撐力度有限，農村的福利是一種零散化的福利。

農村社會保險抵御重大風險的能力有限，社會保險待遇水平差異明顯，社會救助存在對象窄、水平低、差距大等問題，基本公共服務可獲得性、可承受性低。與此同時，現有的醫保政策難以彌合農村低收入群體與城鄉中高收入群體間的起點差距與過程差距，農村低收入群體醫療負擔仍然較重。一方面，參保繳費標準對農村低收入群體而言負擔仍然較重，部分低收入人群的工資往往達不到最低繳費基數，卻要按照最低繳費基數進行繳費，加重了個人繳費負擔。另一方面，城鄉醫保和城鎮職工醫保待遇差距依然較大，城鎮職工醫療保險繳費符合當地最低繳費年限，可以享受終身醫保待遇。而城鄉居民醫療保險不享受退休終身醫保待遇，需終身繳費才能享受。不僅如此，異地就醫帶來的報銷待遇的降低，以及照護費、食宿費、交通費等間接費用對農村低收入群體而言也是沉重的負擔。此外，農村社會救助措施和服務種類較少且救助水平低，還不能完全解決農村低收入群體的根本問題。

農村低收入群體在基礎設施建設、公共服務充分性、可得性和可及性方面存在明顯的差距，差異化的福利資源配置在城鄉之間產生了“福利距離”①岳經綸、方珂：《福利距離、地域正義與中國社會福利的平衡發展》，《探索與爭鳴》2020 年第6 期。。在基礎設施建設方面，城鄉在社區服務機構與設施方面有明顯的差異，2020 年城市社區綜合服務設施已實現全覆蓋，而同年農村的覆蓋率僅為65.7%。②數據來源：《民政部2020 年民政事業發展統計公報》，https://www.mca.gov.cn/images3/www2017/file/202109/1631265147970.pdf。此外，雖然中國農村均已基本實現“人人有電用”的電力全覆蓋，但農村的單位電價偏高，農民能源支出費用占總消費的比重較大，家庭能源支出負擔相對較重。在公共服務方面，農村基本公共服務的種類、數量和質量存在不同程度的短缺。與城鎮戶籍捆綁的眾多福利使農民工的收入水平、公共服務、社會保障水平與城市居民有明顯的差距，也使其子女教育等公共服務面臨不充分的問題，起點的不公平使農民工承擔著更多的經濟壓力。在醫療服務方面，農村缺乏完備的基層醫療服務體系，存在基層醫療資源配置與服務能力不足，導致群眾就醫成本高。就業方面，各地區不僅在就業培訓機構建設等“硬件”方面存在明顯的差距，在就業服務內容、成效等“軟件”方面也存在明顯差距。在照護服務方面，面向農村低收入家庭老年人、兒童及困難殘疾人等特殊群體提供的康復與保健服務、健康管理、托育服務、心理健康服務短缺。

（三）農村集體福利有限，家庭的福利供給可靠性不斷降低

首先，村集體作為兼具經濟、政治、文化、社會等多重屬性的農村特有組織，在福利供給上承擔著重要的責任。但目前農村集體經濟組織的收入有限，且收入主要用于支付剛性的管理費用、維持村委會運行等與經營管理活動無直接關系的各項費用，缺少可用于村民分配的福利資源。截至2020 年底，在53.99 萬個的村級集體經濟組織中沒有集體經營性收益的村級組織數量為12.13 萬個，比重為22.4%；有集體經營性收入但低于10 萬元的村級組織為24.02 萬個，占比為44.5%。③陳錫文：《充分發揮農村集體經濟組織在共同富裕中的作用》，《農業經濟問題》2022 年第5 期。與此同時，農村集體資產在地域之間分布極不均衡，東部地區農村集體資產占總資產的64.7%，中部和西部地區資產分別占總資產的17.7%、17.6%④數據來源：《中華人民共和國農業農村部》，https://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202007/t20200710_6348455.htm。，農村集體資產分配、收益水平的區域不平衡帶來了村集體在福利分配上的區域差異。

其次，從農民個體角度來看，土地是農民賴以生存的生產和生活資料，在促進個體經濟福利水平方面起著至關重要的作用。但是從現狀來看，農地原初具有的生活保障和就業承載功能減退，“土地福利”有限，“去保障化”的趨勢明顯。從第三次全國農業普查來看，截至2016 年底，全國農業經營戶共有20743 萬戶，其中，規模農業經營戶398 萬戶，農業生產經營人員31422 萬。⑤數據來源：國家統計局第三次全國農業普查主要數據公報（第二號）、（第五號），http://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/。小農戶基數大，占農業經營戶總數的98%以上，規模農業經營戶僅占1.92%，且小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%①數據來源：中華人民共和國中央人民政府https://www.gov.cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm。。高度分散化小規模經營、過高的勞動力比重導致農業生產效率降低，很難起到提高農戶收入的作用，更難以發揮經濟福利。

最后，作為傳統福利來源的家庭，其經濟供養和服務照料的可靠性不斷下降、可預期性低。一方面，農村老齡化程度不斷加重，老年人口數量遠高于城市，老年人貧困問題突出。根據《中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）》，中國農村老年人平均收入為7621 元②楊曉奇、王莉莉、董彭滔：《我國城鄉老年人收入和消費狀況》，黨俊武、魏彥彥、劉妮娜主編：《老齡藍皮書：中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018 年，第169—172 頁。，僅占同期城鎮居民可支配收入的26.4%，城市老年人收入的31.8%。從城鄉老年人收入結構上來看，農村老年人收入結構呈現出“拼湊式”特征，經營性收入、社會保障收入、其他轉移性收入、財產性收入分別占39%、36%、19%、6%，經營性收入是農村老年人的主要收入來源，且80%以上的老年在業人口主要以從事體力勞動為主。反觀城市，社會保障收入占城市老年人收入的79.4%。不僅如此，失能、半失能老年人口數量的增加導致老年人經營性收入持續降低，低齡老年人經營性收入平均為4520 元，高齡老年人經營性收入平均為217 元③楊曉奇、王莉莉、董彭滔：《我國城鄉老年人收入和消費狀況》，黨俊武、魏彥彥、劉妮娜主編：《老齡藍皮書：中國城鄉老年人生活狀況調查報告（2018）》，第174 頁。，兩者相差4303 元，過低的收入水平難以滿足農村老年人維持基本生活和護理照料的需求。另一方面，農村老齡化的進程，還伴隨著家庭結構小型化，產生了大量的空巢家庭、獨居家庭和脆弱家庭。中國家庭戶均規模從2000 年的3.44 人/戶下降至2020 年2.62 人/戶④數據來源：國家統計局http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202105/t20210513_1817408.html。，家庭小型化對家庭內部供養能力產生了明顯的削弱作用。受子女外出務工、家庭收入拮據等影響，農村部分高齡老人反而需要自養。

綜上，盡管21 世紀以來，農村形成了“社會—家庭承包—集體”福利體系，其福利來源變得更為豐富，但是不同主體間難以形成合力，甚至存在相互割裂、相互博弈與推諉的現象。尤其是在農村集體福利“空殼化”的現實條件下，農村仍然是以脆弱的家庭福利為主要依托，零散化、碎片化的社會與集體福利為輔的福利分配模式。因此，迫切需要對標共同富裕，研判農村福利差距，并對其進行制度性的回應，以補齊農村社會福利短板。當前，學術界和實務界圍繞農村人口幫扶政策展開了理論探討與實踐探索，但主要聚焦于收入層面，更多地強調生存型幫扶，對市場競爭中“弱能群體”關注不足。鮮有研究從福利視角出發，關注農村低收入人口的福利差距問題，也很少探討三次分配在補齊農村福利差距中的重要作用，尤其是對初次分配在促進農村低收入人口增收減支中的作用關注不足。故本文以三次分配為視角，探討農村低收入群體幫扶政策應如何超越狹義的社會救助政策、甚至傳統的農村開發式扶貧政策范圍，對農村低收入群體幫扶政策進行拓展與創新，以促進農村低收入人口朝著共同富裕目標扎實邁進。

二、應對農村福利差距的三次分配分析框架

低收入人口的問題和低收入不完全等同。農村低收入人口除了過低的收入水平外，還面臨著成本高、支出大、風險大、福利水平低等困境，也就是說不能將低收入人口完全等同于收入低，低收入人口與其他人群的差距是多方面的，僅提高收入不能完全解決低收入人口的根本性問題。脫貧攻堅戰期間，黨和國家出臺了一系列超常規的政策舉措，通過構建一整套行之有效的政策體系，從保護—發展維度、增收—減支維度、風險管理維度、區域—家庭—個體維度等對困難群眾開展了一系列幫扶措施。但在農村人口社會經濟內涵轉化、分化，需求和問題復雜化的現實條件下，農村低收入人口幫扶政策在具體的實踐過程中存在幫扶措施多而不優、政策間聯接不緊密等問題。因此，面向實現全體人民共同富裕的偉大遠景目標，需要以新的思維和措施加強對農村低收入群體的認知理解和幫扶，特別要關注那些缺乏發展能力與發展機會，在公共服務、社會保障方面仍顯不足的農村低收入群體，從三次分配角度構建一個完整的、全面的、系統的支持框架，擴大農村低收入群體幫扶政策維度。

收入分配制度作為促進共同富裕的基礎性制度安排，是實現共同富裕目標的關鍵抓手，而中國的收入分配格局是初次分配、再分配和第三次分配共同作用的結果。黨中央多次指出要“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”，表明了健全的收入分配制度是實現共同富裕征程中的關鍵一環。目前，大多數學者從獨立視角出發，分別探討三種層次分配制度各自面臨的困境與挑戰，但多忽視了三次分配的協同性與整體性構建。據此，本文基于三次分配的視角，對農村低收入人口幫扶政策進行審視與思考，構建三次分配視角下農村幫扶政策改善低收入人口福利差距的邏輯（如圖1 所示），以探討農村低收入人口幫扶政策在三次分配中的作用機制與作用空間，厘清農村幫扶政策在初次分配、再分配和第三次分配環節中的實踐要義。

圖1 三次分配視角下增進農村低收入人口福利的政策邏輯

從三次分配的視角來看現有的農村幫扶政策，初次分配、再分配、第三次分配既相互區別，又相互聯系。一方面，農村低收入人口幫扶政策在三次分配中的表現形式及作用側重點有所不同，先后發揮著各自的作用。首先是初次分配，初次分配是按照勞動力、資本、土地和技術等生產要素對國民收入貢獻的大小進行的分配，主要形式包括稅金、勞動者報酬、集體福利、職工獎勵、財產性收入等。在農村幫扶政策中，初次分配主要通過向小戶農業提供農業聯耕聯種、農業生產托管服務（半托管和全托管）、產銷服務等農業產前、產中、產后各環節作業的社會化服務，提升小農戶發展能力，促進小農戶增收①左停：《發展與保護：促進農民增收的行動邏輯和政策取向》，《人民論壇》2022 年第24 期。。通過為低收入人口建設發展平臺、給予包容性和益貧性的勞動條件、借助培訓提高其勞動能力等一系列的公共服務和社會服務措施穩崗擴就業，提升工資性收入。其次是再分配，再分配是政府主導下通過稅收、公共服務、社會保障等方式對初次分配后的收入分配的再調節，是對初次分配造成差距擴大的適度矯正。在農村幫扶政策中，主要通過基本生活救助、專項救助和臨時救助等無條件或者有條件轉移支付方式為農村低收入群體搭建兜底保障網。通過糧食直補、良種補貼、農資補貼、農機補貼等相關政策降低農民的經營成本。最后是第三次分配，借助社會力量，依托道德與文化的第三次分配主要通過慈善捐贈等形式彌補市場分配機制注重效率的不足以及再分配中忽略微觀個體需求的缺陷，在農村幫扶政策中主要通過積分制、設立社區慈善基金等方式促進社會資源和財富在村莊內部的流動和共享。

另一方面，三次分配之間具有較多相互兼顧的創新空間，同一個幫扶政策可以體現不同層次的分配功能，發揮著多重作用，共同服務于農村低收入群體的收入分配全過程。首先，發揮初次分配作用的幫扶政策背后也具有再分配、第三次分配的含義。舉例來說，就業幫扶車間以及以工代賑等政策在推動勞動力轉移就業，提升其勞動技能，帶動困難群眾就業增收方面發揮著初次分配的作用。與此同時，在通過產業扶持提升物質資本，改善農村地區生產生活條件，提供車間運營服務補貼、就業補貼、土地廠房租金減免、用水用電補貼方面發揮著再分配的作用。又如，職業培訓等促進務工就業的舉措在提高人力資本、提升農民工技能、開發其潛能、強化就業能力方面發揮初次分配的作用。在給予企業職業培訓補貼、失業保險穩崗返還等措施，以及為失業人員提供技能提升補貼、生活費交通費補貼等方面發揮再分配的作用。公益性崗位在吸納困難群體就業方面具有初次分配作用，而政府、村集體鄉村企業在公益性崗位的設置與開發、給予崗位補貼和社保補貼方面又發揮再分配和第三次分配的作用。其次，具有再分配功能的幫扶政策在實際運作過程中也發揮初次分配、第三次分配的作用。如社會保險、商業保險補貼從屬社會公共資源轉移和支持下的再分配，通過減輕困難群體參保繳費負擔，擴大保險覆蓋范圍，借助風險和損失的社會化再分配，減少因風險而導致的財產損失，保障個體不會因預期風險而陷入貧困，提高其對未來生活保障的安全感和穩定預期，以激發和調動社會的創新活力。對農民給予創業擔保貸款、稅費減免、貼息扶持，以及提供創業補貼等舉措屬于再分配的內容，但是通過創業所創造的就業崗位與就業機會又發揮了初次分配的功能。公辦民營、民辦公助的敬老食堂、敬老院、日照中心在發揮政府投資引導作用，給予建設補貼、床位補貼和運營補貼等方面發揮著再分配功能，而民間力量輸出專業的運營管理服務參與到農村養老服務全過程，為低收入老年人提供照護服務又發揮第三次分配的作用。依托于公共財政投入的資產受益幫扶政策也屬于再分配，但是在初次分配中也發揮著重要的作用，基于轉移支付所形成的資產通過土地托管、扶持資金折股量化、農村土地經營權入股等方式，在為農村人口創造資產，穩定增加農村人口的財產性收入，推動農民由傳統的生計方式向現代生計方式轉型的同時，也能帶動農戶增加生產和就業，以勞動增收方式發揮了初次分配的作用。

在三次分配分析框架下，農村低收入人口幫扶措施擁有豐富的創新空間。從功能上來看，不同的幫扶政策在初次分配、再分配、第三次分配中按照邏輯關系發揮著不同的作用；從關系上來看，不同幫扶措施在三次分配中相互關聯、相互依存、相互強化，即便是同一幫扶政策也能擁有不同的三次分配功能，在不同的層次上具有多種選項。盡管近些年來，中國圍繞農村低收入群體的政策實踐或多或少都是基于三次分配的不同著力點展開，但仍存在初次分配效率不高、再分配水平低、第三次分配尚未找到切入點、不同層次分配間協同性不足等問題。在推動共同富裕的進程中，僅依靠某一種分配形式，又或者是任由三種分配形式各自孤立地發揮作用都不可取。①楊秀云、馮子純：《協同性三次分配制度構建研究》，《社會科學研究》2022 年第5 期。因此，如何通過制度改革來有效促進三次分配相互協調，如何讓三次分配在改善農村低收入人口福利差距中發揮更好的作用，是中國新發展階段所面臨的時代命題，這就要求研究者加強對三次分配著力點、協調性的理論觀照，通過制度改革有效促進三次分配相互協調與整體發力，讓三次分配在促進農村低收入人口福利改善中發揮更好的作用。

三、三次分配視角下改善農村低收入人口福利的著力點

（一）初次分配層面的著力點

實現共同富裕的遠景目標，合理的初次分配是基礎。初次分配解決的主要是利益分配問題，通過有效市場和有為政府形成效率主導下相對公平的初次分配機制。

1.提高農村低收入群體的勞動報酬，尤其是農業勞動收入

改革開放以來，中國的收入分配制度歷經多次發展與改革，形成了市場機制與政府干預相結合的收入分配治理格局。②王贊新：《政府轉型與現代化收入分配治理體系構建》，中國行政體制改革研究會：《第五屆中國行政改革論壇——創新政府治理，深化行政改革 優秀論文集》，中國行政體制改革研究會：中國行政體制改革研究會，2014 年，第67—75 頁。然而，由于不同群體、不同地區間生產要素稟賦及其帶來的貢獻率存在差異，催生了收入分配的“馬太效應”，最主要的特征表現在勞動力、資本、土地和技術等生產要素中，勞動要素的報酬較低，非勞動要素的報酬偏高。這一現象在農村表現得更為明顯，無論是從經營性收入還是工資性收入來看，務工和務農收入相對處于較低水平。因此，迫切需要改善農村勞動者特別是一線勞動者的勞動技能和勞動條件，穩步提高勞動報酬在初次分配中的比重。

首先，加大以工代訓、以訓穩崗的職業技能培訓力度，擴大職業培訓補貼政策的范圍，提升農村勞動力的整體素質與技術水平，促進低收入人口增收。改變現有的農村勞動條件，為農村勞動力提供包容性、益貧性的就業環境。通過加強區域間的勞務協作，完善區域間、區域內的用工協調對接機制，暢通農村低收入群體的非農就業渠道，避免社會資本、人力資本和物質資本豐富的農民擠占本地的非農就業資源。①劉魏、張應良：《非農就業與農戶收入差距研究——基于“離土”和“離鄉”的異質性分析》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2018 年第3 期。通過搭建用工供需對接平臺、創業服務平臺等社會服務平臺，及時了解創業就業需求并提供服務支持。通過公益性崗位、以工代賑等方式為重點困難群體提供就地就近就業幫扶，促進農村勞動力的充分就業。通過一次性創業補貼、生活補貼、吸納就業獎補等就業創業補貼政策，減少外出務工的成本，幫助有勞動能力和就業意愿的農村勞動力外出務工、穩定務工。

其次，提高農業勞動回報。當前農業的相對國民收入水平一直保持低位，農業勞動始終面臨著高成本、低收益的問題。一方面，較多的農業勞動人口生產了較小份額的增加值，低效率、低標準、低質量的生產環節造成了較低的回報率。另一方面，土地流轉性不強，導致土地經營規模偏低，產業難以發展。因此，需要促進農業勞動力“有進有出”，提升在崗勞動者的回報。針對具有返鄉就業創業意愿的本土人才，采取多樣化的激勵措施與培養策略，讓良好的發展環境與資源成為人才回流的“引力”，將農業技術人才“引進來”“留下來”。針對高齡農業勞動力，通過建立農民退休制度，探索以城鄉居民基本養老保險為基礎、農民老齡年金為補充及土地流轉或宅基地復墾后“地票”交易下的經營轉移收入為提升的三支柱型農民退休制度②聶建亮、董子越、吳玉鋒：《從“無休”到退休：農民退休的邏輯與制度設計》，《學習與實踐》2021 年第7 期。，給予農民退休的選項與保障。針對尚未轉移的勞動力，通過優化勞動轉移接續機制，為其提供就業技能培訓、就業指導等社會化服務，提升其就業能力。與此同時，保障轉移勞動力在養老保險、基本醫療、社會保險等方面的福利待遇。

最后，降低農業規?；洜I的生產成本。目前，農業生產要素價格上升，農業規?；洜I社會保障不足，經營主體自身抵抗風險能力差，不少規模經營戶面臨“成本升、利潤薄、轉型難”等問題。因此，要構建和完善適度規模經營的政策支持體系，通過優化和完善財政、信貸、保險、用地等政策，降低農業規?；洜I的生產成本，確保其健康長遠發展。一是加快發展農業社會化服務，充分發揮農業信貸擔保體系和政策性農業保險的作用，強化經營戶抵御風險的能力。二是需要加大對新型農業經營主體的農業扶持政策，可以根據種植規模、產量等，提高補貼的針對性和科學性。

2.擴大農村非農就業機會，降低勞動力成本

從農業發達國家的實踐經驗來看，隨著農業技術的不斷進步，農業規模經營是提高農業勞動生產率最好的方式。這意味著未來從事穩定非農就業將是大多數鄉村勞動力的就業需求。從中國農村非農就業人數變化趨勢中也能看出這一走向，城鄉間、行業間的收入差距使農村大量的勞動力外流并參與到非農生產中，獲得工資性收入。相關數據顯示，2015 年農村工資性收入首次代替經營性收入，成為農村居民可支配收入的首要來源。2021 年全國農村居民的工資性收入占可支配收入的42%，③數據來源：國家統計局http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901342.html。農民工的數量也從2000 年的7849 萬人增至2022 年29562 萬人。④數據來源：國家統計局2022 年農民工監測調查報告http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html。農業勞動力的減少已是一種必然趨勢，未來政策不僅需要為城市的農村勞動力穩定就業創造條件，更需要為在村以及返鄉的農村勞動力提供就地、就近非農就業機會。

擴大非農就業機會，促進農民就地就近就業不僅經濟效益明顯，社會效益也十分顯著。一方面，農村非農就業不僅有利于農地市場的發育，也能加快農地流轉，提高耕地資源的配置效率，進而提升農地集中經營和專業化生產水平。與此同時，還能夠緩解大量農村剩余勞動力隱形失業的問題，為其擴展就業出路，緩解其就業壓力。另一方面，擴大當地非農就業機會能夠有效促進農村人員回流，減少農村人口流失現象，部分緩解因年輕勞動力外出務工帶來的留守兒童及留守老人的問題。

但需要注意的是，一方面農村勞動力就地就近就業需求日益增加，2013—2022 年以來，農民工總量增速回落，且外出農民工數量逐年放緩。外出農民工的增長率從2013 年的1.7%下降至2022 年的0.1%，而同年本地農民工增長率為2.4%。①數據來源：根據國家統計局發布的農民工監測調查報告整理所得，http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202304/t20230427_1939124.html。另一方面，農民可獲得的非農工作崗位和工資比較有限，且非農就業崗位短期性、臨時性突出，社會保障不足，非農就業的增收潛力尚未充分釋放?；亓鬓r村勞動力在外出就業過程中積累了一定的工作經驗，但農村非農就業行業主要以勞動密集型行業為主，存在技術含量低、勞動強度大等特征。當非農就業薪資水平較低，或是就業機會較少時，回流農村的勞動力便不得不務農，或是繼續選擇外出打工，便會形成“外出—回流”的雙向循環怪圈。

對此，一是需要適度增加農村本地非農就業機會，為農民就地就近非農就業提供“蓄水池”，通過培育農業新業態、新模式，為農業轉移人口就業開拓新空間。二是需要強化精準性，圍繞非農就業勞動力需求以及不同地區非農產業自身特點，提高返鄉就業人員的配置結構與鄉村產業的匹配度。三是需要增強農村社會化服務，加強對回流勞動力的就業指導培訓，促進其穩定就業。與此同時，通過非農就業社會保障支持，擴大普惠性養老托育服務供給，解決農村勞動力的“一老一小”問題，降低非農就業人員的勞動力成本，為其提供良好的就業支持環境。

（二）再分配層面的著力點

再分配相對于初次分配而言，在分配原則、判斷標準、運行機制上都有所不同。再分配的原則更多注重公平，判斷標準并非是像初次分配一樣注重生產要素的貢獻率大小，而是遵循公民基本生存權與發展權的公平。其運行機制不是依靠初次分配的市場機制，而是依靠政府主導的政府機制。若再分配的矯正機制出現“缺位”或“錯位”，會導致社會不公平的不斷擴大與蔓延?；嵯禂底鳛榕袛喾峙淦降瘸潭鹊闹匾笜?，國際上通常把0.4 作為收入分配差距的“警戒線”，一般發達國家的基尼指數在0.24—0.36之間，而中國的基尼系數近十年來一直徘徊在0.4—0.5 之間，②根據國家統計局發布的統計數據顯示，2012—2022 年中國的基尼系數分別為 0.474、0.473、0.469、0.462、0.465、0.467、0.468、0.465、0.468、0.472。這表明中國現有的再分配力度不足，需要進一步優化和完善再分配政策體系，加強對農村低收入人群的政策傾斜力度。

1.強化對農村低收入人口的轉移支付力度，推動社會救助的擴圍增效

盡管中國的社會救助制度經過幾十年的發展變遷，取得了顯著成效，但仍然存在救助標準低、救助覆蓋面窄、救助方式單一等問題，需要著力推動社會救助的擴圍增效。首先，社會救助的“擴圍”需要體現救助對象的精準性。救助對象識別的難點在于精準識別，精準并非是要實現毫無偏差，而是要克服實踐過程中存在的救助對象瞄準的主觀化、簡單化傾向，通過開展多維指標的綜合研判和預警，有效識別各種貧困狀態，既關注低收入群體的“現時狀態”，更要對其未來的發展狀態予以關切，克服救助對象識別的滯后性困境，取代傳統救助范式對困難群體未加區分的資金、資源的直接分配而導致的無效率。③李迎生：《社會政策、三次分配與全體人民共同富?！?，《江蘇行政學院學報》2022 年第4 期。其次，“擴圍”需要體現救助內容與救助方式的多層次性?，F行的社會救助內容更多的是以物質類救助為主，發展服務類社會救助尚處發展階段，難以滿足困難群眾日益迫切和多樣化的受助需求。物質類救助雖能解決救助對象的生存危機，但難以從根源上改善救助對象的生存環境，使其獲得社會發展權益的機會。舉例來說，低收入群體之所以難以提升其收入水平，不僅是因為自身能力欠缺而導致的就業不穩定，還因為家庭中需要被照料的老人、孩子及患病的成員較多，家庭供養負擔較大，同時僅有的勞動力需往返參與照料，降低了工作時長，造成不穩定就業。因此，救助內容尤其是服務類救助內容和形式需進一步豐富。再次，“擴圍”需要體現救助水平的提升。目前的農村低保、特困人員供養只能維持最基本的生活，專項救助和臨時救助能力有限，還不能解決農村低收入群體的根本問題。因此，有必要逐步提升農村低保標準，促進區域內城鄉低保統籌。最后，“增效”不僅要體現在社會救助政策統一、管理有序、發展規范方面，更要體現在救助方式的專業化、人性化上。社會救助制度包括了最低生活保障、特困人員供養、醫療、教育、住房、就業救助等多項制度，但諸多救助制度內部政策資源與數據信息存在割裂現象，迫切需要加強各項制度之間的有效銜接和協調發展。與此同時，基層救助服務隊伍的專業化水平也是促進社會救助提質增效的關鍵所在，近年來也有不少地方通過數字技術賦能等方式推進社會救助領域的創新實踐活動。比如，重慶渝中區“救助通”創新智慧救助模式、烏蘭察布社會救助協理員制度等通過數字技術賦能，向社會力量購買事務性和服務性社會救助服務，在為基層執行人員“松綁減負”的同時，也提高了社會救助專業水平。因此，有必要借鑒各地的有益經驗，加強社會救助的專業化水平。

2.提高基本公共服務均等化的深度與廣度，提升福利獲得水平

基本公共服務作為再分配的重要調節機制，有助于改善農村低收入群體生存與發展的環境，緩解因資源稟賦差異的先天失衡以及因起點不公平而導致這種差距向后代傳遞和延伸。黨的十八大以來，中國在基本公共服務均等化方面取得了顯著成效，彌補了農村地區、偏遠地區的基本公共服務短板，縮小了地區之間、城鄉之間公共服務的差距，但是從整體性或者區域性的角度來看，低收入群體在基本公共服務的充分性、可得性和可及性方面仍存在顯著的差距。對此，不僅要從收入的維度思考如何提升農村低收入人口的經濟水平，更要從福利的角度思考如何減少和分擔支出，緩解其未來支出壓力，提升其福利獲得水平，以切實解決農村低收入人口所面臨的過高的經營成本、過高的家庭支出、相對福利水平低等現實問題。

因此，需要加大農村公共服務的支持力度，提升公共服務的供給效率，推動農村基本公共服務從“物質條件”的提升向“物質條件”和“精神條件”兼顧，“質”和“量”并行，“供給”和“需求”相匹配發展。首先，進一步擴大農村低收入群體的福利項目和服務范圍，增加農村低收入群體負擔得起的普惠性服務供給，尤其是在子女托育、教育、養老、住房等方面的服務供給，強化農村公共服務的社會效益，緩解農村低收入群體的支出壓力，增加實際可支配收入，推動基本公共服務為農村低收入人群持續賦能。其次，強化農村公共服務在提升低收入群體參與初次分配能力方面的作用，加大農村低收入群體精神層面、能力發展等軟件類公共服務的供給力度，避免農村低收入群體因人力資本積累低，參與市場競爭能力弱而在初次分配中處于弱勢地位。與此同時，需要提升公共服務的供給效率，避免因服務供給與需求間的失衡而導致服務過剩與短缺并存現象的發生。

3.完善農業支持與資源保護政策

農業是弱質產業，面臨“自然—市場—技術”三重風險，與此同時，農業又具有外部性以及準公共產品性質，是保障國家糧食安全和國家生態安全的根本。這也決定了對農業的支持和資源保護制度是現代國家農業政策的核心，也是國民收入的再分配政策的重點，更是中國建設農業強國的必然要求。黨的十八大以來，中國的農業支持與資源保護政策不斷完善，形成了以農業投入、價格支持、農業補貼、金融服務等為重點，以保障國家糧食安全、促進農民增收和生態環境改善為目標的農業支持保護政策體系。①譚智心、謝東東：《黨的十八大以來農業支持保護政策改革：成就、經驗與完善建議》，《農村金融研究》2023 年第3 期。但是，目前農業與資源的支持和保護的力度仍顯不足，存在經營成本高、風險大、收益低等困境。因此，在國家強調生態安全和糧食安全的目標下，農業支持與資源保護政策需要兼顧發展與保護，既要體現出為促進生產、增加經營收入的發展性邏輯，還要加強對增加補貼、減少成本的保護性邏輯的運用②左停：《發展與保護：促進農民增收的行動邏輯和政策取向》。，實現糧食安全、生態安全與農民增收目標之間的和諧發展。

首先，從保護的角度，完善以風險和成本控制為主的農業支持與資源保護政策。一是凸顯農業保險的風險保障功能，推動農業保險“擴面、提標、增品”，做大農業保險“蛋糕”，也可以引入更多的風險管理主體，運用農業保險與擔保、信貸、期貨的深度融合，以提高農民抵御自然災害、市場與技術風險的能力，穩定預期。二是提升農業補貼政策的政策瞄準性，加強對農業生產以及成本的轉移支付力度。既要分擔小農戶的經營成本，扶持和帶動小農戶發展生產、增加收入，又要向“大戶”傾斜，提高補貼政策的激勵效應，在支持新型農業經營主體與扶持小農戶之間取得有效平衡。

其次，從發展的角度來看，形成以提效增收為主的農業支持與資源保護政策。一是“質”“量”并行，在實現農產品基本托底的基礎上支持“優質優價”的農產品生產與流通①程秀娟、李國祥：《新時代中國農業支持政策發展：成就、風險與展望》，《農村經濟》2023 年第7 期。，穩步提升農產品品質的同時，提高農產品的預期價格與附加值，使農業有合理的收益與回報。二是形成以綠色生態為導向的農業支持政策，確保國家生態安全?？梢詫⑥r業補貼與特定的生產資料相結合（有機肥、農家肥等），引導農業生產對象的生產投入行為,減少有害生產資料的使用。

4.推動社保均等化，盡快消除因制度問題造成的養老、醫療保險等權益不平等

首先，基于公民基本保障權益平等的目標，加快消除因制度因素導致的養老、醫療保險的權益不平等問題，改變風險與保護、待遇和階層的錯配問題，加快推進社保制度政策和待遇上的統一。當然這里的統一并非是整齊劃一，而是不因職業身份、社會身份、地域的差異性而區別對待。其次，可以針對農村未成年人、農民工、老年人、殘疾人等特殊群體，在養老、醫療方面形成縮小待遇差距的特定方案，保障他們有持續的財力參加繳費型的社會保險制度，提高困難群體對風險的穩定預期。比如，北京市逐漸打破城鄉二元結構的壁壘，將4 萬名農村就業勞動力納入城鎮職工社會保險體系。解決農村深度貧困人口養老問題。又如，各地對失地農民勞動年齡人員安排在城鎮就業、給予失地農民的養老保險等社會保險繳費補貼，將補償權和社會保障權的結合作為替代貨幣補償。因此，有必要借鑒上述地方的有益經驗，加強對特定群體社會保障權益的平等保護和特殊扶助，將改善農村弱勢群體待遇差距作為“減弱”的有效途徑，增強弱勢群體的保障感。

（三）第三次分配層面的著力點

與初次分配、再分配相比，以慈善組織、公益組織等社會力量為福利主體，以為貧弱群體提供福利資源與福利服務為目標，通過福利資源籌集、遞送、分配來實現社會財富優化配置的第三次分配在縮小貧富差距、緩解相對貧困、實現共同富裕方面具有不可替代的作用。②王卓、常進鋒：《福利多元主義視角下第三次分配的現實困境與治理路徑》，《中州學刊》2022 年第9 期。因此，亟須強化第三次分配在改善農民低收入群體福利差距中的作用。

1.強化慈善公益組織在第三次分配中的主導作用

慈善活動包括慈善資源的生產、整合與遞送等過程，相應地，慈善公益組織需要具備社會化動員能力、市場化生存能力、行政化協同能力以及專業化的服務能力，以保障慈善活動能夠高效運轉。然而，中國缺少能夠有效連接政府和草根組織的樞紐型組織，慈善總會、紅十字會等組織名義上雖承擔樞紐型慈善組織的角色，但是自身能力明顯不足。因此，首先，需要加快發展樞紐型慈善組織，推動各地兼具政治性和社會性的樞紐型組織擔負起引領與帶動整體行業可持續發展的使命，統籌協調政府有關部門、企業和公益慈善行業關系，鏈接與融合不同類型和領域社會組織。③藍煜昕、何立晗：《第三次分配背景下慈善資源的分配有效性：框架與機制》，《行政管理改革》2022 年第5 期。其次，發揮社會工作在第三次分配中的作用。近年來，農村地區不斷加強鄉鎮社會工作人才隊伍和社工站建設，為社會工作助力第三次分配提供了強勁動力。社會工作隊伍以專業化的方式參與到第三次分配中不僅能夠解決因慈善慈善服務形式單一的困境，還能夠緩解慈善服務的“短期效應”，社會工作等專業力量作為第三次分配中福利資源與福利服務的重要傳遞主體，可以協同慈善、公益組織等社會力量共同促進農村低收入群體的福利改善。最后，立足于農村實際需求，擴展慈善項目的廣度和深度。當前，中國聚焦農村地區的慈善項目輻射范圍較小，針對的群體較為單一，圍繞殘疾人、高齡老人、罕見病、認知障礙患者等人群的慈善項目較少。從內容上來看，多數慈善項目內容還停留在傳統的慈善救助方面，如基礎的助學支教、醫療救助、物資遞送、修建硬件等，普惠性服務類的救助較少。因此，需要立足農村的實際需求，將慈善項目拓展至助殘、農村婦女兒童發展、托幼、創業就業發展等領域，在基本公共服務還沒有涵蓋的“空白領域”發揮“補漏”功能，在基本公共服務已經涵蓋但是相對水平較低、可及性可得性較差的領域發揮“疊加”功能。與此同時，需要提升慈善項目的深度。當前的慈善項目存在需求定位脫離農村實際、項目管理與運作能力不足、項目結束后存在效果衰退等問題，導致慈善項目的產品化和規?；M程步履艱難。因此，需要推動慈善項目的“本地化”，在項目進入農村落地前，站在村民的立場了解對方的實際情況，判斷對方的實際需求并進行項目設計實現供需匹配。還需要加強慈善項目的制度化、科學化、規范化、專業化建設，提升慈善項目質量。

2.豐富第三次分配的實現形式，既要強調“大慈善”也要關注“微慈善”

“微慈善”是指從小規模、小切口的慈善活動入手，改善弱勢群體的困難生活。雖其所擁有的慈善資源有限，且輻射范圍窄，但是對強化社會成員慈善意識、營造和傳遞良好社會氛圍、維系與發展社會共同體關系發揮著重要的作用。不僅如此，“微慈善”具有很強的靈活性、針對性、日常性特征，“小快靈”的慈善活動能夠立足于基層實際需求，實現慈善資源的精準匹配和高效傳遞，擁有著大型慈善不具備的相對優勢。因此，農村在推進第三次分配的過程中可以將村莊的“微慈善”作為解決農村第三次分配的重點，支持培育農村集體形成的互助和自治的“土壤”，積極探索更豐富的第三次分配形式。

當前，不少地區以社區為單元，社區內居民訴求為牽引，通過建立村級慈善基金會、社區發展基金會、社區慈善基金會，以慈善項目化運作的方式實現社區內居民的互助互濟，推動了慈善資源向基層下沉。上述實踐正是本文所強調的“微慈善”的具體形式。但是目前“微慈善”在中國的發展仍處于初級階段，存在諸多困難，如社區基金目前在上海、北京、四川等部分地區進行了試點，農村尚未全面展開，且存在運行模式不成熟、資金募集缺乏持續性、社區居民參與度較低等問題?？梢?，“微慈善”在未來還有很大的提升與發展創新的空間，因此農村在推進第三次分配的過程中需要將“微慈善”作為著力點，為“微慈善”走進農村提供更多的實踐機會；發揮村委會、鄉賢在農村“微慈善”中的引領作用，通過建立村級基金會等方式打造村級慈善的“蓄水池”；鼓勵和支持慈善組織的資源、服務、項目與村級慈善基金開展多種形式的合作，豐富“微慈善”的內容；突出村民在“微慈善”中的重要作用，保持捐贈形式的靈活性。針對有經濟實力的個人，可以通過捐款方式幫助困難群體，也可以通過志愿服務活動幫助困難群體；而針對那些不具備經濟實力但有勞動能力的個人，可以將初次分配中按勞分配原則應用到第三次分配中，創造社區的就業機會，以多樣化的方式激活村莊內生性互助資源，拓展村民社會福利的覆蓋范圍，提高農村社會福利保障水平。

（四）強化三次分配間的協同配合

首先，完善第三次分配與初次分配、再分配的有效銜接機制。三次分配中,市場、政府、社會的主次關系雖然產生了變化，但是市場機制、政府機制仍然貫穿于全過程，依然發揮著重要作用。目前中國第三次分配與初次分配、再分配的銜接不足，尤其是第三次分配中的慈善資源投入與政府公共資源投入邊界不清、缺乏協調，慈善組織與企業的合作不充分、不穩定，從而導致第三次分配在實踐過程中低效甚至是無效。因此，需要強化第三次分配與初次分配、再分配間的有效銜接，促進第三次分配中的慈善資源投入到合適的領域、對象和環節。一是發揮政府的“搭臺”作用，建立政府、社會組織與企業之間穩定的對接渠道與溝通機制?？蓢@農村低收入人口在就業、醫療、養老等各個領域，形成綜合性、常態化、制度化溝通協調渠道。二是發揮政府的引導和監管作用，健全相關法律與保障制度，提供良好的政策環境與基礎性制度安排,規范與監督第三次分配過程與結果，持續優化第三次分配發展環境，以確保其健康發展。與此同時，可以進一步加強政府購買社會服務和支持公益創投力度，通過包容性的機制設計引導慈善資源使用方向，撬動慈善資源投入，并提升慈善組織能力。

其次，豐富“整合型”三次分配在農村的實踐場景。從現有的實踐來看，圍繞農村低收入人口的幫扶措施中，初次分配與再分配相互嵌入的復合型幫扶措施較多，與第三次分配相整合的措施較少。因此，可以積極探索初次分配與再分配、第三次分配整合嵌入的復合型的運作模式，拓展第三次分配在農村的應用場景。比如，古田縣的“互助孝老食堂”通過政府+社會力量共同出資搭臺建設農村老人食堂，由村居、公益組織、村民自主運營，解決了特殊困難老年人的吃飯問題。與此同時，通過開發鄉村公益性崗位，解決了行動不便老人的就餐問題，也發揮了就業增收效應?？梢?，整合型的運作模式可以促進政府、社會組織和個人在三次分配中發揮各自的相對優勢，也能夠推動不同主體間的互動與合作，還能夠在互動合作過程中推進慈善公益等社會力量的組織化、規范化程度。因此，未來可進一步發展和創新第三次分配領域慈善資源與初次分配、再分配的整合嵌入，也可以將初次分配、再分配的一些原則應用至第三次分配當中，實現慈善組織、公益組織自身的發展創新，進一步提升第三次分配在農村低收入人口福利改善的效率。

四、結語

中國農村和農民在不斷分化轉型，三次分配的契合也不盡相同。在農村社會福利格局中，初次分配、再分配、第三次分配往往是一種學術劃分，但在實踐過程中卻更多地呈現出一種相互交錯的復合架構。脫貧攻堅期間，黨和國家通過動員和凝聚多方力量構建的多種舉措有機結合、互為支撐的大扶貧格局或多或少是在這種復合架構下展開的。當前，消除絕對貧困的艱巨任務已順利完成，農村建設重點也向全面實施鄉村振興戰略、實現共同富裕的目標轉變，而廣大農民對美好生活有了更高的期盼。在這一背景下，如何更好地延續、優化、創新脫貧攻堅期間的一系列復合型幫扶措施，發揮三次分配幫扶措施在農村低收入群體勞動權益、社會保障、基本公共服務等方面的相對優勢，增加農村低收入群體的“福利選項”，應當成為學術界和實務界關注的重點問題。因此，政府應當加強前瞻性的探索與實踐，強化三次分配在農村低收入人口福利改善中的聯動效應，最大程度地發揮不同分配方式在效率和公平方面的相對優勢，致力實現三種分配方式在改善農村低收入人口福利差距，全體人民共同富裕方面的整體發力。