優化國土空間發展格局視域下推進城市群一體化發展的空間邏輯

馬雪松 柏 然

國土空間作為國民進行生產、生活和生態文明建設的實體環境和地理場域，其發展格局是國家發展路徑和戰略目標在空間維度上的集中體現。在主體功能區戰略的指引下，中國初步形成以農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區為核心的國土空間發展格局，其中城市化地區以相對有限的國土面積實現了大規模的人口與經濟集聚，衍生出城市群這一大尺度的城市集群發展形態。黨的十八大以來，隨著主體功能區制度的健全完善，國土空間發展格局與資源環境承載力更加匹配，城市群作為國土空間中承載發展要素的主要優勢地區，愈益成為中國推進新型城鎮化的空間主體、經濟高水平發展的主要平臺、人民高質量生活的關鍵載體。在此背景下，黨的二十大報告提出：“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局?！雹倭暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年，第32 頁。中國經濟社會發展進入新階段，高質量發展的首要任務與構建新發展格局的戰略任務，要求城市群和都市圈這兩種空間發展形態提供空間動能、支撐經濟增長、參與國際競爭。城市群作為都市圈與周邊城市耦合形成的區域性空間結構，不僅在國土空間發展格局中發揮優化生產空間、改善生活空間、保護生態空間的引領作用，還通過平衡與協調大中小城市發展規模，構建疏密有致、錯位發展的城鎮化空間格局。城市群在地理尺度上屬于跨省市聯合的空間單元，一體化是城市群的基本特征與發展動能，可以讓技術、資本、人口等要素在省市區域實現合理流動與優化配置，有利于“統籌推進基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治”①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，北京：人民出版社，2021年，第79頁。。在城市群發展壯大的關鍵時期，關注國土空間發展格局中城市群一體化發展趨勢，以“空間”為切入點剖析城市群帶動大中小城市協調發展的作用機制，明確城市群一體化發展與優化國土空間發展格局的內在聯系，對于進一步推進新型城鎮化、區域協調發展、國土空間開發保護格局優化具有重要的理論和實踐意義。

從空間政治學的視角來看，隨著全球化與信息化的快速發展，各類要素的高速化、規?；?、多向化流動，對城市群、都市圈、都市區等空間形式的塑造作用日益凸顯。美國城市社會學者卡斯特（Manuel Castells）將空間理解為由各種“流”不斷運動所形成的社會網絡的載體或場域，認為在物理臨近原則基礎上構建的恒定性、靜態化的場所空間（spaces of places）內，附加著由人流、物流等實體流和資金流、技術流、信息流等非實體流共同組成的關系化、動態性的流動空間（spaces of flows）。②[美]曼紐爾·卡斯特：《網絡社會的崛起》，夏鑄九、王志弘等譯，北京：社會科學文獻出版社，2001 年，第518—524 頁。中國的國土空間是兼具自然地理、經濟社會、政治文化屬性的復合空間系統，傳統的國土空間規劃與管理理念主張通過劃分明確的管轄邊界形成不同地理尺度的場所空間。然而，在要素流動不斷打破行政藩籬和制度障礙的治理情境下，如何在完善既有格局的前提下促進跨尺度國土空間系統之間的遠程耦合和協調發展，成為中國空間布局再優化的重要內容。③顏昌武、楊怡寧：《什么是空間治理》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2023 年第1 期。從發展實踐來看，城市群具有流動空間屬性，城市群一體化發展既是經濟全球化空間選擇的結果，也是制度創新的產物。一方面，城市群等高流動性空間單元的布局設計體現了國家意志和整體規劃的戰略性，一體化發展不僅契合公共部門的行政規劃和政策引領，而且注重發揮市場力量的主體作用。另一方面，城市群是要素跨域流動、城市分工協作所形成的空間組合，在屬地化與層級化的空間治理體系中，構建多行政區協調和多主體參與的跨域治理模式既是城市群一體化發展的重要任務，也是提升國土空間發展水平與治理能力的必要舉措。在優化國土空間發展格局的視域下分析城市群一體化發展的機理，有利于從流動性、開放性、連接性的動態空間視角認識中國城市群一體化發展的總體規律，為探討從城市群內部均衡走向國土空間廣域均衡的實現路徑、揭示大中小城市協調發展格局與國土空間發展格局協同優化的具體機制提供思考契機。

一、優化國土空間發展格局與城市群一體化發展的空間聯系

城市群是區域協調發展的戰略支點和城市化的主體形態，承擔著實現經濟社會高質量發展的重任，但在一體化發展過程中面臨著相對偏高的人口集聚密度、城市擴張速度、環境污染強度和不確定性風險。協調城市群一體化發展與優化國土空間發展格局的關系，是學術界和實務部門普遍關注的重要問題。在國土空間發展格局中，要素是社會、經濟、自然系統的組成元素，結構是一定范圍內各類要素的分布情況和組合關系，功能是有益于人類活動與自然資源環境的綜合效用。④朱從謀、王珂、張晶等：《國土空間治理內涵及實現路徑——基于“要素—結構—功能—價值”視角》，《中國土地科學》2022 年第2 期。城市群一體化發展是優化國土空間發展格局下增強空間要素活性、結構韌性和功能協調性的關鍵路徑。

首先，要素高效流動和有效集聚是優化國土空間開發與保護格局、促進城市群形成與一體化發展的基本前提。國土空間本質上是由自然要素與人文要素系統集成的復雜空間，優化國土空間發展格局既在整體布局上保障自然要素的有序循環與生態系統的穩定運作，牢牢守住國土空間安全底線，也在一定范圍內引導各類生產要素的高效集聚與自由流動，利用有限的國土空間資源滿足經濟社會發展與人民生產生活需要。①吳志強：《國土空間規劃原理》，上海：同濟大學出版社，2022 年，第14 頁。城市群正在成為國土空間中承載人口和經濟發展要素的核心部分，其一體化發展不僅需要以發展導向規劃經濟活動相關要素的合理流動，打造區域性優質資源要素配置高地，同時需要以保護導向審慎考慮區域生態系統的整體性、綜合性修復與自然資源要素有序、有度開發，構建可持續發展的國土空間開發與保護新格局。一方面，與單體城市發展相比，城市群一體化發展依托主體功能區框架對特定空間范圍內的要素進行有機組織與高效配置，充分提升區域要素活性和空間發展效率。資源要素的空間配置與國家和區域發展的效率性、公平性密切相關，優化國土空間發展格局需要依據自然地理格局與經濟社會發展布局，對國土空間要素進行統籌安排，以實現自然資源可持續利用與經濟社會活動有序開展。2010 年出臺的《全國主體功能區規劃》確定了國土空間總體布局的基本分區，其中京津冀、長三角、珠三角等優化提升的城市群主要分布于優化開發區，呼包鄂榆、中原、長江中游、哈長等發展壯大、培育發展的城市群位于重點開發區。②謝地、王圣媛：《我國主體功能區建設的演進脈絡、內在邏輯與實踐要求》，《學習與探索》2023 年第6 期。精細化的國土空間布局為城市群一體化發展提供了具體的功能定位、方向指引與空間支撐，各類優質要素資源加速向都市圈、城市群、經濟帶地區集聚，國土空間中各區域板塊的高能級發展支點逐漸形成。另一方面，構建國土空間長遠發展格局，要求以底線思維綜合評估資源環境承載力和國土空間開發適宜性，這為城市群一體化發展提出了自然要素利用與保護的約束性要求。國土空間中各組成要素間具有強耦合關系，城市群中高強度的人地交互深刻改變了生態系統的要素分布和能量轉化，也影響了在自然條件下形成的生態平衡和穩態結構，城市群一體化發展具有共同開發、合理利用自然資源與系統保護、妥善修復生態環境的需求。在優化國土空間發展格局進程中推進城市群一體化發展，需要地方政府秉持底線思維做好全域全要素的統籌管控，以生態保護紅線、永久基本農田保護線、城鎮開發邊界三條剛性控制線為基準，調整生產、生活、生態空間布局，促進城市群整體空間的內涵式、集約型、綠色化高質量發展。③樊杰、周侃：《以“三區三線”深化落實主體功能區戰略的理論思考與路徑探索》，《中國土地科學》2021 年第9 期。

其次，在百年未有之大變局的時代背景下，保障國土空間格局的高水平安全與高質量發展是優化國土空間發展格局的兩大主要目標，城市群一體化發展有利于維護風險共擔、資源共享、協同運行的城市集群網絡結構，通過平面拓展與節點聯通增強國土空間結構韌性?？臻g結構是城市群經濟社會發展與資源環境保護的空間形態表達，城市群一體化發展高度依賴于節點城市間密集的區域性基礎設施網絡，總體呈現由散點連接成線進而擴展成面的演進軌跡。④方創琳、王振波、馬海濤：《中國城市群形成發育規律的理論認知與地理學貢獻》，《地理學報》2018 年第4 期。高密度的人口、產業與資本聚集催生出環環相扣、高效運作的城市群發展鏈條，其中任何一個節點出現偶然性安全問題都極易被放大并引發連鎖風險。統籌安全與發展始終是中國各級國土空間規劃編制的戰略要點和城市群一體化發展的重要問題，通過合理規劃和科學布局增強國土空間的結構韌性，這是承載人口和產業經濟活動與應對不確定性風險的關鍵策略，同時也為城市群在基礎設施、公共服務、產業布局、應急治理等方面的一體化發展指明方向。⑤翟國方、夏陳紅：《我國韌性國土空間建設的戰略重點》，《城市規劃》2021 年第2 期。一方面，優化國土空間發展格局強調增強空間結構對資源要素的承載能力，城市群一體化發展進程中形成了以不同等級的交通網絡、生態網絡、產業網絡為基本架構的韌性空間結構，保障城市群空間穩定運行。在產業、人口不斷集聚的趨勢下，城市群一體化發展以提升生態環境、基礎設施、公共服務等對各類要素的承載能力為主線，促進區域性重大基礎設施廊道、能源基地和產業體系布局與城鎮人口分布、城鎮密度相協調，緩解單個城市發展空間不足造成的土地、環境、資源壓力，提高城市群整體的資源調配效率和空間運行效能。⑥張尚武、潘鑫：《新時期我國跨區域重大基礎設施規劃建設的戰略思考》，《城市規劃學刊》2021 年第2 期。另一方面，國土空間安全風險容易跨域傳播和多域并發，以城市群為依托構建府際數據信息共享網絡與聯防聯控應急管理體系，可以在應對風險沖擊時保障空間治理有序運行。自然災害、事故災難、公共衛生等多重災害風險的侵擾范圍突破了單個城市的空間邊界和行政轄區，提升國家空間治理體系應對跨域風險的能力與水平，需要多個城市主體和風險治理部門協同構建聯防聯控機制和聯合救援網絡。作為相鄰城市間設施聯通、制度對接、資源整合、信息共享的有機體，城市群為推動組建區域應急管理與風險治理共同體提供了堅實的空間架構和良好的制度環境，一體化發展在加強應急資源與信息高效流動的基礎上，健全不同國土空間層次中跨域應急協同聯動機制。①吳曉林、譚曉琴：《新時代城市安全風險治理體系建設——風險研判與治理轉型》，《天津社會科學》2023 年第5 期。

最后，在加快構建新發展格局的現實形勢下，優化國土空間發展格局強調統籌和協調各類空間復合功能，激發各個地區的發展潛能并形成全方位的合作聯動局面，這需要城市群在暢通區域內部小循環、融入和服務國內國際雙循環中發揮核心支撐作用。隨著經濟全球化與區域一體化深入發展，城市群開始作為獨立空間主體參與全球競爭與國際合作。城市群一體化發展有利于協調國土空間功能和健全國民經濟發展循環鏈條，有利于增強內生發展動力和抵御外部沖擊能力，有利于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。一方面，城市群是特定空間范圍內多個城市分工協作有機組合而成的一體化功能區域，可以作為國土空間格局中的區域性小循環平臺和暢通國內大循環的重要樞紐。②孫久文、席強敏、易淑昶：《新型城鎮化與區域協調發展》，北京：中國人民大學出版社，2023 年，第11 頁。城市群一體化發展表現為由一個或多個中心城市帶動中小城市、城鎮與毗鄰地區協同共進，城市間在規模結構和功能定位上相對合理，大城市人才、資金、技術等各類生產要素充足，承擔輻射帶動周邊地區的空間功能，中小城市和小城鎮可承接大城市所轉移和疏解的非核心產業服務。城市群一體化通過合理規劃大中小城市的等級體系、發展重點和功能布局，使大城市發展空間拓展、中小城市發展能級提升和城市群體綜合效益最大化，有益于優化區域產業布局和構建合理的城鎮體系。③劉秉鐮、高子茗：《城市群空間結構視角下中國式城鎮化的內涵、機制與路徑》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2023 年第4 期。另一方面，城市群不僅充當國家和區域發展創新的主體，而且可以作為全面承載要素流動、銜接供需體系、暢通國內外市場的平臺。城市群的形成與一體化發展，既是國家實施新型城鎮化戰略與區域協調發展戰略的產物，還是對經濟全球化背景下區域尺度崛起的回應，其中蘊含新發展格局下本土化建群與全球化建群相結合的發展導向。規模較大、經濟活力較強、開放程度較高的城市化地區，如京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群，將順應發展要求重點建設世界級城市群，承擔作為國家增長中心和國際增長中心的重要功能，在更高層次參與國際競爭與全球合作。

二、優化國土空間發展格局視域下城市群一體化發展的機理闡釋

國土空間發展格局涉及宏觀空間發展秩序的維護，中觀行政權力地理范圍的劃分，以及微觀多元主體行動邊界的限定。從優化國土空間發展格局的視角考察城市群一體化發展的內在機理，可以從空間規劃與發展規劃協同引領、空間尺度與權力結構動態適配、核心城市與重要主體輻射帶動三個角度，分析城市群一體化發展的前提條件、支撐要素與推進動力。

（一）宏觀機理：空間規劃與發展規劃協同引領

城市群一體化發展由中央政府及相關部門統籌規劃，以發展規劃為統領、空間規劃為約束，從頂層設計層面科學謀劃城市群一體化發展的時間序列和空間布局。發展規劃與空間規劃的協同運作，能夠引領和指導城市群空間開發、利用和保護，為區域經濟可持續發展與城市群一體化高質量發展提供動力。

一方面，城市群一體化發展強調發展規劃與空間規劃橫向銜接，從更高層次、更大范圍形成規劃合力，引領城市群的空間優化、社會建設、經濟增長與生態保護。國家規劃體系可大致劃分為時間維度的國民經濟和社會發展規劃與空間維度的國土空間規劃兩個大類（以下簡稱“發展規劃”和“空間規劃”），兩類規劃都涉及空間布局的適當調整。④許景權：《國家規劃體系與國土空間規劃體系的關系研究》，《規劃師》2020 年第23 期。城市群規劃作為國家規劃體系中的重要組成部分，受上位發展規劃和空間規劃的協同引領，是以優化國土空間布局、指導城市群健康發展為主要目的，兼具發展和空間意涵的區域性規劃。①郭銳、樊杰：《城市群規劃多規協同狀態分析與路徑研究》，《城市規劃學刊》2015 年第2 期。一體化發展導向的城市群規劃編制更加注重與國民經濟和社會發展、主體功能區建設、生態環境保護等規劃相互銜接，既根據發展規劃所提出的經濟社會發展目標與任務要求，合理設計城市群空間發展格局和公共設施布局，也將空間規劃所確定的資源環境承載力、空間開發適宜性與空間要素配置等內容作為依據，科學設定城市群經濟社會發展目標。另一方面，城市群一體化發展先由中央政府統籌制定差異化的總體規劃與制度安排，再由地方政府及相關部門制定配套專項規劃并貫徹實施，通過自上而下的縱向傳導實現不同空間尺度規劃在城市群發展目標與功能定位上的深度融合。黨的十八大以來，各級政府將城市群作為推進新型城鎮化的主體形態予以積極部署、優先發展。中央政府組織編制跨省級行政區的城市群規劃，各省、自治區政府及相關部門在國家全局性規劃的引導下組織編制轄區內城市群規劃，與省區范圍內的平級規劃和下位規劃耦合形成區域協調的政策框架體系。②肖金成、袁朱主編：《經濟引擎——中國城市群》，重慶：重慶大學出版社，2022 年，第78 頁。截至2023 年，全國共編制完成19 個城市群規劃，國務院正式批復的城市群規劃共有11 個（見表1）。國家、省級城市群規劃在空間分布上覆蓋了東部、中部、西部與東北地區四大板塊，既服務于京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略和區域協調發展戰略，也是對國家和省級國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃與新型城鎮化規劃的遵循與落實。③張銜春、唐承輝、許順才等：《中國城市群空間規劃的歷史演化與空間邏輯——基于新國家空間視角》，《城市規劃》2021 年第5 期。

表1 全國城市群規劃編制情況

（二）中觀機理：空間尺度與權力結構動態適配

國家將空間與權力相交織，通過行政邊界框定行政權力的空間范圍，同時又以權力體系控制和推動空間生產。④陳曉彤、楊雪冬：《空間、城鎮化與治理變革》，《探索與爭鳴》2013 年第11 期?！俺叨取笔呛饬靠臻g規模、層級與關系的基本概念，尺度變遷包含地理層面的地域重構以及空間中社會關系、權力結構的重組。⑤王豐龍、劉云剛：《中國行政區劃調整的尺度政治》，《地理學報》2019 年第10 期。國家尺度與城市尺度的權力遷移，塑造了與城市群一體化發展空間格局演化動態適配的權力結構。

一方面，國家意志推動與權力下移為城市群一體化發展的空間整合升級提供了價值引導和資源支持。城市群作為國土空間開發保護和區域經濟協調發展的重要單元，其形成與一體化發展既是人口與經濟集聚的產物，還是國家主導下提升發展能級與優化經濟布局的空間選擇。中央政府通過批準城市群規劃或出臺推進城市群一體化指導意見的方式，為城市群一體化發展中地方政府的跨域治理合作與行政權力協調奠定制度基礎。①彭彥強：《中國地方政府合作研究——基于行政權力分析的視角》，北京：中央編譯出版社，2013 年，第166 頁。在面臨規模與體量遠超常規的治理問題時，中央政府以領導參與、績效考核、政策支持等縱向干預手段推動國家權力尺度下移，有效協調城市群內部的權力關系和協同行動，對一體化縱深推進和空間治理效能提升起到關鍵性作用。②周凌一：《地方政府協同治理的邏輯——縱向干預的視角》，上海：復旦大學出版社，2022 年，第137 頁。另一方面，城市群一體化發展中多尺度城市空間重新劃分并塑造了不同地域組織的權力排列方式與運作邏輯，地方政府之間積極建立行政協調與合作機制來處理城市群跨域公共事務，推動省市層級的權力尺度上移。國土空間中不同尺度的城市區域都被賦予了與之匹配的權力結構，城市群的空間尺度重構是獨立城市空間逐漸結合成單一實體的過程，單體城市以行政區劃為依據劃分管轄界限、分割權責的制度供給，難以滿足城市群突破政區邊界和常規治理層級的空間治理需求。鑒于處理城市群一體化發展中共同面臨的公共事務問題和實現區域協調發展的需要，相關省市政府自主向上移交一定職權給城市群設立的跨省管理機構或政府聯盟，確保區域公共事務治理和協同發展相關制度政策的有效制定和運作。③方雷、鐘世紅等：《跨區域治理的行政制度供給》，桂林：廣西師范大學出版社，2022 年，第119 頁。城市群一體化發展超越了傳統行政區合并策略，在不改變現有行政建制或隸屬關系的情況下，以柔性手段促使權力結構與空間尺度動態適配，避免正式行政組織架構變革帶來的巨大制度成本。④張銜春、胡國華、單卓然等：《中國城市區域治理的尺度重構與尺度政治》，《地理科學》2021 年第1 期。

（三）微觀機理：核心城市與重要主體輻射帶動

核心城市和地方主政官員在城市群一體化發展中發揮了關鍵性輻射帶動作用，推動不同空間形成實質性聯系。通過縱向權力體系的層層傳導和空間格局的逐級落實，發展規劃與國土空間規劃共同確定的城市群一體化目標藍圖完成了由宏觀任務至微觀行動的轉換。

一方面，城市群一體化發展以多個核心城市的發展動能和擴散效應為依托，培育和擴大核心城市的城鎮化范圍，實現核心城市輻射帶動與周邊地區聯動崛起的有機結合。在城市群范圍內，國家中心城市、省會城市和具有特殊影響力的超大、特大城市是城市群的核心空間和主要帶動力量，這些核心城市在政策支持、地理區位、交通運輸、發展能級等方面相對更具優勢，往往能夠吸引和集聚更多的人才、資金和技術資源進而形成強勁有力的增長極，可以通過基礎設施網絡、現代化產業體系、統一市場建設輻射帶動城市群一體化發展。⑤馬雪松、柏然：《優化行政區劃設置視域下的“強省會”建設——功能預期、實踐形態與效能轉化》，《云南社會科學》2023 年第3 期。因此，由核心城市主導形成與緊鄰地區的小圈層協作，依照“核心城市—都市圈—城市群”的空間發展序列梯次推進，成為城市群一體化發展進程的普遍經驗。⑥尹稚、盧慶強：《中國新型城鎮化進入區域協同發展階段》，《人民論壇·學術前沿》2022 年第22 期。如2019 年頒布實施的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出“構建極點帶動、軸帶支撐網絡化空間格局”，要求發揮香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海強強聯合的引領帶動作用。⑦《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，《人民日報》2019 年2 月19 日。另一方面，地方主政官員在城市群一體化發展進程中扮演重要角色，地方官員定期會晤制度與異地任職制度逐步成為城市群內建立空間關聯網絡、優化資源配置、協同規劃區域發展的主要機制。在城市群一體化發展進程中，各級政府是統籌、落實城市群規劃的責任主體，地方主政官員更是在推進城市群建設和深化府際協作中發揮帶動作用。國家級城市群規劃陸續頒布實施后，地方主政官員積極響應發展規劃并重點構建城市群一體化發展的合作機制，形成了“行政首長聯席會議”“主要領導定期會晤機制”“市長聯席會議”等協調合作制度。①方雷、鐘世紅等：《跨區域治理的行政制度供給》，第131 頁。隨著城市群一體化發展和跨域合作的需求不斷加大，城市群內不同地區的主政官員的跨域交流也在一定程度上消減城市間的制度距離，官員異地調任的職業軌跡促使空間上分散的區域建立起密切關聯，引導各地在基礎設施建設、產業分工、空間治理等方面達成更為持續的合作。②張瑾、賀思琪、李金鎧：《網絡視角下城市官員流動的空間減排效應及機制分析》，《管理學刊》2023 年第3 期。

三、新時期健全城市群一體化發展機制的路徑選擇

健全城市群一體化發展機制，需要綜合考慮國土空間資源環境約束、區域協調發展目標以及各城市群發展的基本階段和獨特優勢，從完善空間規劃、優化空間治理、實現空間正義三個層面著力提升未來中國城市群的規劃、建設、治理水平。

首先，城市群一體化發展要兼顧理想運行狀態與動態演進過程，城市群規劃應圍繞解決當地現階段和未來一段時期的重大發展問題，確定規劃內容和部署實施路徑，促進城市群一體化發展過程與規劃目標的動態適配。面對持續的發展過程與快速的形勢變化，城市群規劃的編制與實施需要發揮循序漸進的戰略引領和動態調適的策略功能，在充分認識城市群的演化規律和發展階段特征的前提下，做好系統性、前瞻性與戰略性的規劃應對與空間協調。一方面，為了更好引導城市群實現一體化的經濟社會發展與空間生產目標，應完善城市群規劃的前期研究、規劃編制、論證審批、評估修訂等程序，并鼓勵民眾共同參與規劃編制和實施的全過程，提升城市群規劃制定與執行的科學化、系統化、民主化水平。規劃實施過程中應動態監控執行情況，以便發現問題并及時糾偏，保障城市群一體化發展永遠把人民對美好生活的向往作為目標設定和規劃行使的方向。另一方面，立足新發展階段，城市群可作為國家規劃體系中的一個相對獨立的空間層級，將城市群規劃從服務于地方經濟社會發展的空間治理策略，升級為推動區域一體化和國家空間治理現代化的政策工具。③郭銳、孫勇、樊杰：《“十四五”時期中國城市群分類治理的政策》，《中國科學院院刊》2020 年第7 期。發展規劃與空間規劃在縱向上分為國家、省、市、縣和鄉鎮五個層級，應考慮到城市群對國土空間格局優化和經濟社會發展的特殊功能，嘗試將城市群這一跨行政區的空間單元單獨設定為一個層級，在整體判斷城市群發展階段、地理區位、歷史基礎、資源環境等特征的前提下，因地制宜、因時制宜規劃城市群的發展方向和戰略定位。

其次，實現城市群高質量發展需要以高效能的空間治理為基礎，面向治理現代化推進不同層次、不同領域的空間治理精細化、智能化、高效化。中國不同城市群發展的基礎條件和內外部環境差異較大，受所處成長階段、經濟社會聯系強弱的差異以及多種體制性、政策性因素的影響，城市群一體化發展不存在靜態化、普適性的空間治理模型。因此，城市群空間治理體系的優化升級應該在一般性規則指導下，鼓勵各城市群根據實際情況分層次、分場景積極探索符合現實需要的城市群治理模式。一方面，城市群系統性空間治理體系的建立，可以按照空間尺度的不同、經濟聯系緊密的程度以及治理議題的區分來匹配差異化的治理邏輯，在整體上構建覆蓋全域空間單元的治理體系。城市群空間治理體系從空間尺度上可以分解為不同層次，在城市群尺度可嘗試建立統一的區域協調委員會，在都市圈尺度可嘗試推行城市聯盟、專家委員會、行業協會等跨越空間邊界、部門邊界、公私邊界的治理組織，在不同行政層級之間、政府與企業之間、政府與社會之間實現行動共軛，形成多圈層、點軸式城市群一體化空間治理結構。另一方面，依托數字技術賦能，城市群中污染防治、環境保護、公共服務供給等專項領域公共事務的治理可升級為“以數據為依據、以算法為核心、以算力為支撐”的數字化空間治理模式。④陳鵬：《國家治理的智能化轉向及其實施進路》，《探索》2021 年第3 期。聚焦環保、醫療、科技、應急管理等跨域合作要求較高和技術驅動效應較強的領域，未來城市群一體化發展應加快推進數字技術的開發利用和數字基礎設施的深度布局，以此為依托提高城市群空間治理的科學化、智能化與精細化水平。⑤吳俊杰、鄭凌方、杜文宇等：《從風險預測到風險溯源——大數據賦能城市安全管理的行動設計研究》，《管理世界》2020 年第8 期。

最后，城市群一體化發展應保障民眾在空間生產和資源配置層面享有的社會公平與公正，在國土空間開發與保護過程中實現利用、交換以及消費空間資源的空間正義。城市群是中國實現全體人民共同富裕和現代化目標的先導地區，一體化發展的空間正義不僅側重不同區域板塊和空間尺度的均衡發展，也指向城市群內在核心城市與其他城市間、城鄉間合理且公正地分配社會資源，共享城市群高質量發展成果。一方面，中國東部地區城市群的整體競爭力、經濟發展水平和空間治理效能優于中、西部地區城市群，解決地區發展不平衡問題需要在城市群一體化發展進程中堅持統籌謀劃與分類施策相結合，根據各城市群的資源稟賦條件和經濟發展基礎，進一步確立發展重點、縮小發展差距。國內現有城市群可從發展階段上分為成熟期、成長期與培育期，與趨近發展成熟的城市群相比，處于培育形成期或規劃建設階段的城市群廣泛存在核心城市引領帶動作用有限、大中小城市發展斷層、區域間要素流動不暢等問題。在此情況下，應推進發展期、培育期城市群與京津冀、長三角、珠三角等成熟型城市群交流合作，在客觀認識發展差距的前提下通過借鑒學習成熟經驗與合理做法，逐步破解城市群一體化發展機制中的突出問題，加快補齊相對欠發達地區的發展短板。另一方面，城市群一體化發展維護空間正義的具體機制，也體現在同一城市群內空間資源的公平分配方面。近年來，中國城市群吸引流動人口和吸納整合周邊地區的能力在逐步增強，但是也存在內部大中小城市發展不平衡、城鄉發展差距較為明顯以及農業轉移人口市民化進度緩慢等矛盾和問題，對城市群一體化發展進程中實現共同富裕和空間正義造成阻礙。新時期城市群一體化發展的空間正義訴求更加突出追求效率與公平的有機統一，未來應著力在土地規劃管理、生產要素流通、公共服務跨域共享、戶籍制度改革等方面構建一體化發展體制和利益協調共享機制，促進人口市民化與土地城鎮化同步推進，保障大中小城市和鄉鎮享有參與發展過程、分享發展成果的平等機會。