新時代北京市“三農”演變趨勢與首都特點鄉村振興的路徑選擇

張英洪 劉軍萍 劉雯

摘要：北京市是一個擁有2000多萬常住人口的超大城市，其“三農”發展特點、趨勢具有明顯的超大城市特征。隨著市場化、城鎮化的快速推進，北京農村社會形態深入分化，農村經濟深度調整，農村就業結構深刻變革，鄉村功能發生劇烈演變。面對“大城市帶動大京郊、大京郊服務大城市”的城鄉融合發展要求，圍繞北京市“國家首都、超大城市、發達地區、首善之區”的鮮明特征，順應首都農業農村演變趨勢規律，本文提出新時代走好具有首都特點的鄉村振興路徑，以期實現鄉村高質量發展。

關鍵詞：北京 鄉村振興 城鄉融合 路徑選擇

回顧改革開放以來北京“三農”的發展歷程，可以看到，大都市的農業發展與城市的關聯性、依附度非常高。從農業階段性特征來看，北京農業從以一產為主到自發形成的三產融合，每一階段轉型都是城市發展、城市需求、首都要求倒逼的結果。北京農村經濟直接受到工業化、城市化、信息化等現代要素的驅動，曾經深度參與過全市產業分工，與城市產業發展形成密切的聯動機制和互補格局，帶來農村經濟的繁榮發展，由此帶動了大規模的郊區城鎮化與新農村建設，加速了城鄉格局的深刻調整。京郊市場化與城鎮化加速推進，城鎮化與逆城鎮化并行發展，構成了北京“三農”發展和功能演變的主體時代背景圖。在這張背景圖下，當前北京“三農”發展呈現出鮮明的時代特征和趨勢變化。

一、北京“三農”演變的總體趨勢

（一）鄉村形態分化趨勢

一是京郊農村分化明顯。北京的村莊分化幾乎呈現出了我國村莊分化的各種基本類型。據北京市農村經濟研究中心2018年調查，北京3983個村已經分化為“三無”村、拆遷村、倒掛村、空心村、傳統村等類型?！叭裏o”村是指無農業、無農村、無農民，但有集體經濟組織的村莊。這類村莊尚有56個。拆遷村是指因城鎮化建設征地或居住環境改善等因素拆遷或搬遷上樓的村莊。這類村莊有720個。倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。這類村莊有173個?？招拇迨侵冈诔擎偦M程中因大量中青年人口流出村莊進城務工經商或在城鎮安家置業，人口稀少、閑置農宅較多的村莊。這類村莊有48個。傳統村是指保持和延續傳統鄉村風貌、村莊形態基本穩定的村莊，這是京郊農村的主體形態，也是實施鄉村振興戰略的重點地區。這類村莊有2986個。

二是村莊衰敗與鄉村復興并存。城鎮化導致不少村莊呈現衰敗景象，邊遠山區村人口大量外流后形成了空心村、老人村，一些村莊也在消失。從統計數據上來看，1990—2021年，北京的行政村數量從4481個減少到3784個，平均每年減少22個村。與此同時，一部分生態環境優美、具有傳統歷史文化底蘊的鄉村日益走向復興。

三是農民進城與市民下鄉并存。北京的城鎮化與逆城鎮化發展趨勢同時存在。一方面，農業戶籍人口向二三產業和城鎮轉移。2020年，北京市一產就業人數為41.3萬人，比2006年減少了24.36萬人；另一方面，部分市民選擇到鄉鎮定居或到農村租住閑置農宅，很多市民在周末和小長假期間樂于到京郊鄉村體驗民宿、農事和傳統鄉村文化。2020年北京鄉村常住人口273萬人，比2006年增加了22萬人。

（二）鄉村經濟演變趨勢

一是鄉村之間集體經濟發展不均衡情況加劇。一方面，農村集體資產地區分布極不均衡。截至2017年底，城市功能拓展區（朝陽、海淀、豐臺、石景山）農村集體資產總額共計4600.2億元，占全市農村集體資產總額的66.9%；城市發展新區（房山、順義、通州、昌平、大興）農村集體資產總額共計1830.8億元，占全市農村集體資產總額的26.6%；生態涵養區（門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶）農村集體資產總額共計448.5億元，占全市農村集體資產總額的6.5%。朝陽（1393.4億元）、海淀（1509.0億元）、豐臺（1560.6億元）三個區的集體資產均在千億元以上，而平谷（80億元）、懷柔（83.9億元）、密云（62.2億元）三個區的集體資產都不足百億元。另一方面，集體經濟發展不平衡。2017年，全市農村集體資產總額6879.6億元，集體經濟經營總收入724億元、利潤總額43億元。在3945個村級集體經濟組織中，效益較好、能夠按股分紅的村1356個，占比34%；收不抵支的村1983個，占比50.3%；經營收入在100萬～500萬元的1644個，占41.7%。北京市農村經濟研究中心對2007—2017年北京郊區3885個村莊的數據進行統計分析表明，北京市村莊集體經濟發展不均衡情況不斷加劇，村莊兩極分化明顯，村莊發展水平固化問題嚴重。

二是城鄉收入絕對差值依然呈現增長趨勢。2012—2022年，除2017年以外，北京農村居民人均可支配收入增長率均大于城鎮居民，城鄉收入差距變化速度有所放緩，但城鄉收入絕對差值呈擴大趨勢。2022年，北京城鄉居民可支配收入分別為84023元、34754元，分別排在全國各省、市、自治區第2位、第3位；城鄉收入絕對值差為49269元，全國最大，是2012年的1.98倍。

三是農業產值占比下降與農業地位上升并存。北京作為首都，著眼國家重大糧食安全戰略需要，把穩住農業基本盤作為重大政治任務，近幾年采取加大農業支持保護政策力度、加強耕地保護力度等綜合措施，糧食和蔬菜面積、產量實現連續三年較快增長，創五年來新高。盡管農業在全市經濟中的比重仍處于下降趨勢，但是農業的基礎性、戰略性地位明顯上升。

四是農業多功能性持續凸顯。北京的農業是都市型現代農業，立足于“四個中心”功能建設、提高“四個服務”水平，更加需要都市型現代農業在食品保障穩中加固、生態涵養加快轉化、休閑體驗高端拓展、文化傳承有效延伸上發揮重要作用。隨著收入水平提高，市民對于優質農產品以及依托良好生態環境的休閑農業消費需求呈現多元趨勢。2021年，北京市休閑農業和鄉村旅游接待游客2520.2萬人次，收入32.6億元，帶動農產品銷售10.1億元。預計到2025年，休閑農業和鄉村旅游年接待量達到4000萬人次，年經營收入達到50億元。從北京農業資源稟賦和成本收益情況看，立足鄉村產業振興要求，拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值依然是首都農業發展的主要方向。

（三）鄉村人口變化趨勢

一是鄉村人口戶籍結構呈現多樣化。一方面，鄉村外來人口數量不斷增加。外來人口多于本村戶籍人口的村莊數量在增加，大量外來人口居住生活在農村地區，成為一些村莊人口的重要組成部分。2016年，全市普查區域（包含行政村的鄉鎮、街道）共有常住人口1001.6萬人，其中北京戶籍常住人口621.7萬人、非京籍常住人口379.8萬人。另一方面，鄉村本地戶籍人口中有2/3已經不是農業戶籍。2016年，農業戶籍人口中仍在本鄉鎮范圍內居住的有201.9萬人，占包含行政村的鄉鎮、街道內北京戶籍常住人口的32.5%。

二是鄉村就業結構變化顯著。一、二、三產業就業人數比例從1996年的39∶31∶30、2006年的20.7∶27.8∶51.5，演變為2016年的8.4∶19.3∶72.3。第三產業就業比例超過三分之二。沒有一產從業人員和一產從業人員占25%以下的村莊已占全部村莊的54.3%，這些村莊人口的職業結構發生了趨于非農化的變化。鄉村居住人口已經形成了“原住的農業工作者+原住的非農業工作者+非原住的農業工作者+非原住的工作者”等多種職業共同居住的聚居區。

三是京郊農民的身份和結構呈現多元化。京郊農民身份多元化。在工業化和城市化的進程中，京郊一部分農民成為轉移到二、三產業就業的新產業工人，一部分農民變成了出租房屋的房東業主，還有農民成為自主創業的企業家，只有少部分農民繼續從事農業生產。與此相對應的是，外來務農人員逐漸成為京郊農業重要補充力量，2012年北京市登記的來京務農流動人口達到12萬人，約占全市農業從業人員近三成。

四是農村老齡化問題嚴重。隨著勞動力向二、三產業和城鎮轉移，農村青年流出逐漸增加，農村社區老齡化程度逐步提高。2016年北京農村居民60歲以上的人口占總居住人口的30%，超出國際老齡化標準20個百分點。

二、尊重趨勢規律，推進具有首都特點鄉村振興的路徑選擇

面對“大城市帶動大京郊、大京郊服務大城市”的城鄉融合發展要求，圍繞北京市的“國家首都、超大城市、發達地區、首善之區”四個首都特點，順應首都農業農村發展趨勢規律，在農業發展上，要拓展農業的多功能性，堅持質量興農，實現京郊農業的全面升級；在農村發展上，要實施鄉村建設行動，堅持綠色興農，實現京郊農村的全面進步；在農民發展上，要尊重農民的主體地位，堅持權利興農，實現京郊農民的全面發展。

（一）圍繞“四個中心”定位，實現鄉村高質量發展

北京城市戰略定位是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、國際科技創新中心。實施鄉村振興戰略，必須堅持和體現“四個中心”的城市戰略定位，實現鄉村高質量發展。

一是在政治中心建設上，將鄉村地區納入支撐國家政務活動的重要空間進行規劃布局，使京郊鄉村成為國家政務活動的重要場所。從大國首都政治發展出發，加強特色小城鎮、美麗鄉村、家庭農場、合作農場、農業公園等高質量建設，使之成為國家政務活動的重要備選場所和大國外交主場活動重要選擇區域。著力踐行綠色發展理念，進一步加強鄉村特別是生態涵養區的生態文明建設和公共服務建設，將鄉村建設成為和諧宜居的后花園、會客廳、度假村、休閑地。從保障國家政務活動的高度，推動京郊農業農村高質量發展，深化農業供給側結構性改革，明確提出和大力發展京郊全域生態有機農業和優質農產品加工業，提高休閑農業和鄉村旅游發展的質量和水平，為國內外友人以及廣大市民提供安全優質的農產品供應和綠色生態服務產品。

二是在文化中心建設上，第一，將北京市推進“一核一城三帶兩區”為重點的全國文化建設總體框架和布局與鄉村文化振興有機結合起來，以“一核一城三帶兩區”引領鄉村文化建設，以鄉村文化充實“一核一城三帶兩區”建設。第二，將國家文化中心建設的相關重大項目向京郊鄉村地區進行系統規劃布局，在鄉村地區規劃建設中體現中華優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化的文化產業和文化事業?？梢赃x擇若干體現國家文化中心建設水準的文化小鎮、藝術小鎮、電影之都、音樂之都、創新之都，以及各具特色的鄉村文化館、鄉村博物館、鄉村藝術館等，增強鄉村美學觀念，推進京郊鄉村藝術化，建設百花齊放的京郊藝術鄉村。第三，將高等院校、科研院所、衛生體育、健康養老等機構和產業向郊區鄉村進行規劃布局，高標準規劃建設一批位于京郊鄉村青山綠水間的大學城、藍天白云下的體育城和體育小鎮、鳥語花香中的智庫小鎮和康養小鎮等，不斷提高鄉村教育文化水準，全面提升鄉村居民的總體文化素養和現代文明素質。

三是在國際交往中心建設上，打造北京特色鄉土產品，豐富鄉村休閑產品供給，創新鄉村消費場景，讓鄉村地區成為北京國際消費中心獨具特色的承載地。進一步擴大鄉村對外開放力度和體制改革力度，使京郊鄉村成為中國向世界展示大國首都改革開放與農業農村現代化建設成就的重要窗口。

四是在國際科技創新中心建設上，第一，將鄉村規劃建設成為科技研發基地以及科技應用示范區，特別是在“三城一區”建設上，要切實改變大型科技項目建設與鄉村建設“兩張皮”現象，真正實現大型科技項目建設與鄉村振興戰略實施有機結合起來，通過大型科技項目建設帶動鄉村的建設和振興。第二，以中國平谷“農業中關村”建設為標桿，大力發展農業科技，強化農業科技的研發與利用轉化。推動“農業+科技”“鄉村+科技”的融合發展，建設智慧生態農業和智慧鄉村，為北京率先基本實現農業農村現代化插上科技的翅膀。第三，適應京郊科技創新中心建設的需要，規劃建設科學小鎮、科學家小區等，培育鄉村的科學精神，推進科技發展與鄉村振興相結合，為廣大科技工作者提供宜居宜業的優良生活環境，帶動和提升京郊鄉村建設的科學含量和科技品位。

（二）立足發達地區、超大城市規模，率先實現城鄉融合發展

北京作為2000多萬人口的超大城市，完全具備以城帶鄉的經濟實力，充分具備率先實現城鄉發展一體化的各種有利條件和實現城鄉融合發展的基本條件。

一是率先實現城鄉基本公共服務均等化。圍繞北京“四個中心”的城市戰略定位向鄉村拓展和延伸的戰略需要，加快實現城鄉基本公共服務均等化。著力優化財政支出結構，切實提高土地出讓收入用于農業農村的比例，進一步加大公共財政對鄉村基礎設施、公共服務設施以及教育、就業、醫療、養老等基本公共服務的投入力度，加快縮小城鄉基本公共服務差距，補齊鄉村基本公共服務短板，盡快全面實現城鄉基本公共服務一體化和公共服務的城鄉順利接轉。高度重視鄉村人口老齡化問題，著力推行免費教育、免費醫療以及高水平的養老服務等普惠性公共政策，全面提升鄉村社會福利和民生保障水平，促進城鄉共同富裕。

二是率先實現城鄉要素平等交換與雙向流動。破除城鄉二元結構，深化農村集體產權制度改革、農村土地制度改革、農村宅基地制度改革，加強城鄉一體化制度建設，使城市的人才、資金、知識、技術、管理、信息等要素順利進入鄉村，廣泛而有序地參與鄉村建設和鄉村振興；同時要使鄉村的土地、勞動力等要素平等融入城市建設，公平參與城市化進程，加快形成城鄉一體、功能互補的新型工農城鄉關系。

三是構建新型集體經濟發展的政策體系和新型集體經濟組織的治理機制。加快構建適應市場化、法治化、城鎮化和城鄉一體化要求的新型集體經濟發展政策體系，發展壯大新型集體經濟。根據特別法人的要求，加強新型農村集體經濟組織的地方立法與建設。重視集體經濟組織建設，重視集體企業的改革發展，保障集體經濟組織和集體企業員工權益。建立健全新型集體經濟組織的治理機制，強化對集體資產的監督管理，維護、發展農村集體和農民的財產權益。

（三）緊扣疏解非首都功能，謀劃鄉村承接疏解功能

推動京津冀協同發展，疏解北京非首都功能，是首都北京發展的重要特點，也是北京實施鄉村振興戰略面臨的獨特時代背景與重大發展機遇。

一是充分認識鄉村振興面臨的重要挑戰與歷史機遇。京郊鄉村應當在疏解北京非首都功能的戰略機遇中率先實現全面振興。按照《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》構建的“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局要求，要主動謀劃京郊鄉村承接中心城區功能的對外疏解工作，在主動承接中心城區功能中實現鄉村的振興。

二是有序規劃與落實郊區承接中心城區功能疏解的重點任務與發展定位。根據《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，中心城區是疏解北京非首都功能的主要地區；順義、大興、亦莊、昌平、房山是承接中心城區適宜功能、服務保障首都的重點地區；門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶、昌平和房山的山區作為生態涵養區，是首都重要的生態屏障和水源保護地，主要任務是保障首都生態安全，建設宜居宜業宜游的生態發展示范區。

三是順應逆城鎮化發展趨勢，助推鄉村振興。城鎮化發展到一定階段后，會出現中心城區人口向外遷移的逆城鎮化現象。北京是較早出現逆城鎮化趨勢的超大城市，這為鄉村振興提供了新的巨大能量和發展機會。應當加強逆城鎮化的調查研究，加快破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化，使逆城鎮化與小城鎮建設、美麗鄉村建設有效結合起來，從而借力助推鄉村振興。特別是要順應疏解北京非首都功能和逆城鎮化趨勢，大力加強京郊特色小城鎮建設，深化體制改革，在京郊規劃建設企業總部小鎮、國際組織小鎮、科研大學小鎮、文化體育小鎮等各具特色的小城鎮。

（四）針對村莊形態分化，分類制定和實施鄉村振興政策

一是針對“三無”村的施政重點：要確保集體資產處置公平合理，保障農民帶著集體資產參與城市化，維護村集體和村民的集體資產權益；將此類村莊全面納入城市街道和社區管理軌道，由政府公共財政提供各類基礎設施和公共服務，減輕或剝離集體經濟組織承擔的社區公共治理和服務的成本，保障原村民有序參與社區公共治理；發展壯大集體經濟，強化對集體經濟組織的監督管理服務，維護其作為特別法人的市場主體地位，保障村民股東對集體資產的所有權、經營管理權、收益分配權等各項權益。

二是針對拆遷村的施政重點：要切實保護拆遷村民的財產權益，妥善處置集體資產，合理管理和有效使用征地補償費用；對于納入城市規劃區內的拆遷上樓村，一般應當實行撤村設居，撤銷村委會設置，建立居委會，統一納入城市社區管理和服務；在完成集體產權改革的基礎上，保留和發展集體經濟組織及其所屬的企業，維護集體經濟組織成員權益。

三是針對倒掛村的施政重點：必須以更加公平包容的心態和政策對待外來人口，保障外來人口平等享有基本公共服務；村莊的社區治理要對外來人口開放，保障外來人口平等參與社區公共事務的治理；在城鄉接合部地區的倒掛村，在進行集中上樓的城市更新改造時，要預留村集體產業用地，同時在實現村民上樓改善居住環境的過程中，著力推行集體建設用地建設租賃住房，讓外來人口同樣改善居住環境并成為新市民。

四是針對空心村的施政重點：有條件實現活化與重生的空心村，鼓勵和引導農民建立住房合作社，與外來資本合作共同開發、盤活利用閑置農宅，發展鄉村旅游、特色民宿、健康養老等產業；對于缺乏開發利用條件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下適當進行村莊合并；深化農村宅基地制度改革，創新宅基地“三權分置”具體實現形式；嚴禁外來資本與地方權力相勾結而進行資本圈村式強占開發。

五是針對傳統村的施政重點：強化傳統村莊的保護，盡量在保留原有村容村貌的基礎上實現改造提升，改善人居環境，禁止大拆大建；允許、鼓勵和規范社會力量參與鄉村活化與再生工作，充分發揮村民的自主性、積極性、創造性，探索多種形式實現鄉村振興。大力發展都市型現代農業，學習外地復合化、疊加化農業生產經營經驗，拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，允許在一產糧田菜田周邊配套融合性產業用地，在一產基礎上疊加三產要素，既保障糧田菜田的面積、產量，也充分利用和變現糧田菜田的田園風光價值，全面提高農田利用的綜合效益，提升農業勞動生產率，提高農民經營性收入，用市場化手段解決農地撂荒問題。

（五）強化首善之區特點，率先實現首都鄉村善治

首善之區應該是治理水平最高的地區。推進北京的鄉村治理現代化，就是要堅持首善標準，率先實現鄉村善治。

一是加強鄉村組織建設，以組織振興引領全面振興。構建以黨組織為核心，村民自治組織、集體經濟組織、其他經濟組織、各類社會文化組織共同發展的組織振興格局。首先要加強黨組織建設，使基層黨組織成為鄉村治理堅強的領導核心。其次要加強村民自治組織建設，推進村民自治的制度化、規范化、精細化，保障村民依法當家作主。第三要加強農村集體經濟組織建設，發揮集體經濟組織在鄉村振興中的積極作用和鄉村治理中的獨特功能，特別是重點加強鄉鎮聯社建設，將鄉鎮聯社建設成為鄉鎮區域的為民服務中心，為發展新型集體經濟、實現共同富裕提供堅實的保障。農民專業合作社和其他經濟社會文化組織，要與時俱進加快發展。進一步賦予農民更多的組織資源，使農民有序參與到經濟、政治、社會、文化和生態文明建設等各類組織中來，保障和發揮農民群眾在鄉村振興和鄉村治理中的主體作用。

二是健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。堅持黨建引領，創新基層治理體制機制，深化“接訴即辦”工作機制和辦法，強化“未訴先辦”服務能力建設，提高維護社會公平正義和群眾切身利益的能力與水平，著力建設服務鄉村和公正鄉村；不斷創新村民自治的有效實現形式，推進村民自治的規范化建設，保障村民民主權利，切實建設村民當家作主的自治鄉村；貫徹落實《鄉村振興促進法》等法律法規，切實將各項涉農工作納入法治軌道，加強黨員領導干部和村民群眾的法治教育，增強法治意識，著力建設有效維護鄉村社會和諧與活力的法治鄉村；加強鄉村道德文化建設，彰顯首都鄉村文化的優勢和特點，促進傳統文化與現代文明交相輝映。

三是加強數字鄉村建設，實現鄉村智治。發揮信息化在鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用，培育一批適應北京“三農”特點的技術、產品和服務，對鄉村產業進行數字化改造；統籌推進鄉村信息化基礎設施和網絡安全防護工作，彌合城鄉數字鴻溝；深化政務和惠民服務，推進農產品質量安全追溯平臺、開展人居環境智能監測、建立基于空間的農村統計信息系統、引導外部資源通過信息化延伸到村。順應農民對美好生活的向往，大力提升農民數字化生活水平，在郊區普遍建立網上服務點，開展智慧黨建、在線辦事、三務公開等，提供“互聯網+”教育提升農民數字化應用能力，讓廣大基層農民分享數字化發展成果。

四是堅持懲惡揚善，營造風清氣正的鄉村社會政治生態。不斷將全面從嚴治黨和全面依法治國向鄉村基層延伸，加強對農村干部隊伍和集體資產的監督管理，嚴肅查處侵犯農民權益的“微腐敗”，嚴厲打擊侵害農民切身利益的違法犯罪活動，全面建設維護社會公平正義、保障農民基本權利的平安鄉村、良善鄉村、和諧鄉村。

（作者單位：北京市農村經濟研究中心）