鄉村治理結構何以賦能鄉村振興

梁麗芝 鄧文達

摘要：鄉村振興的實踐推進不僅使國家力量大幅下沉至鄉村，同時還帶來了規模巨大的下鄉資源。但是當前鄉村治理中存在著內部資源整合不足、外部資源承接不當、治理效能不高的現實困境。對這些困境進行內在邏輯分析，發現是由于權責失衡引起主體錯位，主體錯位產生結構張力，進而結構張力導致資源的低效利用和效能的提升有限。有鑒于此，需要首先通過權責重塑理順治理主體間的相互關系，其次通過多維賦能提升主體的治理能力，最后通過創新性調適治理結構來整合對接內外資源形成治理合力，進而賦能鄉村治理有效和鄉村振興。

關鍵詞：治理結構 治理效能 鄉村振興 治理資源

* 本文系湖南省教育廳基金項目：“人才振興視域下鄉村青年領軍人才發揮‘頭雁作用的政策支撐研究”（編號：22A0102）。

一、問題提出與文獻回顧

（一）問題提出

2020年12月，習近平總書記在中央農村工作會議上強調：“全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村?！编l村振興是實現中國式現代化以及應對百年未有之大變局的壓艙石，鄉村振興的穩步推進和早日實現需要一個和諧有序且充滿活力的鄉村社會。但是由于鄉村自身力量有限，無法獨自實現在生產、生活、文化、生態和治理等多重領域的作用發揮，因此國家力量的進入不可或缺。隨著鄉村振興的全面推進，國家治理重心和資源不斷下沉至鄉村社會，但是密集資源的不斷投入雖然促進了鄉村運轉效率提高、運轉效益提升，但同時存在改革不見效果、投入不見效益的情況。究其原因，在于下沉的國家力量和鄉村社會力量二者之間未形成有效對接，聯結二者的鄉村治理結構出現了力量失衡和結構失序。歷史和實踐證明，鄉村治理現代化需在兩個方面同步推進：一是服務于國家治理能力的提升；二是促進鄉村治理能力提升。然而在鄉村治理實踐中，自上而下的國家力量是優勢，適應回應社會需求的鄉村治理卻是短板。因此，不僅需要考慮國家公共資源下沉有效配置的方式和要求，還要考慮鄉村社會是否具有可以有效承接利用，調和協同雙重力量的治理結構。如果資源所下沉的鄉村缺乏合理適宜的治理結構，無法調和國家與社會的雙重力量，則會出現資源難以充分對接和無法有效利用的困境。

（二）文獻回顧

鄉村振興戰略背景下資源下鄉與治理重心下移深刻改變了鄉村治理的實踐邏輯和運作過程，需要對舊有的治理模式和治理體制進行創新。當前，學界有關創新鄉村治理的研究進路大體沿三個方面展開：其一，推動治理主體的科層化、理性化建設。治理主體在治理實踐中衍生出區域化黨建、網格化管理、內部分包、積分制管理等重要樣態，技術治理成為上級政府督促鎮村兩級鄉村組織盡責履職的重要手段，鄉村治理主體理性化程度不斷提升。其二，通過創造性轉化傳統治理資源開展非正式治理。當前鄉村治理實踐中，群眾路線、新鄉賢、村規民約等治理資源被重新挖掘，并與現代國家治理規制銜接統一，促進多元治理主體良性互動，助推鄉村治理共同體建構。其三，基于外部制度嵌入賦能鄉村治理。為緩解市場化和城鎮化發展進程中鄉村人口外流帶來的村莊“空心化”和老齡化問題，黨和國家深化拓展各類制度安排，典型表現如“大學生村官”“第一書記”等外部人力資源入駐村莊?！扒度胄痛甯刹俊痹谫Y源引介、村級組織培育以及政策執行等方面呈現積極的治理效應。然而，外部力量的介入也產生了駐村干部主導鄉村工作、消解鄉村自治、鄉村社會自主性空間被擠壓的新現象，村莊的內源式、可持續發展面臨挑戰。

既有研究對于鄉村治理的創新優化進路進行了系統詳盡的討論，為后續研究提供了有益的經驗借鑒和思路啟發，但是關于鄉村治理結構的創新性調適研究較為缺乏。鄉村治理結構既是整合國家和社會雙重力量的承載機制，同樣也是治理資源轉化為治理效能的運作機制。在治理重心下移和資源下沉的背景下，面對日益復雜的治理情境和逐漸失衡的機制約束，鄉村治理需要通過一定的制度安排創新調適治理結構來實現最大程度的資源整合與動員，完成上級下達的各項目標任務，回應鄉村社會的治理需求，從而保持鄉村治理的穩定性、合法性和有效性。本文將從鄉村治理的具體實踐出發，以鄉村治理結構為研究重心，試圖回答鄉村治理結構在治理重心下移和資源下沉的治理情境下如何通過創新性調適來有效適應和應對鄉村治理不斷涌現的新現象和新問題。

二、現實樣態：治理資源密集下沉與治理效能提升困境

本文基于“資源—結構—效能”的分析框架，認為治理資源必須通過治理結構來發揮作用，進而轉化為實際的治理效能。通過分析資源下沉和利用的現狀，重點考察各鄉村治理主體在資源利用過程中發揮的具體作用，以及主體間的結構關系，進而分析資源利用低效和治理效能提升有限與治理結構之間的內在邏輯。通過對多地鄉村治理進行實地調研所得的現實情況以及整理相關的政策文本和學術文獻，可以發現當前鄉村治理中普遍存在著資源利用低效和治理效能提升有限的困境，其主要表現在以下幾個方面。

（一）內部資源整合不足

資源密集下沉的現實意義不僅在于豐富充實了鄉村的外部資源，同時也激活發展了鄉村內部資源。當前，鄉村社會內部可供利用的資源主要包括集體經濟資源、政治權威資源和社會文化資源三大類。與過去傳統時期鄉村資源孱弱的情況不同，新時代鄉村社會的內部資源已經逐漸積累形成了可觀的規模，但是卻面臨著閑置無序、無法有效整合利用的現實困境。

首先是集體經濟資源，國家政策規定每個村莊都需擁有一定規模的集體經濟，其不僅是帶動促進鄉村發展的主要動力源，還是通過利益聚合將農民組織動員起來的重要手段。隨著改革開放的推進、市場經濟的發展和農村經營體制的變革，村莊個體日益分散和“原子化”。村莊內部可供開發利用的經濟資源主要包括土地、漁林、礦產和文旅等，但是村莊集體經濟開發利用程度低，村民參與程度不足等現象仍十分普遍。分散化的村民使得外部市場進行資源開發的對接成本過高，同時村莊內部開發意愿和能力的不足導致經濟資源的閑置。其次是政治權威資源，其不僅包括鄉鎮政府、村“兩委”和駐村干部等正式治理力量，還包括村莊內部的德高望重的宗族長輩或擁有一定經濟實力的先富農民等非正式治理力量。前者是村莊治理活動的主要承擔者，隨著國家力量的不斷下沉，自身功能作用不斷彰顯。后者則是前者的有效補充，隨著經濟實力的增長和社會地位的提升，其影響范圍和力度也在日益擴大。但是這兩種力量自身內部以及二者之間還存在一定程度的隔閡阻礙，尚未達到理想化的有序協同治理。最后是社會文化資源，其主要指傳統的村規民約、宗族倫理和文化傳統等，是維系村莊運行和發展的重要精神紐帶和行動規約。面對復雜性、分散性、動態性和不規則的鄉村治理現實，社會文化資源是正式治理重要且有效的補充手段。

這三類資源是鄉村社會內部的主要資源，但是其自身以及三者之間出現了一定程度的割裂和整合不足的現象。當前農村地區面臨空有內部資源而無法有效整合利用的現實困境，只寄希望于國家和上級的政策支持和經濟援助，缺乏內源性發展動力和可持續發展能力。集體經濟的衰弱導致了治理權威的不足和村莊的去公共性，同時也導致了人口的大量外流，二者又共同導致了社會文化規則約束力和凝聚力的下降，其反過來又加深了前者的程度，部分鄉村發展和治理陷入了停滯不前的陷阱。

（二）外部資源承接不當

鄉村社會的外部資源主要包括國家政策扶持和項目資金輸入的政治經濟資源、選派駐村干部的政治資源、以及逐漸進入的市場主體的經濟資源。自稅費改革之后，國家和農村的關系由過去的資源汲取轉為了資源輸入，國家資源開始逐漸下沉至鄉村社會。發展至脫貧攻堅和鄉村振興時期，國家力量資源的下沉規模與日俱增，方式手段不斷成熟，國家和鄉村社會的聯系日益緊密。同時市場主體也遵從其自身的逐利性開始進入發展加快且具有巨大開發潛力的鄉村社會，其資本、技術等優勢使其逐漸在鄉村治理中發揮一定的作用。但是面臨外部不斷輸入的資源，鄉村社會卻面臨缺乏合理適宜的治理結構，導致陷入無法有效承接的現實困境。

首先是國家資源輸入，其除了統一的財政補貼和轉移支付外，主要的方式則是通過項目建設來促進鄉村發展。地方政府出于實現包含經濟發展、環境治理和政治穩定等多個目標的考慮，往往選擇將多個項目打包成為項目群。其建設成本的高昂和規模的復雜，導致無法實現每個鄉村都可以獲得項目支持，往往經濟實力強和治理有效的鄉村可以獲得更多資源，成為標桿村莊，而其他村莊由于發展遲緩和組織松散無法獲得資源支持。其次是選派駐村干部，其是脫貧攻堅期實現治理有效的重要手段，在接續的鄉村振興期間，國家繼續通過選派駐村干部來助力鄉村發展。外來的駐村干部往往依托后靠單位擁有一定的能力和資源，同時在村民眼中具有一定的政治威信，是村莊治理的重要補充輔助力量。其帶來的政治物質資源、工作能力和先進思想可以有效激活鄉村社會的發展動力，但是也面臨著遭受排擠和融入困難等水土不服的現象。最后是市場主體。隨著市場經濟的改革推進和鄉村振興戰略的落地實施，擁有巨大開發潛力的農村市場逐漸被所重視。多種的市場主體開始進入鄉村社會，在尋求開發合作特色產業的同時，也會尋求村莊的合作支持和利益交換，從而在一定程度上參與影響村莊治理。同時其自身在鄉村治理中的影響力不斷增長，加之部分鄉村社會內部人員成為市場主體，其與鄉村治理的聯系愈加密切。但是分散化、缺乏組織的村民使市場主體交易成本過高，加之參與鄉村治理的渠道規則仍缺乏明確規定，導致其進入鄉村社會時面臨一定的困難和阻力。

（三）治理效能提升有限

治理效能是指治理活動所產生的對于公共事務的處理效果和公共福利的增進程度，其關注于治理受眾的實際反應和現實感受以及治理主體的能力提升，主要包括但不限于經濟收入、政治穩定、科技創新、社會民生、生態效益、人民健康、公共安全等眾多方面。隨著外部資源的不斷輸入和內部資源的日益壯大，村莊發展和治理逐漸擺脫資源匱乏的困境，但是鄉村治理的效能卻提升有限，即鄉村治理受眾村民的現實感知不強。其中村集體經濟發展水平并沒有獲得顯著提高，盈余還處于較低水平；農村居民收入增長緩慢，村莊就業機會有限，人口持續外流；村民參與治理的積極性和程度無明顯變化，參與能力和機會未獲得明顯提升；人居環境和生態環境雖然獲得一定程度的改善但仍需提升。

綜上所述，當前的鄉村社會面臨著內外部資源的不斷增多、鄉村本身的發展未得到明顯或與之相匹配的進步的問題。鄉村治理效能提升有限的原因在于資源的低效利用，激發內生活力的內部資源和密集下沉的外部資源未得到充分的整合使用，這一方面是國家和鄉村社會資源的重大浪費，另一方面也是鄉村振興目標實現的現實阻礙。鄉村社會要想有效整合對接內外部資源，就需要關注資源轉化為治理效能的鄉村治理結構，探究其現實問題和運行邏輯。

三、問題溯源：治理結構張力導致資源利用低效

通過對于資源利用低效和效能提升有限的現狀進行內在邏輯分析發現，是由于鄉村治理結構存在著現實張力，治理結構的不合理導致其在資源整合對接過程中出現了不適應的情況。其主要的生成邏輯在于治理主體的權責失衡導致治理主體的位置偏移錯位，最后使治理結構出現難以協調的現實張力，影響資源的有效整合對接和治理效能的實際提升。

（一）權責失衡產生主體錯位

主體錯位是指治理主體在治理結構中偏離原有位置甚至退出治理結構，導致自身治理作用的部分發揮、異化發揮或無從發揮。在鄉村社會治理中，主要存在的治理主體包括鄉鎮黨政機關、村“兩委”、市場組織和社會組織四種角色。治理主體權責失衡主要表現在權力和責任、資源和任務之間的不對等不匹配。鄉鎮黨政機關作為最低一級的政府組織，受到自上而下繁重的任務和責任，但是與之相對應的權力和資源則沒有及時匹配，在具體治理過程中產生了能力不足的困境，因而轉向扶持只占總數小部分重點村和標桿村，以便承接上級任務。而對于村“兩委”而言，其自身資源的缺乏和雙重身份困境，使其在日常運行過程中被鄉鎮自身的法定權力和掌握的一定資源分配權的部門吸納，逐漸成為其派出附屬機構，而在一定程度上喪失了組織村民進行自治的原本作用。市場組織因其自身的盈利性，雖擁有一定資源，但是權利的不足和渠道的缺乏使其難以有效參與鄉村社會治理，其通過產業振興促進鄉村振興的責任也難以承擔。社會組織也同樣擔負著提供公共服務、促進公共利益的責任，但是其自身的資源有限以及先天權利的不足，使其依附于其他主體而發揮自身作用。

治理主體間的權責失衡，是由于制度設計和現實情況存在不相匹配的滯后性，鄉鎮政府在面臨日益復雜的治理環境和不斷更新的治理要求時，不斷累積加碼的責任和任務卻沒有相匹配的資源和權力；村“兩委”在國家力量大幅下沉到鄉村后自身的社會性被極大壓縮轉型成為國家力量的派出機構；市場組織和社會組織不斷發展壯大，與農村居民生活關系日益密切，在鄉村社會的實際治理中的作用發揮不斷凸顯，但是相應的權責安排則缺乏明確規定，其參與鄉村治理的能力和機會受到限制。治理主體在實際治理過程之中的權責失衡，使各主體為實現自身組織目標而采取一定的策略行為進而產生主體錯位現象。

（二）主體錯位引發結構張力

結構張力指治理結構的不協調和不匹配進而產生的結構緊張和沖突，其主要表現在縱向和橫向兩個方面。鄉村的縱向治理結構張力主要表現為鄉村社會難以有效的承接自上而下的國家資源下沉和治理重心下移任務，國家自上而下的力量和意志可以通過強有力的政策執行推行到鄉村社會，但是鄉村社會本身的孱弱無法有效的承接國家的力量和資源投入，也無法有效的表達自身的意愿，形成了縱向的結構張力。鄉村的橫向治理結構張力主要表現在鄉村治理中各主體未形成有效合力，彼此之間關系割裂，內生資源也因此無法有效整合，主要表現為鄉鎮黨政機關、村“兩委”、市場組織和社會組織由于權責失衡和主體錯位，未能充分發揮自身應有的作用。

主體錯位的生成邏輯在于各治理主體所追求的目標不同但是受制于權責失衡的現實約束，為了實現目標采取一定的策略變通導致逐漸偏離原本的位置。鄉鎮政府追求鄉村整體治理穩定和有所發展，自治組織追求村集體和村民利益的發展維護，市場組織追求最大程度的盈利，社會組織追求提供公共服務增進公共利益，各主體的目標既不相同但又有所重疊，使其既存在合作協同又存在沖突抵抗。但是其所擁有的權力和資源又是極不平均，其行動依據自身擁有的權力和資源來進行目標追求，導致鄉村治理結構產生了主體錯位的現象，主要表現為鄉鎮黨政組織與村“兩委”合謀占據鄉村治理的主導地位和主要地位，市場組織和社會組織處于邊緣地位。治理主體的錯位導致其無法有效的組織和動員其所管理的成員，也導致了鄉村治理的力量流失和結構不協調，進而形成了鄉村治理結構的現實張力。

（三）結構張力導致資源低效利用

一個合理的治理結構中，各治理主體應各居其位、各盡其職、相互協調、有序互動形成治理合力，進而才可以有效的利用、整合和對接內外部資源，不斷提升治理效能，實現鄉村治理有效。其中鄉鎮黨政應該作為結構核心統領指揮全局，村“兩委”作為村莊實際治理者處理村莊日常事務以及維護反映民眾利益訴求，市場經濟組織作為市場主體助力村集體經濟發展和農民增產增收，社會服務組織作為補充輔助為村民提供各種需要的專業服務。然而現實情況卻有所不同，鄉鎮政府由于治理資源的缺乏和社會的民主化進程而出現了權威弱化和能力不足的現象，村“兩委”則逐漸被行政吸納成為鄉鎮政府的派出機構，市場組織因力量弱小發育不足而空殼虛化，社會組織則因為經費不足和規模有限而依附其他組織發展。鄉村治理結構由于其治理主體的權責不對等和錯位缺位，進而呈現出無法有效整合內部資源和承接外部資源的結構張力，導致資源不斷輸入但治理效能提升有限。

四、優化進路：調適鄉村治理結構以賦能鄉村振興

通過對鄉村治理結構進行創新性調適來實現最大程度的資源整合與民眾動員，有效完成上級下達的各項政策任務，及時回應鄉村社會的多元化訴求，從而保持鄉村治理的和諧穩定、合法有效，更好地服務于鄉村振興事業的全面推進。

（一）重塑權責以理順主體相互關系

優化調適鄉村治理結構，首先需通過重塑其權責來理順各主體的相互關系，形成協調有序的鄉村治理共同體。鄉鎮黨委、政府應該發揮其領導核心的作用，統籌鄉村治理事務和對接上級政府。需要針對權責不匹配的狀況適當增加其治理資源和權力，同時明晰和加強其責任。村“兩委”由于資源和權力的缺乏導致被行政吸納，因此村“兩委”應提升自身的獨立性，適當增加權力和資源的同時保證其責任的真正落實。市場經濟組織要確保其經濟效益和社會效益的雙重發揮。社會服務組織則應充分發揮補充提供公共服務和公共產品、促進公共利益的作用，積極參與鄉村治理，協助全過程的人民民主的有效實現。

（二）多維賦能以提升主體治理能力

在理順各治理主體間的相互關系之后，要通過多維賦能來提升主體自身的治理能力，使其不但在治理結構中處于合適的位置，還可以充分發揮自身所作用。首先是制度賦能。當前鄉村問題頻發的原因在于制度的適應性調整不足，面臨新情況相應的制度缺乏彈性或沒進行及時有效的調整。因此，應通過制度創新來規范各主體在治理中所處的位置和所應發揮的作用，并通過制度規范來保障監督其落地實行。其次是主體賦能，通過能力素質培養強化鄉村治理主體自主性和能動性。鄉村治理主體充分發揮作用的根本還需從自身素質提升出發，通過提升治理主體的能力進而在治理過程中更好地發揮作用。最后是資源賦能。資源包括物質資源、文化資源和權力資源，鄉村組織通過物質資源來進行利益調節分配，文化資源進行感情維系和非正式治理，權力資源來確保意志的實現和行動的達成。通過制度、主體和資源多維賦能來使各個鄉村治理主體可以處在合適的位置進而發揮應有的作用。

（三）調適結構以發揮鄉村治理合力

通過權責重塑和多維賦能之后，還需使各治理主體各居其位各展其能，形成有序協調互補穩定的治理合力。首先是構建鄉村治理共同體，通過一定的規則約束、制度安排和經濟利益，使各治理主體積極有為地參與到鄉村治理過程中來，注重上下協同與多元參與、治理結構扁平化和網絡化，同時通過規則約束和溝通協調機制保障結構的穩定性和適應性。其次，要以鄉村治理需求為出發點推動整體性治理資源的流動與配置，通過鄉村治理結構調適可以使鄉村治理需求進行有效的凝聚和表達，進而與內外部的治理資源進行整合和對接。最后，要通過制度創新對治理結構的調試賦予一定的彈性空間，確保在保持本地特色、適應現實情況的前提下借鑒和推廣好的經驗。

五、結論與討論

基層治理是國家治理的基石，其治理效能不僅關系基層社會穩定與發展，也關乎國家治理能力的提升和治理體系的完善。為推進基層治理體系和治理能力的現代化，國家力量和資源不斷滲透下沉至基層社會。但是傳達至鄉村基層時，由于缺乏合理有序的鄉村治理結構，出現了內部資源整合不足、外部資源承接不當，治理效能有限提升的現實困境。因此，需要通過權責重塑理順治理主體間的相互關系，通過多維賦能提升主體的治理能力，創新性調適治理結構來整合對接內外資源形成治理合力，進而有效賦能鄉村治理有效和鄉村振興。

鄉村治理既面臨著治理現代化的轉型重任，又要為鄉村振興提供政治支撐，這意味著對創新和完善鄉村治理體制機制提出了新要求。我國現如今正處于新的歷史方位，面對治理情景動態演進、治理任務日趨繁雜、群眾多元化利益訴求不斷彰顯和社會流動性與日俱增的現實情境，不僅需要不斷增強鄉村治理的能力，夯實鄉村治理基礎，更要加快鄉村治理體制機制創新，激發鄉村振興的內在活力。

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（作者單位：湘潭大學公共管理學院）