國家治理現代化視域下我國稅制結構優化：機理、障礙與提升路徑*

孫穎鹿 宋卓展 賀 佳

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。從制度層面來看，黨的十八屆三中全會明確將財政定位為國家治理的基礎和重要支柱。因此，要實現國家治理現代化，財政的作用不可小覷。稅收作為財政職能發揮的重要政策工具，既是國家治理和政府運轉的基礎，也是保障民生和社會穩定的基礎(彭妙薇和陳志剛，2019)?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱“十四五”規劃)明確提出完善現代稅收制度，通過健全直接稅體系、逐步擴大地方稅政管理權等促進稅制結構優化。未來的稅制結構改革應以稅制現代化為總體要求，以稅權配置和稅制要素調整為主要方向，通過對稅制結構的調整，協調稅制內部各成分間的關系，使稅收領域的頂層設計達到最佳配置狀態，進而作用于政府、市場與社會等各個領域，最終實現國家治理現代化。

一、稅制結構優化推進國家治理現代化的作用機理

從字面意義來看，稅制結構優化推進國家治理現代化主要包含兩個層面的路徑。一是稅制結構的設計應更加體現“現代”屬性，以適應國家治理現代化特征。通過構建現代稅制，使其更加符合公平、效率、法治等現代特征，以凸顯國家治理的“現代”屬性。二是稅制結構的優化應是漸進式調整，通過階段性現代稅制改革推動稅制結構的動態優化，逐步強化其“現代”屬性，不斷提升稅制在公平、效率、法治等方面的效用，最終實現國家治理現代化。

從內在解構來看，國內學者關于國家治理的主流觀點有四類。一是將國家治理解構為政府治理、企業治理和社會治理，通過完善的制度安排、民主化的公共治理、法治化的公共秩序、高效的行政管理以及各級政府間協調的制度安排實現國家治理現代化(俞可平，2014)。二是認為政府治理和社會治理是國家治理的子范疇，國家治理分別同政府治理和社會治理具有交集聯系和區別性聯系(王浦劬，2014)。三是將國家治理分解為中央治理、地方治理與公民治理，通過對三者之間的權責利劃分，進一步提升三者關系的規范化程度(李明等，2014)。四是將經濟治理和社會治理作為國家治理的核心，通過二者實現公平與效率、活力與秩序(呂冰洋，2015)。在有關國家治理同稅制結構關系的研究中，王春雷(2015)從稅種體系出發，提出了商品稅、所得稅、財產稅體系的現代稅制改革路徑。呂冰洋(2015)認為，征稅環節下移和簡明、嵌入家庭的稅制結構應成為推動國家治理現代化的稅制結構改革方向。谷成和張洪濤(2020)認為，提升稅制的公平性、法治化、可觀察性，完善稅收確立方式、直接稅制度以及地方稅體系能夠有效加快現代國家治理進程。姜明耀(2021)認為，在國家治理現代化背景下，稅制結構優化應將重點放在提高直接稅比重上，通過個人所得稅改革和加快房地產稅立法的方式實現。

基于眾多學者關于國家治理的討論，本文將國家治理劃分為政府治理、市場治理和社會治理，認為國家治理主要通過政府治理、市場治理和社會治理實現現代化，國家針對不同治理主體，即政府、企業和個人，設計相應的治理方案。在三維邏輯框架下，稅制結構的設計也主要從稅權配置、企業稅稅制結構和個人稅稅制結構三個方面進行調整與優化，以稅為媒介作用于不同的治理主體，通過稅權配置調整提升政府治理的法治化和數字化，通過企業稅稅制結構的優化實現稅收效率提升，通過個人稅稅制結構改革強化稅負公平，以此綜合推動國家治理現代化。具體作用機理如圖1所示。

圖1 稅制結構優化推進國家治理的作用機理

(一)稅權配置優化與政府治理現代化

稅權是國家治理的基礎性權利(Mann，1998)。在現代稅制背景下，通過稅權配置厘清各級政府之間的財權財力與事權事責關系，以現代化工具科學評判稅權配置效果，為國家機器良性運行提供完備的財稅制度保障，實現政府治理現代化。

稅權配置優化推進政府治理現代化主要有橫向和縱向兩個維度。橫向稅權配置主要指稅權在同級地方政府之間的分配，縱向稅權配置主要指中央政府和地方政府稅收權力的分配。在縱向稅權配置問題上，早在1851年，英國法學家史密斯在其《地方自治與中央集權》一書中提出了關于中央與地方權力分配的問題，并提出中央集權與地方自治并重的“史密斯主義”。杰斐遜則認為權力過分集中于中央會造成政府低效行為，并主張將權力分散至各級地方政府(劉紹賢，1987)；董再平(2008)認為，我國的縱向稅權配置更加集中于中央，地方稅權相對弱化。劉劍文(2009)基于此提出，政府部門之間，尤其是不同層級政府之間的權力配置，實質上是國家治理的基本問題。陳少英(2014)認為，央地政府之間的利益關系是國家治理的重要組成，稅收又是利益關系最直接的表現形式，因此稅權在中央和地方間的配置對國家治理的重要性不言而喻。在中央和地方政府之間稅權治理中，李明等(2014)發現，上下級政府對共同稅基進行縱向稅權競爭會導致均衡稅率提高。劉蓉和周川力(2019)則認為各級政府間稅權與事權不匹配，并從上級政府提高對下級政府的監督等方面提出稅權優化對策。李蕊和李佩璇(2023)則根據數字經濟時代縱向事權配置現狀，從構建適應數字經濟的地方稅收征管規則、調整央地稅收共享比例的角度提出區域數字經濟稅收分配偏離問題的解決措施。在橫向稅權配置問題上，“稅權劃分問題”課題組(2001)主要從稅收立法權、稅收行政執法權和稅收司法權劃分方面提出了我國橫向稅權配置問題，認為應將“合理分權”思想逐步融入橫向稅權配置中。李香菊(2003)將稅收法治不健全、稅收執法不規范和稅收司法不完善作為橫向稅權配置中的主要問題，并提出了改進方案。劉繼虎(2016)認為，橫向稅收立法權配置存在“空白授權”“轉授權”問題。侯卓和黃家強(2020)認為，我國稅權橫向配置較為分散，而對于一般稅收要素的決定權應橫向集中。滕祥志(2019)認為，我國稅權橫向配置與稅收法治目標的實現還存在一定距離，稅權橫向配置改革應將稅收立法權、稅收執法權和稅收司法權共同討論。

在政府治理視域下，稅權配置具有不同的表現：橫向稅權配置中，將稅權在立法機關和行政機關間協同配置，以均衡的稅權配置實現全國人大及其常委會、國務院、財稅部門等同級政府部門之間的協作治理；縱向稅權配置中，通過構建科學、合理的現代稅權結構，保證稅收立法權、稅收征管權及稅收收益權在中央和地方之間的協同配置，充分發揮兩方的積極性，最終實現政府治理現代化。

(二)企業稅稅制結構優化與市場治理現代化

市場治理是國家治理的重要組成。黨的十八屆三中全會提出，必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系。在全部市場主體中，企業作為稅制結構調整的直接作用對象，同時也是稅收作用于市場治理的重要主體，對于有效發揮市場在資源配置中的決定性作用、推動國家治理現代化起到關鍵性影響。因此，以企業稅稅制結構優化作為稅制結構影響市場治理的主要研究對象。

關于企業稅同市場治理的關系研究，由最初聚焦經濟逐步發展至經濟和環境并重。Schumpeter(1942)認為，技術創新是促進市場競爭、保持經濟長期持續穩定增長的重要內生動力，而企業進入則是激勵企業家的創業創新的重要途徑。Dagenais和Mohen(1997)認為，稅收優惠能夠正向刺激企業加大研發投入從而提高產出，通過利潤提升激發企業生產積極性，增強整個市場活力。增值稅方面，梁季(2014)認為，增值稅稅率簡并對于保持稅收中性、優化市場資源配置、提高市場運作效率具有重要作用。張楠和彭海斌(2018)認為，應通過降低生活必需品的增值稅率降低中低收入階層的稅負，以提升稅收的市場治理能力。張斌和蔣震(2022)認為，增值稅稅率簡化能夠穩定稅負，推動產業結構升級，從而實現對市場的現代化治理。企業所得稅方面，程曦和蔡秀云(2017)具體比較了不同稅收政策對不同性質企業的效應，認為增值稅優惠對高新技術企業的激勵效應顯著，而企業所得稅則對所有企業都具有激勵效應。田時中和于盼盼(2023)通過實證分析證明了企業所得稅規模的擴大有助于促進創新要素的流動，實現企業的高質量發展，助力國家治理水平的提升。王瑋(2017)認為過多的企業所得稅稅收優惠政策會導致稅收流失、影響稅收公平、扭曲經濟運行，并認為應進一步對企業所得稅稅收優惠進行管控。隨著經濟社會的發展，環境問題不斷顯現，稅收在企業污染方面的治理不斷深化。環境保護稅作為政府矯正外部效應的庇古稅，在對企業污染治理方面得到廣泛應用。在企業稅同環境治理的關系上，Tombe和Winter(2015)認為，環境稅收對異質性企業產生非對稱影響，從而對資源配置產生扭曲效應，影響全要素生產率。周歡等(2019)認為，環境保護稅稅率設置應以地方“邊際治理成本+調整系數”為依據，并對征稅對象增加進行了必要性論證。劉田原(2020)認為，環境稅的征收對污染企業造成一定外部壓力的同時，會激勵其主動進行技術革新，降低污染排放，由高能耗高污染轉型為高效、環保的現代化新型企業，而這需要相應的稅收優惠予以支持。牛歡和嚴成樑(2021)認為，環境稅收為政府的污染治理提供了資金來源，但同時增加了企業成本，影響企業生產積極性，但對于重污染行業仍應適度提高環境稅率。包健和郭寶琪(2023)認為，環境保護稅顯著促進了重污染行業的綠色技術創新，今后應繼續深化環境保護稅改革。

通過增值稅、企業所得稅、環境保護稅等企業稅種的稅制要素設計，強化稅收在市場治理中的調節作用，以完善的現代市場體系和不斷提升的市場治理能力，實現綠色治理和治理效率的提升，加快推進國家治理現代化。

(三)個人稅稅制結構優化與社會治理現代化

社會治理內含兩層意思。一是對社會的治理。社會作為相對獨立于國家的一個復合系統，盡管可以自治，但仍需政府規則進行引導與規范。二是社會參與治理?！吧鐣弊鳛橹黧w，通過主觀能動性的發揮配合國家治理實現現代化。稅制主要通過對個人稅結構的設計，達到對社會群體收入的調節作用，從而實現社會治理公平化。因此，本文主要圍繞個人稅來探討稅制結構對社會治理的影響。

稅收宗旨與社會治理目標之間具有較強的關聯性?！熬圬敒閲?、執法為民”作為全國稅收工作的宗旨，在社會治理中要求稅收制度的設計應“以人為本”。個人稅作為同“人”直接關聯的稅種，對于強化稅收的調節功效、實現社會治理現代化具有重要意義。個人稅對個人的調節主要體現為個人所得稅和消費稅對個人收入和個人消費的調節兩個方面，通過對“人”的調節實現稅收在社會治理中的作用發揮。個人所得稅方面，漆亮亮和賴勤學(2019)認為，新時代個人所得稅應實現相關主體共享稅制改革和治理的成果，包括共享減稅紅利和稅收的公平價值。劉成龍等(2020)認為，個人所得稅的可觀察性、以所得為稅基的固有屬性同社會治理目標高度契合，對于促進納稅遵從和社會公平具有重要作用。周克清和吳近平(2023)則對2018年個人所得稅改革對公眾民主意識和參政意識的影響進行了實證分析，并得到個人所得稅改革顯著提升了政府治理效率的結論。

消費稅方面，現行消費稅對個人的調節作用主要體現在對收入分配的調節和對消費行為的調控上。消費稅的基本征稅邏輯為：以“寓禁于征”實現對納稅人消費行為的調節，對需要抑制的消費行為征收較高的消費稅，對需要鼓勵的消費行為實行消費稅減免優惠(羅秦，2021)。黨的二十大報告提出，要“增強消費對經濟發展的基礎性作用”“倡導綠色消費”，進一步凸顯了新發展階段消費的關鍵地位和國家對消費的引導方向，消費稅調節的重要性不言而喻。一方面，通過消費稅實現稅收對不同收入階層消費的調節，促進社會收入分配差距的縮小。萬瑩和徐崇波(2020)認為消費稅有利于促進居民收入公平分配；童錦治等(2017)、李寶峰和丁超凡(2023)通過實證分析，發現小汽車和成品油消費稅對收入分配具有正向調節作用。另一方面，消費稅通過降低綠色消費品的消費稅稅負，提高高能源消耗、污染環境的消費品稅收負擔降低其負外部性，增強稅收對綠色消費的引導，實現國家的調控目標(張守文，2022)。

二、國家治理現代化視域下稅制結構優化面臨的障礙

在國家治理現代化過程中，稅制結構發揮著重要作用。在明確稅制結構同國家治理間作用關系的基礎上，從稅權配置、企業稅與個人稅的稅制結構設計角度剖析政府治理現代化、市場治理現代化和社會治理現代化過程中存在的問題，深入解構國家治理現代化進程中的稅制結構障礙。

(一)稅權配置有待優化

1.稅收立法權劃分待調整

在橫向稅收立法權配置上，當前我國稅收立法權配置上存在行政機關授權立法的邊界不明晰等問題，導致行政法規作為執法依據的現象較為普遍，盡管我國近幾年陸續出臺《中華人民共和國資源稅法》《中華人民共和國環境保護稅法》等多部稅收實體法，但根據楊曉萌(2018)的統計，2001～2015年我國由財政部、國家稅務總局、海關總署出臺的部門規章及規范性文件多達3887項，行政機關的橫向授權遠多于縱向授權(縱向授權多為新立法增設)，出現稅收立法權“行政化”。稅收立法主體結構的不合理和稅收行政法規的泛化使得當前我國稅收立法權的配置同“稅收法定”還存在一定距離。

在縱向稅收立法權配置上，縱觀我國稅制變遷歷程，無論哪一個歷史階段，縱向稅權配置主體總是傾向于中央。當前我國實行“稅收分享”型稅權配置模式，中央擁有絕對的稅收立法權和中央稅、共享稅的稅收征管權。地方政府稅收立法權力偏弱導致地方財權與事權非均衡配置，進而出現地方財政困難。同時，對于稅收立法解釋權的過度下放使得稅務部門擁有較大的自由裁量權，地方政府為緩解財政困難，又會采取惡性稅收競爭等政府失靈行為，導致同一稅種執行標準存在地區差異，從而影響政府治理效率。

2.稅收征管權設置待優化

作為稅權配置中最容易被納稅人感知到的權力，稅收征管權的行使過程更容易影響納稅遵從度。當前，稅收征管還存在征稅額度與程度不對應、征管時間等程序性要素缺乏法律界定等問題；同時，在稅收征管權設置上，稅務機關與海關是稅收征管的主體，多元征管主體之間相互獨立，征管范圍又存在交叉，征管過程可能會出現執法漏洞，部分納稅人利用此類漏洞偷逃稅款，最終影響稅收效率，一定程度上減慢政府治理現代化進程。

隨著數字經濟的蓬勃發展，以平臺企業為代表的新業態的出現也對當前稅收征管權設置構成挑戰。平臺經濟本身具有虛擬性、跨區域商品流動等特征，這些都為稅收征管權的劃分帶來較大難度，而傳統稅收征管權的劃分規則之下必定出現目的地和貢獻地的稅收侵蝕，加大稅收與稅源的背離程度，最終加劇區域間稅收分配格局的非均衡。

3.稅收收益權配置非均衡

自分稅制實施以來，中央和地方的稅收收益權失衡問題不斷顯現，關于二者在“分稅”與“分成”問題上的博弈與改革也一直不斷。在“分稅”方面，當前我國增值稅、企業所得稅、個人所得稅等主要稅種以共享稅的形式在中央和地方之間分配，消費稅、關稅等體量較大稅種劃定為中央稅；在“分成”方面，中央與省級政府間設置了明確的稅收分成比例，但省級以下政府的稅收分成并未從法律上明確。在稅制運行中，基層地方政府很可能因財政收入不足而無法充分行使職能，從而影響國家治理能力現代化進程。近年來，我國盡管在稅收分成比例上進行了改革，如將增值稅75 ∶25的央地共享比例調整至50 ∶50，但地方財政對中央財政的依賴程度依然較高，這種稅收收益權配置非均衡不利于推進地方政府治理的現代化。

(二)企業稅稅制結構設置尚需改進

1.企業所得稅稅收優惠項目偏多

2022年我國企業所得稅收入占稅收收入的比重為26.22%，(1)根據國家統計局官方網站公布數據整理。作為當前直接稅體系的主體稅種，企業所得稅對整個稅制調節功能的發揮具有舉足輕重的作用，這種調節功能主要體現在稅收優惠政策上?？v觀我國對企業創新、平臺企業、小微企業等出臺的企業所得稅優惠政策，優惠規模過大、優惠層次過多的稅制特征一定程度上阻礙了企業所得稅現代化進程。從稅收優惠規模來看，中央及地方出臺的企業所得稅稅收優惠項目眾多，一方面導致政府稅收收入下降，財政赤字相應擴大；另一方面，稅收優惠本身是對特定群體、特定行業實施的優惠政策，長期的稅收優惠會出現“稅收洼地”，導致地區間、行業間非均衡發展，影響市場資源配置效率。從稅收層次來看，企業所得稅優惠政策涉及納稅人認定標準、優惠稅率、稅前扣除、加計扣除等內容，近年來關于小微企業、科創企業等重點扶持企業的多項稅收優惠政策密集出臺進一步增加了企業所得稅優惠政策的復雜性，征稅成本的增加影響了征稅效率；此外，符合優惠條件的納稅人對稅制的理解程度有限，也導致部分稅收優惠沒有真正為納稅人所享受，納稅效率受到影響。

2.增值稅多檔稅率設置影響稅收中性

（1）地層承壓能力低 以架橋堵漏為堵漏原理的常規堵漏劑，發生水化和高溫碳化，逐漸失去架橋堵漏作用；同時，上述常規堵漏劑以顆粒狀架橋、填塞為主，有可能直接封死堵層表面，無法提高整個井筒的承壓能力。

從現行增值稅結構來看，我國實行6類征稅對象、4檔稅率、2檔征收率的增值稅稅制結構。首先，13%的一般稅率和9%、6%、0的優惠稅率并行，過多的稅率檔次設置可能影響稅制公平性，且在增值稅稅率惰性屬性的條件下，多檔次的優惠稅率設置也對未來稅制改革形成挑戰。其次，征稅對象同稅率的交叉組合可能出現重復征稅，影響稅收中性，降低稅收遵從，給稅收征管造成壓力。最后，關于符合條件的一般納稅人可選擇小規模納稅人進行簡易計稅的規定，在“營改增”完成后，其促進稅制交替平穩過渡的功能消失，增加了稅制復雜性，對稅務部門征管來說是一種負擔。

3.環境保護稅征稅范圍不夠全面

2018年1月1日《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱《環境保護稅法》)正式施行，環境保護稅正式開征。在環境保護稅征收的6年時間里，其對于矯正企業負外部行為、促進生態環境保護起到了一定的積極作用，但在具體稅制設計上還有待完善。

從征稅范圍來看，作為原排污費制度“平移”的稅種，環境保護稅征稅范圍相對排污費有所縮小，譬如建筑業噪聲和揮發性有機物不在其列，這兩類污染對生態環境和人體健康均構成不利影響，因此環境保護稅征稅范圍的全面性還有待加強。從計稅方式來看，按照污染當量降序排列，應稅大氣污染物僅對排放當量前三項、應稅水污染物僅對第一類水污染物的前五項和其他類水污染物的前三項征稅，這就意味著，企業在此排序之外的污染物排量增加并不會帶來稅負的增加。雖然省級政府可根據需要增加應稅污染物的項目數，但考慮到保護地方稅源，絕大部分省份并未增加污染物的項目數。這就導致部分企業以“技術手段”人為減少前者排量、增加后者排量，從而抵消環境保護稅的節能減排效應。

(三)個人稅稅制結構設計尚需完善

1.個人所得稅征收模式和稅率設計有待優化

個人所得稅作為直接稅，其稅種屬性、要素設計及征收模式決定了其在現代稅制構建和國家治理現代化中的重要作用。在對自然人的所得調節上，個人所得稅從所有稅種中脫穎而出，2018年新個人所得稅法實行綜合與分類相結合的征稅模式，相較于從前的分類征收模式，其公平性得到提升；同時，專項附加扣除制度設計也有利于提升稅制的調節作用。但從社會治理現代化視角出發，現行個人所得稅制度還存在不足。

首先，綜合征稅模式的實行一定程度上提高了個人所得稅的橫向公平，異質性專項附加扣除提升了縱向公平，但由于綜合征收處于起步階段，四類勞動所得的課征范圍顯然較窄，更多所得類型還處于分類征收階段，相對抵消了綜合征收的部分調節效應；從不同分類所得的收入階層占比來看，中低收入階層的勞動所得實行了綜合征收，而高收入階層占主體的資本性所得仍實行分類征收，現階段混合征收模式對不同收入階層的調節效應存在差異。然而，當前我國收入差距更加突出表現在高收入階層同中低收入階層間，因此整體上個人所得稅公平性的提升還有較大空間。其次，從累進稅率設置來看，當前我國個人所得稅最高邊際稅率為45%，與發達國家40%的平均水平比相對較高，在國際競爭方面存在劣勢；同時，7級累進的稅率檔次同國際稅制相比較多，對稅務部門征管效率及納稅人遵從度的提升都構成一定影響。

在調節收入分配方面，當前消費稅稅制設計對高檔消費品的調節力度還有待提升。首先，隨著經濟發展和人民生活水平的提高，原先消費稅對“高檔”的界定標準也應隨之調整。一方面，按照當前的居民收入水平，很多高檔消費品已不再是少數高收入階層才有條件購買的，如口紅、金銀首飾等消費品逐漸成為大眾的日常消費品；另一方面，部分高檔消費品界定標準也并未隨著居民收入水平的提高而相應提高。例如，我國自2006年至今一直對售價1萬元(不含增值稅)以上的高檔手表征收20%的消費稅，對比與消費高度關聯的人均可支配收入，已從2006年的7229元提高至2022年的36883元，增長率高達410.21%，(2)根據國家統計局官方網站公布數據整理得到。高檔手表的征稅門檻與居民收入水平之間的匹配度存在偏差，一定程度上影響中等收入階層的消費熱情，對高收入階層的調節力度也會相對弱化。其次，高檔消費品征稅范圍有待拓寬。從稅目設置來看，隨著居民收入的增加，居民逐漸從對基本商品的消費拓展至對高端商品和服務的消費。一方面，高檔紅木家具、私人飛機、高檔服裝等高檔消費品還未納入征稅范圍；另一方面，當前對于高端服務的消費稅征收還處于空白，例如，消費者對游艇的消費行為并不局限于購買游艇本身，而是包含參加游艇俱樂部等高端服務在內，當前我國還未對這方面征收消費稅，消費稅制度設計還有待完善。

在調控消費行為方面，現行消費稅對高能耗、高污染消費品的征稅范圍較窄，稅率偏低，矯正水平有待提升。從稅目來看，現行消費稅僅對鞭炮煙火、成品油、木質一次性筷子、實木地板、電池、涂料6個稅目征收，且在2015年之后沒有再拓寬范圍；同時，按照國家治理現代化對生態環境的要求，對于不可降解的一次性塑料制品、含磷洗滌物等具有矯正屬性的稅目還未納入消費稅的征稅范圍。從稅率來看，不利于節能環保的木制一次性筷子、實木地板的消費稅稅率僅為5%，鉛蓄電池、涂料(3)此處的涂料是指施工狀態下揮發性有機物含量低于420克/升(不含)的涂料，下同。的消費稅稅率僅為4%，在所有消費稅稅目中稅率處于較低水平，其引導綠色消費、調控消費行為的力度有限。

三、國家治理現代化視域下稅制結構優化提升路徑

針對當前我國稅制結構在推動國家治理現代化進程中面臨的障礙，圍繞稅權配置、企業稅稅制結構及個人稅稅制結構三個維度，提出推動政府治理現代化、市場治理現代化和社會治理現代化的優化路徑。

(一)以稅權配置現代化推動政府治理現代化

1.以稅權配置法治化推動政府治理現代化

黨的十八屆三中全會明確財政是“國家治理的基礎和重要支柱”的定位及“全面依法治國”的治國理政原則。鑒于當前我國在稅收立法中的薄弱環節，應進一步強化稅權配置的立法價值和合規性，兼顧稅收立法權、稅收征管權、稅收收益權的集權與分權、控權與授權，推動橫向和縱向稅權配置法治化。

在橫向稅收立法權配置上，為了抑制稅收行政法規泛化、稅收立法權被侵蝕問題，建議橫向稅收立法權漸進式收歸全國人大及其常委會，盡快推進傳統稅種立法“升級”進程，以稅收法治化推動國家治理現代化。在縱向稅收立法權配置上，應在向權力部門集中的基礎上，適時適度賦予地方一定的稅收立法權。一方面，地方根據事權合理安排財力配置，以轉變地方政府“財事不匹配”現狀；另一方面，對于資源稅、環境保護稅等地域性差異較大的稅種，地方政府能夠利用信息優勢合理安排稅收立法，有利于提升整體立法效率。

當然，這種橫向和縱向立法權的配置應建立在權力機關與上級政府部門的監督、評估基礎之上，若授權試點地區能在授權期限內通過審查且在全國范圍內具備可推廣價值，則不失為一種稅權制度創新的嘗試。

2.以稅收征管數字化推動政府治理現代化

鑒于同一稅種多部門參與征管形成的職能交叉與征管盲區，建議進一步明確涉稅部門的稅收征管權，如強化稅務機關和海關在進出口環節征管的協調性，保證稅收征管效率。鑒于數字經濟之下平臺企業等新業態對傳統稅收征管規則的沖擊，應在進一步明確劃分平臺企業在地方間的稅收分配的基礎上，深化數字經濟在稅收征管中的應用，加快推進全國涉稅部門信息共享平臺的構建，將新業態下個人和平臺企業收入納入信息共享平臺，精準掌握涉稅信息，實時監控稅源變動情況，以強化納稅人、地區政府部門、稅務機關之間的聯動，促進涉稅信息的共享，以稅收征管效率的提高帶動政府治理能力的提升。

3.優化地方稅稅收收益權，推動地方稅體系構建

“十四五”規劃明確提出“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”。要健全地方稅體系，需要轉變當前“稅收分享”型的稅權配置模式，逐步賦予地方更多的稅收收益權，最終過渡至“稅基分享”型稅權配置。首先，適度提高共享稅的地方共享比例，可以增值稅共享比例改革為方向，將所得稅(包括企業所得稅和個人所得稅)的共享比例調整至50 ∶50。其次，明確共享稅在省以下政府間的共享比例。省級政府根據市縣經濟發展程度和財政能力，具體設置省市縣政府的稅收共享比例，保證基層政府稅收分成上的稅收收益權。最后，健全地方稅體系。完善的地方稅體系是保證地方財政收入穩定增長的重要途徑，地方主體稅種的構建則是地方稅體系的核心要素。在地方主體稅種的構建上，可以考慮適時變部分共享稅為地方稅，以現有較為完善的稅制要素設計為地方稅體系構建提供制度保障。

(二)以企業稅稅制結構優化實現市場治理現代化

1.企業所得稅改革：強化間接優惠，清理直接優惠

效率是市場治理的重要目標之一，在企業所得稅稅制結構現代化過程中，通過優化企業所得稅稅收優惠結構，以間接稅收優惠為手段，以“簡稅制”提升其現代化水平，以突出重點優惠對象提升其稅制效率。面對當前過多稅收優惠導致的資源配置扭曲，在優惠類別設置上，對于優惠稅率、減免稅等直接的稅收優惠對企業行為的影響更多是短期的，且對稅收收入的負面效應更為顯著，而諸如加計扣除、加速折舊等間接的稅收優惠則會改變企業的長期行為，減少稅收扭曲，同時減少稅收優惠對財政的影響，提升政策的長效性。因此，應重點清理直接稅收優惠，保留主要的間接稅收優惠政策，以稅前扣除作為主要優惠形式。結合黨的二十大報告中對創新居于“我國現代化建設全局中的核心地位”的定位，對企業科技創新行為的鼓勵應成為稅前扣除的主要對象，通過提高加計扣除比例、提高企業科技類投資抵扣力度等間接優惠形式最大程度地實現政策目標。

2.增值稅改革：構建統一、簡稅率的增值稅制

針對現階段增值稅結構存在的問題，應進一步簡并增值稅征稅對象及稅率。在征稅對象上，應稅勞務本身為應稅服務的一部分，稅制設計也應統一，《中華人民共和國增值稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)中明確將“加工修理修配勞務”并入“服務”大類中，未來改革應遵循此方案，將二者共同實行統一的優惠稅率，既簡化了稅制，又統一了應稅勞務和應稅服務的稅率，提高了稅制的合理性。在稅率設計上，縱觀我國增值稅改革，標準稅率的降低作為改革趨勢，有利于降低間接稅比重，相對提高直接稅比重，符合現代稅制的基本要求，同時有利于提高企業的納稅遵從，短期內為保政策穩定性，可繼續保持當前13%的稅率標準，長期內建議分階段適度降低標準稅率。在稅收優惠上，鑒于國家鼓勵新業態和創新企業的發展，建議在保留零稅率的基礎上，簡并9%和6%兩檔優惠稅率為一檔，稅率取中為7.5%，優惠稅率的適用范圍同國家重點扶持行業保持一致，同時減少“營改增”遺留的眾多免減稅項目。在征收率設置上，《征求意見稿》中取消了5%的征收率，統一為3%，并不再區分一般納稅人和小規模納稅人，這既符合簡并稅制的要求，又強化了增值稅制的現代特征。

3.環境保護稅改革：拓寬征稅范圍，推動構建綠色稅制

針對現行環境保護稅稅制結構存在的問題，首先應適時擴大征稅范圍，將建筑業噪聲和揮發性有機物納入征稅對象，保證同環境保護稅同排污費精準銜接，并視情況擴大揮發性有機物的征稅范圍，規范建筑業、化工業、印刷業等污染性行業污染成本的征收。其次，對于大氣污染物和水污染物的應稅項目，建議取消按排放量征稅的規定，將全部應稅污染物納入環境保護稅的征稅范圍，在不增加征稅成本的前提下，有效矯正企業的外部性行為。通過拓寬環境保護稅的征稅范圍，提升企業稅的“綠化”程度，推動綠色稅制的構建。

(三)以個人稅稅制結構優化推動社會治理現代化

1.個人所得稅改革：強化綜合征收，優化稅率設置

在個人所得稅綜合征收的改革趨勢下，下一步應在當前綜合征收所得范圍的基礎上，將更多分類征收所得納入綜合征收。針對當前稅制在調節高收入階層的薄弱環節，首先，應盡快將資本性所得納入綜合征收，進一步拓寬個人所得稅稅基，對經常性資本所得和非經常性資本所得設置差異化征收方式，長期資本所得和短期資本所得分別適用比例稅率和累進稅率，在平衡資本所得與勞動所得稅負的同時，有效調節高收入階層與中低收入階層間的差距，促進個人所得稅的橫向公平和縱向公平。其次，適度降低最高邊際稅率至40%，與國際最高邊際稅率水平接軌，同時簡并稅率級次至5級，以“簡稅制”帶動征稅成本的降低，提高個人納稅遵從度，以促進稅收收入功能的提升，同時為稅制調節效應的發揮提供空間。最后，在稅收優惠設置上，保留寬稅基且具備長效性的優惠政策，盡量壓縮高收入階層的稅收優惠項目，降低其偷逃稅款空間，綜合提高個人所得稅的收入能力。通過個人所得稅制改革，為實現社會治理現代化、加快推進共同富裕進程提供稅制保障。

2.消費稅改革：對征稅范圍和稅率實行針對性調整

在高檔消費品的消費稅改革上，應根據社會需要和稅收調節目標，對不同類型高檔消費品的消費稅稅制要素進行差異化調整。一是根據現行居民人均可支配收入水平，對各類高檔消費品的標準進行重新評估和界定，取消對口紅、金銀首飾等消費品的征稅，同時據實提高高檔化妝品、高檔手表等消費品的起征點，以更加合理的消費稅設計更好地滿足人們對美好生活的消費需求。二是鑒于當前較窄的消費稅征稅范圍對高收入群體調節力度不足的問題，應適時將高檔紅木家具、私人飛機、高檔服裝等消費品納入征稅范圍，增強消費稅對收入分配的調節效能；同時，轉變消費稅僅對消費品征稅的理念，將征稅范圍拓展至消費品和高端服務，進一步提升消費稅的調節作用。

在高污染、高能耗消費品的消費稅改革上，首先，應盡快將更多的高污染、高能耗消費品，如一次性塑料制品、含磷洗滌物等納入消費稅征稅范圍，增強稅收對個人綠色消費的調控效能。其次，鑒于當前6類污染環境消費品的適用稅率偏低，應盡快提高相應稅率，例如，對于木制一次性筷子和實木地板，考慮其在生產過程中不僅消耗原木，同時需要加入硫磺等物質，且使用后會產生大量固體垃圾，建議將其消費稅稅率由5%提高至10%；鉛蓄電池的生產和處理、涂料的生產和使用也會對大氣、水、土壤產生嚴重污染，建議將其消費稅稅率由4%提高至10%，以降低人們對此類高污染、高能耗商品的消費傾向，倡導綠色消費。