從巴黎到迪拜：全球氣候治理回顧與展望

朱興珊，沈學思

（1.北京大學能源研究院；2.中國石油集團國家高端智庫研究中心；3.中國石油規劃總院）

1 《巴黎協定》及其影響

《巴黎協定》是繼1992年《聯合國氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書》之后第三個里程碑式的國際應對氣候變化條約。該協定對2020年后全球應對氣候變化行動作出新安排，確立了全球治理的新機制?！栋屠鑵f定》自2015年第二十一屆聯合國氣候變化大會（COP21）簽署以來，已歷經了七屆聯合國氣候變化大會的修訂，其框架和機制不斷完善，其影響力不僅深刻影響了各國的氣候和經濟政策，也不斷滲透至能源、環境、工業、金融等多個行業，促使企業、銀行、非營利組織等機構改變戰略和規劃，推動了更多部門采取行動應對氣候變化，形成了全球氣候治理的新格局。

然而，這并不意味著氣候變化問題已經迎刃而解。長期以來，各締約方的氣候治理決心和行動受限于本國政治、經濟、外交等因素考量，加之國際公約的法律約束力不強，監督、懲罰等機制缺失，使得全球應對氣候變化行動進展并不理想。根據COP28上公布的第一次全球盤點（Global Stocktake）結果，現有氣候行動力度尚顯不足，難以實現《巴黎協定》所確立的控制升溫2℃目標，更遑論將升溫控制在1.5℃之內，人類社會尚未走上實現《巴黎協定》長期目標的正軌[1]。尤其是發達國家在履行氣候責任和義務時缺乏實際行動，在碳減排以及資金援助、技術轉移和能力建設方面貢獻有限，部分國家實施的產業、貿易單邊保護措施更進一步提升了實現全球氣候目標的難度。

隨著全球極端天氣呈現頻發與強發的趨勢，應對氣候變化已成為嚴峻而緊迫的議題，其相關行動也推動著廣泛的經濟社會轉型。能源行業尤其應當關注相關動態，積極調整部署。本文基于《巴黎協定》框架，梳理分析該協定簽署以來部分國家和地區氣候治理的主要進展，尤其是能源領域的相關政策和行動，并展望未來氣候治理前景。

2 《巴黎協定》建立了全球氣候治理框架

《巴黎協定》最大限度凝聚了各締約方的共識，開創性地建立了全球氣候治理框架（見圖1），明確了氣候治理的整體目標、行動著力點和支持保障機制。全文共二十九條，其中第二條陳述了氣候治理的長期整體目標：1）溫控，即在本世紀末將全球平均氣溫升幅較工業革命前水平控制在顯著低于2℃的水平，并力爭控制在1.5℃之內；2）適應，即提高氣候適應能力，促進氣候韌性和溫室氣體低排放發展；3）融資，使資金流動與溫室氣體低排放和氣候適應型發展相匹配。在此之前，《聯合國氣候變化公約》未能提出量化的溫控目標，《京都議定書》只規定了發達國家溫室氣體減排義務。相比之下，《巴黎協定》提出了更清晰、全面的目標，動員了所有有能力作出貢獻的國家參與全球應對氣候變化行動。

圖1 《巴黎協定》全球氣候治理框架

《巴黎協定》基本確立了全球氣候行動的三大著力點，即減緩（第四條）、適應（第七條）、損失與損害（第八條）。其中，減緩側重于通過減少溫室氣體排放避免氣候變化程度加劇。適應則是基于氣候變化已經發生這一事實，人類需增強自身各方面能力適應這一變化，從而降低氣候變化可能帶來的損失。損失與損害重點關注已無法通過減緩和適應來減輕的氣候變化危害，彌補已經遭受損害的國家和群體，為其提供援助與重建。

損失與損害是一個與氣候正義和公平緊密聯系的議題，在提出之初進展十分緩慢，甚至遭到許多發達國家的反對，但近年來受到越來越多的關注。一方面，氣候變化災害的頻率和嚴重程度正在不斷增強，受影響人群不斷增多，相應地應對損失與損害的訴求也愈發強烈。一些案例表明，部分地區的氣候變化影響已超出了國家、社區和生態系統的適應能力，且會對受災地區產生長期的影響[2]，這已經不是減緩和適應能覆蓋的范圍。另一方面，最不發達國家和島嶼國家等受氣候變化負面影響最大的群體在氣候談判中開始發揮更大的作用，并聯合其他發展中國家向反對方施壓，最終促進了相關議題的達成。損失與損害作為第三大著力點，填補了之前的空白，形成了更全面的氣候行動模式，也更能體現“共同但有區別的責任”這一根本原則。

為支撐各締約方落實這些方面的行動，《巴黎協定》還安排了資金、技術、能力建設、教育、透明度等方面的支撐機制，敦促各締約方采取更積極的態度。這一框架并未設定嚴格的違約懲罰制度，而是鼓勵各國自主確定行動目標與貢獻，具有極大的包容性。為確保長期整體目標的實現，《巴黎協定》建立了每5年對各國行動的力度和效果進行全球盤點的機制，以鼓勵各締約方基于新認知不斷加大行動力度。全球盤點意在全面評估全球在減緩、適應、損失與損害、資金、技術等方面的履約進展，識別不足和缺陷，提煉好的經驗與做法，促使締約方自主優化行動，并強化國際合作。

自COP21以來，歷屆氣候變化大會不斷補充這一框架的細則。例如，關于《巴黎協定》第六條規定的碳排放權交易機制，COP26上討論了重復計算、交易稅以及累積碳信用額度轉結等細節。對于條款中的全球適應目標（Global Goals on Adaptation,GGA）議題，COP26正式啟動了為期2年的工作計劃，以明確全球適應目標，確定各國應對氣候危機的集體需求和方案。COP27和COP28延續了對該議題的關注，補充了更為詳細的適應目標。損失與損害議題也在COP27上迎來了歷史性的突破，各締約方正式表決通過成立損失與損害基金，COP28期間有更多締約方對此做出了資金承諾?？梢灶A見，《巴黎協定》還將繼續在未來的氣候談判中得到優化健全，日臻完善。

3 氣候治理進展回顧

《巴黎協定》的簽署，傳遞出全球實現綠色低碳、氣候適應和可持續發展的積極信號，為各締約方提供了行動依據和范式。自該協定簽署以來，全球氣候行動有了長足的進步，也經歷了經濟危機、新冠病毒疫情、地區沖突等事件的沖擊。根據前文總結的《巴黎協定》全球氣候治理框架，本文重點梳理主要國家或地區在減緩、適應、損失與損害三大行動著力點方面的氣候行動進展，結合資金、技術等領域的動態，討論相關內容。

3.1 減緩

全球減緩行動正在進行中，但各方面仍需采取更多行動。聯合國最新發布的《排放差距報告2023》和第一次全球盤點顯示[1,3]，根據當前各國行動預測，到2030年全球仍將面臨203億～239億噸二氧化碳當量的執行缺口。各國必須采取比目前在《巴黎協定》中承諾的更積極的減排措施，否則到2030年將面臨全球平均升溫2.5～2.9℃。且到2030年，全球碳排放量必須下降28%～42%，才能達到《巴黎協定》中設定的1.5～2℃的溫控目標，減緩行動亟待加速。

3.1.1 主要國家氣候目標與政策

國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions, NDCs）是《巴黎協定》各締約方根據自身情況確立的應對氣候變化行動目標，也是減緩行動中最關鍵的一環。根據協定要求，締約方需于2020年前提交第一輪國家自主貢獻，每5年更新一次，且每一次更新都要相較于上一次有所進步或提升。根據各國提交的最新版國家自主貢獻（截至2023年9月25日）看，超過94%的國家設立了量化的減排目標，超80%的國家承諾在所有經濟部門采取措施，除二氧化碳之外的其他溫室氣體也逐漸進入了國家自主貢獻的規劃范圍。與《巴黎協定》簽署之初（2016年4月）相比，基于目前版本國家自主貢獻的2025年預測排放量下降了約5%，2030年預測排放量下降了約12%[4]。但這一進步仍不足以實現《巴黎協定》的溫控目標，各締約方尤其是負有更多歷史責任的發達國家，應當采取更強力的減緩措施。然而一些研究分析表明，發達國家減排承諾履行整體乏力、進展緩慢，甚至出現了減排行動“明進暗退”的情況，嚴重削弱了《巴黎協定》的行動基礎[5-7]。從分國別情況看，不同國家的氣候行動歷程與自身政局變化、產業發展情況等因素有較大的關聯。

1）中國近年來氣候雄心提升，政策體系逐漸完善，能源與產業革命穩步推進。2020年，中國已大幅超額完成之前承諾的氣候目標，單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放量較2005年降低48.4%，非化石能源占一次能源消費比重達15.9%[8]。也是在這一年，中國正式提出碳達峰、碳中和（“雙碳”）目標，首次將氣候目標由碳排放強度目標升級為絕對排放量目標，為發展中國家做出了表率。此后，中國出臺一系列配套措施，構建、完善、落實碳達峰碳中和“1+N”政策體系。截至2023年8月，各有關部門出臺了12份重點領域、重點行業雙碳目標的實施方案和11份支撐保障方案，還發布了多項氣候變化相關標準和技術規范[9,10]。在一系列政策、方案的推動下，能源、工業、交通運輸等多個領域已取得積極成效。

2）美國態度一再反復，著力于爭奪主導權和話語權，其核心目標是維護國家安全和經濟利益。美國氣候政策在政權更迭過程中經歷了系列反復。在應對氣候變化行動早期階段，克林頓政府與小布什政府采取的態度就大相徑庭，小布什曾宣布退出《京都議定書》，認為其不符合美國的國家利益，會造成經濟倒退[11]。這一情形直到奧巴馬就任總統后才有所轉變，但特朗普執政期間，美國再度變臉，宣布退出《巴黎協定》[12]，擱置甚至廢除了包括《清潔電力計劃（Clean Power Plan，CPP）》等一系列清潔能源政策。自拜登就任總統以來，美國重回《巴黎協定》，將氣候變化議題上升至美國國家安全與外交政策的中心地位，并提出了到2030年溫室氣體排放量在2005年水平上減少50%～52%和在2050年前實現碳中和的目標。

但需要注意，目前美國的氣候政策著重于重塑并加強美國在國際事務上的領導力，提升話語權，制定符合自身利益的綠色規則，推進國家和氣候安全戰略等方面，在國際氣候資金、技術援助等方面則貢獻寥寥。對內，美國國會頒布了《通脹削減法案（Inflation Reduction Act）》，計劃在未來10年為能源安全與氣候變化提供超過3690億美元的資金[13]。對外，拜登政府積極開展氣候外交，與中國、歐盟等多方展開氣候對話，頻繁推出各種以美國為核心地位的氣候治理規則，例如“凈零政府倡議”“氣候俱樂部”“全球甲烷減排承諾”等。2024年，美國將再度迎來總統選舉，這也為未來的氣候行動走勢蒙上了一層不確定的陰影。

3）歐盟有意成為綠色低碳先驅者，在氣候目標和清潔產業發展方面不斷發力、政策頻出，但隨著其貿易保護主義的實施，其應對氣候變化的雄心值得懷疑。歐盟國家一直是發達國家中最為積極的氣候行動倡導者，也有意成為全球氣候治理領導者。歐盟許多國家在1990—2000年前后實現了碳達峰[14]，溫室氣體排放量已進入下行通道，具有較好的減排基礎。加入《巴黎協定》后，歐盟在氣候政策領域持續發力。2019年，歐盟委員會正式發布《歐洲綠色協議》（European Green Deal，也稱綠色新政），為歐盟整體邁向碳中和做出了頂層設計。之后，歐盟陸續頒布了60余項法律、方案、規范或制度，形成了較完整的政策體系，持續在能源、工業、交通、建筑、農業等多個部門推進綠色低碳發展。

然而，歐盟的氣候行動也并非盡如人意。一方面，歐盟內部政治博弈不斷加劇，各成員國因經濟情況、能源稟賦、產業結構等方面差異，對氣候行動有不同的考量和立場；另一方面，外部局勢動蕩，尤其是烏克蘭危機對歐洲能源市場的沖擊，使歐盟許多國家不得不優先著手解決能源供應和能源安全的燃眉之急，在一定程度上延緩了各國碳減排的步伐。因此，歐盟在政策上也著力調整，例如在《適應55（Fit for 55）》中基于各國實際情況量身定制低碳發展目標。在烏克蘭危機發生后，及時調整政策重點，發布“重新賦能歐洲：歐洲廉價、安全、可持續能源聯合行動”（REPowerEU）計劃，優先改善能源結構，減少對進口化石能源的依賴（見表1）。此后，歐盟又進一步頒布相關產業法案，計劃通過清潔技術投資增強歐盟產業的競爭優勢。然而，這些政策中的一些條款被認為有貿易保護主義之嫌，為了保護歐盟本土產業而刻意抑制正常市場競爭，打壓其他國家的清潔技術產業發展。這種做法可能破壞以資源配置優化為導向的全球供應鏈格局，導致全球清潔能源產業脫鉤斷鏈，嚴重影響全球氣候目標的實現。

表1 近年歐盟主要氣候相關政策

4）中東國家氣候行動起步較晚，但近年逐漸在國際氣候談判中嶄露頭角。中東作為主要的化石能源產地，有較強烈的能源結構轉型以及經濟多元化的訴求。同時，中東地區脆弱的生態環境也使得其可能成為氣候變化負面影響的受害者[21]。2021年，阿聯酋在中東國家中率先宣布2050年實現碳中和的目標[22]。此后，阿曼、沙特阿拉伯、科威特等國陸續宣布了碳中和承諾[23]。近年來，一些中東國家努力尋求國家轉型，積極參與國際事務。2023年，COP28在阿聯酋迪拜舉行，也是中東國家參與的體現。這些行動引起了一些批評，認為這些國家以參與氣候治理為借口進一步拓展化石能源貿易，但不可否認的是，這些行動確實展現了中東國家更積極的應對氣候變化決心，也隱含著中東地區國家提升國際形象和外交話語權的期盼。當然，目前中東國家的國家收入以及產業結構仍以化石能源為重心，短期內很難采取革命性的碳減排政策。

除本土政策之外，國際合作與氣候外交也是氣候治理的重要環節，可以促進經驗、技術與信息的加速流動，提高氣候行動的執行力。其中最具影響力的當屬中國與美國在氣候變化領域的合作。作為全球最大的兩個溫室氣體排放國，中美兩國在氣候治理領域有著舉足輕重的地位。中美自2013年正式開啟氣候合作，期間曾一度因美國退出《巴黎協定》而中斷。2021—2023年，中美恢復氣候合作，接連發布《中美應對氣候危機聯合聲明》《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》《中美關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明》。其中，《陽光之鄉聲明》內容總計25條，涵蓋了能源轉型、甲烷和其他非二氧化碳溫室氣體排放、地方合作以及COP28等多方面內容，提振了全球氣候治理的信心。

3.1.2 能源

能源開發利用和消費一直是減緩行動下的重要議題，尤其是與化石能源相關的議題，始終是各國爭論的焦點?！栋屠鑵f定》簽署后的很長一段時間內，官方文件中并沒有明確對化石能源的態度。直到COP26發布了《格拉斯哥氣候公約》，才首次在文件中明確提及化石能源，提出“逐步減少未進行減排改造的燃煤發電項目，停止對低效率化石燃料的補貼”，且這一用詞也是幾經修改，從最初的“逐步淘汰（phase out）”改為稍微溫和的“逐步減少（phase down）”。在COP28上，關于這一用詞的分歧仍然存在。最終，“逐步淘汰”仍未得到通過，會議文件形成了“各締約方……以公平、有序的方式，在能源系統中轉型脫離（transition away）化石燃料，并在這關鍵的十年加速行動，以便在遵循科學建議的前提下，于2050年實現碳中和”的說法。

COP28首次為可再生能源發展提出了具體目標，即“到2030年前將全球可再生能源產能增加到目前的3倍?！边@一結果表明，盡管各方對可再生能源前景十分看好，但一些國家對于化石能源退出的速度仍存在一定憂慮，一方面目前化石能源在能源結構中仍占主要地位，短期內做不到根本性地淘汰化石能源；另一方面，由于低碳能源的間歇式波動和不穩定性，即使在多能互補和發展各類儲能設施的前提下，月度和季節性調峰仍然需要一定的化石能源作為調峰調壓的穩定電源支撐。一些對化石能源持較強烈反對態度的國家，則開始在官方發布的文件之外，通過各類聯盟和聲明以表明主張并推行符合自身利益訴求的行動。包括“助力淘汰煤炭聯盟”（Powering Past Coal Alliance）、“超越油氣聯盟”（Beyond Oil and Gas Alliance）等。在COP28上，包括中國、美國等在內的100多個國家還簽署了《全球可再生能源和能源效率承諾》，旨在推動全球可再生能源的快速增長以及提高能源效率。

1）各國開始在能源領域發力，進行能源和產業結構調整。中國正大力開發可再生能源，新能源產業發展突飛猛進。截至2023年10月底，中國可再生能源發電總裝機突破14億千瓦，約占總裝機的一半[24]，歷史性超過煤電裝機。新能源汽車產銷量占全球比重超過60%，連續9年位居世界第一，2023年新能源汽車出口120.3萬輛，同比增長77.2%[25]。中國電動汽車、鋰電池和太陽能電池組件等新能源技術產品已領跑外貿出口，不僅為中國經濟高質量發展帶來強勁動力，也為全球減緩行動作出了巨大貢獻。中國還大力推進工業領域提質增效以及建筑領域能耗降低。

美國《通脹削減法案》等政策引導大量投資流向光伏、風電、儲能等清潔能源設施，自2021年以來，來自私營部門的投資已超過3600億美元[26]。美國的可再生能源發電量也不斷攀升，煤炭發電量占比則不斷下降，已從2018年的近30%下降至2022年的約20%。

歐盟在2022年經歷烏克蘭危機帶來的能源危機之后，能源市場仍然脆弱，危機中對化石能源的補貼有所增加，通脹高企。為擺脫對外部化石燃料的依賴，歐盟在危機略有緩解之后，顯著加大了清潔能源的部署，減少了天然氣消費。2022年歐盟國家可再生能源發電量占總量的39%，可再生能源利用量占總能源消費的23%[27]，天然氣消費量較過去5年下降了約18%[28]。長遠看，歐盟需要保證可靠、可負擔的能源供給，來保持歐盟國家工業和經濟在全球的競爭力。在有意減少天然氣消費之后，歐盟開始關注氫能，希望用氫能代替部分天然氣。2020年，歐盟發布了《歐盟氫能戰略》。2022年烏克蘭危機發生后，歐盟在《重新賦能歐洲計劃》中提升了氫能目標，計劃在2030年前綠氫產量達到1000萬噸/年，每年再進口1000萬噸綠氫。歐盟還成立了清潔氫能聯盟，計劃進一步制定歐洲氫標準和認證體系，投資歐洲氫基礎設施網絡[29]。

2）截至2022年，全球可再生能源發電裝機以約9%的年增長率攀升（見圖2）。對比各國數據不難發現，中國的裝機量增長率始終保持高于世界平均水平，且這一高增長率是在中國總裝機量已經位居全球第一的前提下保持的。相比之下，美國的可再生能源裝機增速與全球增速基本持平，歐盟甚至低于全球增速，直到最近幾年才有一定提升。中東地區國家裝機量規模較小，占比不及全球總量的1%，其增長率數據波動較大。中東國家能否大力發展可再生能源，還有待未來驗證。2023年，全球可再生能源新增發電裝機容量達到近510吉瓦，中國是貢獻最大的國家。國際能源署預測，2023年至2028年，中國部署的可再生能源新增發電量將是歐盟的近4倍，是美國的5倍[30]。中國在可再生能源領域積累的優勢將為其帶來巨大的產業和經濟機遇，也會成為世界減排行動的重要推力。

3）全球溫室氣體排放仍然處于平臺期，未見明顯下降。因為目前化石能源利用總量仍然十分可觀，且部分國家的能源消費量仍在隨著經濟發展而上升。2022年，全球煤炭消費量增長3.3%，達到83億噸，創下新紀錄[32]。2022年全球與能源相關的二氧化碳排放量再創新高，達到368億噸以上，比上年增加3.21億噸，增幅為0.9%。2023年全球與能源相關的二氧化碳排放量還將增長1.1%，較新冠病毒疫情前水平增加約1.4%。其中，美國、歐盟的碳排放量將分別下降3%和7.4%左右，主要增量來自中國和印度等發展中國家[33]。全球氣候治理既應關注環境和生態可持續性，也要考慮到公平發展和氣候正義問題。按照《聯合國氣候變化框架公約》共同但有區別的原則，發展中國家有發展的權利，理應享有正當的排放空間。發達國家應加大力度推進自身減排，并加大對發展中國家的資金、技術和能力建設的援助和支持。

4）能源企業和金融機構也開始采取措施，調整自身戰略應對氣候變化?！栋屠鑵f定》簽署以來，殼牌、bp等大型國際石油公司紛紛設立或提高企業碳中和目標，并實施多項舉措。許多國家石油公司也跟隨這一趨勢，與本國的氣候政策保持一致。例如，阿布扎比國家石油公司近期宣布將把凈零碳排放目標從2050年提前到2045年；到2030年將碳強度降低25%；并計劃到2030年實現零甲烷泄漏。中國的石油企業（包括中國石油、中國石化、中國海油）也制定了碳中和目標，并開始探索發展新能源相關業務。但是，2023年歐洲石油公司的低碳目標又有回縮的傾向。

在COP28會議上，占全球石油產量約40%的50家石油公司共同簽署了《石油和天然氣脫碳章程》（Oil & Gas Decarbonization Charter）。簽署方承諾最遲到2050年實現凈零碳排放運營，到2030年結束常規火炬燃燒，并使上游甲烷排放接近于零[34]。這一章程的簽署也反映近期石油公司應對氣候變化戰略的新趨勢，重點強調了對低碳燃料、負排放技術的投入。2020年前后，許多石油公司曾采取轉型改革措施，例如縮減油氣開發資本支出、發展可再生能源等新興低碳業務等，但試水新能源業務并未順風順水，疊加近幾年的全球性的能源危機和經濟低迷等負面影響，油氣公司開始考慮如何調整原有轉型路徑，即保留化石能源業務和市場份額，注重減“碳（排放）”而非減“化（石能源）”，更積極地發展碳捕集利用與封存（CCUS）技術，實現現有化石能源“低碳排放”的開發利用；在新能源業務方面，優先發展氫能和生物質燃料等與原有業務關聯度較大的品類。

5）金融行業方面，多家金融機構共同成立了格拉斯哥凈零金融聯盟（Glasgow Financial Alliance for Net Zero），其中包含銀行業、保險業、風險投資等多個子聯盟，旨在促進金融業凈零承諾，加速資金向低碳領域流動。目前，該聯盟已吸引了來自50多個國家的近700家金融機構。聯盟已發布多項工作計劃，推動成員機構建立更符合《巴黎協定》的目標、制定凈零轉型的相關戰略[35]。然而，近幾年能源市場走向削弱了許多金融機構退出化石能源投資的決心，反而持續地向化石能源項目投入資金，甚至出現了部分機構退出聯盟的情況[36]。未來，該聯盟計劃進一步促進成員機構加強轉型融資，支持新興市場和發展中經濟體的氣候融資，但具體成效如何仍有待觀察。

3.1.3 碳排放權交易市場機制

根據《巴黎協定》第六條，各締約方可基于條款6.2及6.4確立的兩種碳排放權交易機制來實現其國家自主貢獻目標及履行《巴黎協定》下的碳減排義務。其中，條款6.2允許國家間進行合作，例如將兩個或多個國家的碳排放權交易系統聯合起來，允許國家之間進行碳信用交易。條款6.4則將建立一個由聯合國機構管理的國際碳排放權交易機制，用于交易特定碳減排項目產生的碳信用。然而，第六條的實施細則已歷經幾屆氣候變化大會討論，仍未完全定稿，各國對于碳排放權交易應當實施的監管和保障措施存在較大的分歧。部分國家希望賦予更高的交易自由度，另一些國家則認為，如果沒有高標準的監管和透明度，碳排放權交易可能偏離原本的氣候目標，而失去可信度的碳排放權交易市場可能成為某些國家或部門碳減排的漏洞。預計接下來召開的大會還將繼續對第六條的實施細則展開更廣泛的辯論。

盡管《巴黎協定》下的碳排放權交易市場距離正式啟動還有一定距離，但是碳排放權交易市場已在各國蓬勃發展。歐盟碳排放權交易體系是目前全球最大的碳交易市場之一，涵蓋了約10000多個不同電力、工業、航空部門設施的碳排放，覆蓋了歐盟國家約40%的溫室氣體排放。根據中國生態環境部發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2023年度報告》，中國于2021年7月正式啟動中國碳排放權交易市場，目前第二個履約周期共納入發電行業重點排放單位2257家，年覆蓋超過50億噸二氧化碳排放量，未來還會將更多符合條件的行業納入全國碳排放權交易市場[37]。

值得注意的是，歐盟近期發布的碳邊境調節機制（CBAM）遭受了部分國家的批評，批評意見認為碳邊境調節機制從根本上來說是一種單邊貿易保護措施，既無益于其所宣稱的脫碳目標，也不利于國際貿易的開展。據歐盟估計[38]，按碳價80歐元/噸計算，碳邊境調節機制將在2028年帶來約15億歐元的收入。根據標普公司以及伍德麥肯茲公司等機構的估計[39,40]，隨著歐盟碳價繼續上漲以及碳邊境調節機制的覆蓋范圍擴大，征收額可能在2030年前達到約90億～120億美元。到2040年前后，這一數額將超過每年約800億美元。對于這筆資金，歐盟計劃25%留給成員國，75%上繳給歐盟并投入自身預算，用這筆資金償還之前發行的“下一代歐盟”（Next Generation EU）綠色債券。這筆債券于2021年發行，目的是為新冠病毒疫情后促進歐盟經濟復蘇和發展籌集資金。這一機制無疑是將碳排放的成本強加給出口國，而所攫取收益用于自身綠色轉型和經濟發展。這一機制可能大大減少發展中國家通過出口貿易發展本國經濟的機會，不僅具有貿易保護主義色彩，也不符合共同但有區別的責任原則。與碳邊境調節機制的龐大收益相比，剛剛成立的損失損害基金獲贈數額僅為約7億美元。建議歐盟將碳邊境調節機制的收益捐給損失與損害基金，這樣做既達到了調整全球碳排放成本的目標，又承擔了發達國家應有的責任。

3.1.4 甲烷排放

甲烷有較強的溫室效應，其20年全球升溫潛勢（Global Warming Potential for 20 years， GWP 20-year）是二氧化碳的約80倍，100年升溫潛勢約為28倍，降低甲烷排放被看作是短期內減緩氣候變化的關鍵措施。國際能源署估計，2022年全球能源部門排放了近1.35億噸甲烷，比2021年略有上升[41]。COP26上，美國與歐盟聯合提出了《全球甲烷減排承諾》（Global Methane Pledge），重點關注化石燃料開采、農業等行業的甲烷排放，計劃在2030年前將甲烷的排放量削減至2020年排放量的70%。到COP28上，已有155個國家加入了這一承諾，覆蓋全球近50%的甲烷排放。

中國雖未簽署這一承諾，但政策目標和措施一定程度上與其非常接近，且中美的氣候合作也涵蓋了許多與甲烷控排相關的內容。此前，中國已著手統籌煤層氣開發和煤礦瓦斯綜合治理，編制了《煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用方案》，組織開展煤礦瓦斯高效抽采利用技術示范，并推動農業和廢棄物處理領域甲烷排放控制。2023年11月，中國生態環境部等11個部門正式發布了《甲烷排放控制行動方案》，為甲烷控排作出了整體部署。中美《陽光之鄉聲明》明確提出兩國將落實各自國家甲烷行動計劃并計劃視情細化進一步措施，積極開展相關政策對話、技術解決方案交流和能力建設[42]。沒有加入《全球甲烷減排承諾》并不意味著中國未采取相應措施，中國相關行業和部門，尤其是煤炭和油氣行業積極響應國家政策，開展了油氣產業鏈各環節排放核查和監測，實現精細化管控減排。

3.2 適應

適應行動與減緩相比，目前受到的關注和資金投入遠遠不夠。當前，氣候變化正逐漸變成現實，全球減緩行動沒有取得顯著成果，將給易受氣候變化負面沖擊的群體帶來難以估量的損害。在2021年COP26上，發達國家承諾到2025年將適應資金在2019年的基礎上增加1倍，達到約400億美元。但是，這一目標的進展最近陷入停滯，資金到位情況并不理想。據統計，為實現這一承諾，2025年適應資金需達到約384億美元，而最新數據顯示2020年和2021年的資金量僅為252億美元和213億美元，遠低于承諾的數額[43]。實際上，即便承諾兌現，也難以保障易受沖擊群體的權益。聯合國環境規劃署最新發布的《2023年適應差距報告》指出，目前發展中國家每年適應氣候變化所需資金約為2150億～3870億美元，資金缺口高達1940億～3660億美元，比之前估計的范圍高出50%以上[44]。除此之外，適應行動還面臨著多方面的難題，例如適應資金審批和撥付的拖延，適應項目缺乏本土化規劃，對當地情況了解不夠深入等。

在COP28會議上，各國延續了之前對于全球適應目標的討論，首次通過全球適應目標實施框架，明確了為增強面對氣候變化沖擊的韌性，評估各國相關進展所需要達到的標準，涵蓋水資源、糧食、生態系統、消除貧困和保留文化遺產等方面。但是，全球適應目標在財務資金方面仍沒有提出明確的目標，這才是廣大發展中國家最為關心的問題。

作為幅員遼闊的發展中國家，中國有許多領土位于全球氣候敏感區，生態環境整體脆弱，易受氣候變化不利影響。2022年，中國發布《國家適應氣候變化戰略2035》，對當前至2035年國家適應氣候變化行動做出統籌謀劃，明確氣候變化監測預警和風險管理、提升自然生態系統適應氣候變化能力、強化經濟社會系統適應氣候變化能力、構建適應氣候變化區域格局的重點任務[45]。在對外合作方面，截至2023年9月，中國已與40個發展中國家簽署48份氣候變化南南合作諒解備忘錄，累計合作建設4個低碳示范區，開展75個減緩和適應氣候變化項目。中國正在通過多項行動全面提升自身氣候韌性，也向其他國家伸出了援助之手。

3.3 損失與損害

氣候變化正在對人類產生實實在在的負面影響，且有些影響已經超出了減緩和適應行動所能覆蓋的范圍。據政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）報告，2011—2020年全球地表溫度比1850—1900年升高了1.1℃，大氣、海洋、冰凍圈和生物圈發生了廣泛而迅速的變化[46]。氣候變化帶來的相關風險，例如海平面持續上升、持續熱浪、荒漠化、海洋酸化等等，可能導致難以想象且無法挽回的災難性后果。一項研究估計，2000—2019年間，世界因氣候變化遭受的損失與損害至少達到2.8萬億美元，既有容易量化的經濟活動損失，例如農作物產量下降、基礎設施受損等，也有非經濟的損失與損害，例如民眾流離失所、文化遺產損失、生物多樣性損失等[47]。隨著氣候危機的展開，這些事件發生的頻率將會越來越高，造成的損失與損害也可能更加嚴重。最易受到氣候變化沖擊的是最不發達國家，他們對氣候危機應負的責任微乎其微，且需要更多的財政支持來進行投資和災后重建。

在COP27會議上，各締約方同意設立氣候變化損失和損害基金，以幫助和補償受到氣候變化沖擊的發展中國家。在此之前，損失和損害的資金需求大多通過其他來源解決，例如人道主義援助、發展援助、氣候基金、國際借款等，沒有形成正式的名目，因此這一基金的設立可以彌補綠色氣候基金等當前氣候融資無法填補的空白。在COP28會議上，各締約方就該基金的實施機制進行了進一步洽談。然而，該基金目前并未實現強制義務，而是依賴各國“慷慨解囊”。阿聯酋作為大會主辦方，是第一個主動捐款的國家，捐款額為1億美元。德國緊隨其后，投入了1億美元，意大利和法國也承諾投入1億歐元。美國僅承諾投入1750萬美元。英國、加拿大等國僅是重申了其之前已經承諾過的資金，暫時沒有投入新的額外的捐助[48]。截至COP28會議結束時，捐款額累計僅為約6.61億美元[49]。

與全球發展中國家面臨的巨額資金需求相比，損失損害基金目前的規模明顯不足。一些研究認為，到2030年，發展中國家的損失和損害的經濟成本可能達到每年2900億～5800億美元[50,51]。未來，如何讓基金真正落實，彌合巨大資金缺口，并對資金效益進行更科學精準的評估，也是更重要的關注方向。損失與損害基金作為氣候治理框架中的“新成員”，距離成熟還有很長的路要走，由捐助走向強制也許是必然選擇。

4 氣候治理展望

《巴黎協定》的簽署距今已8年有余。期間全球氣候仍在加速變化，每一屆聯合國氣候變化大會上，行動與落實是不變的主題，但最終成果并非總是盡如人意。盡管如此，通過一系列談判，氣候變化從一個隱于人類文明高速發展背后的問題逐漸成為國際磋商的主角。各國對于氣候變化的理解在不斷加深，對目標和現實之間的差距進一步增強了認識，對各自立場和利害沖突有了更明確的判斷，這也促進了各國加強自身的氣候政策與行動，全球氣候治理得到了實實在在的進步。展望未來，預計全球氣候治理將有以下特點。

1）承諾已屬不易，落實仍是難題。每一屆氣候變化大會，各締約方都要對各議題進行激烈的爭論，在爭論中艱難地達成一些新的共識與承諾。共識與承諾僅僅是應對氣候變化行動的開始，絕非終點，如何將它們落地成真才是重中之重。在全球氣候治理歷史上，已有許多曾經設立的減緩目標未能如約達成，還有多項資金承諾未能兌現（見表2），技術轉移機制和項目因知識產權等方面的限制而進度落后[52]?？梢灶A見未來各項氣候治理舉措的重點和難點仍然在于誰來落實、如何落實、何時落實。

表2 發達國家部分氣候承諾進展情況

2）綠色低碳轉型趨勢不變，但各國行動節奏與治理路徑各異。全球氣候治理歷經數十年的發展，應對氣候變化和綠色低碳發展的理念已經廣泛傳播，深刻地影響了越來越多國家的戰略與政策。對于氣候行動的落實節奏與力度，各國難免更多地從自身角度出發，從短期利益著手，雖經多方博弈，但難以達到全局最優的結果，落入“囚徒困境”。

3）單邊主義和保護主義盛行，實現氣候目標難度極大。一方面，各國在氣候治理許多方面的合作確實取得了一定成果。且近年來氣候變化大會正在吸引越來越多的非政府組織、人員參與，為全球氣候治理引入了新興力量，有效地促進了國際交流合作。尤其是擁有清潔能源技術和產品的企業積極參會，宣傳相關產品和服務，不僅為企業帶來商機、打開市場，更為清潔技術的應用起到了積極的推進作用。但另一方面，單邊主義和保護主義也從未消弭，國際社會需要警惕單邊主義和保護主義的興起，以及各類“小團體”行動。尤其是在各國都開始在可再生能源、電動汽車、負碳技術等領域發力后，競爭不可避免，各種有關國家產業、貿易的單邊措施更有抬頭的趨勢。這很不利于構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，反而可能進一步增加全球氣候目標實現的難度。畢竟，應對氣候變化是一項全球性議題，不合作就不可能實現最終目標。

氣候變化問題是全人類面臨的共同挑戰，攸關人類的前途、文明的未來，只有各方攜手應對，才能推動建立公平的全球應對氣候變化機制，實施有效的氣候治理行動，實現更高水平高質量全球可持續發展，構建合作共贏的國際關系。