政策性農業信貸擔保支持地方農業產業集群發展的研究與思考
——以四川安岳檸檬為例

胡麗華

（四川省農業融資擔保有限公司資陽分公司，四川 資陽 641300）

一、政策性農業信貸擔保的現狀及特點

在黨的二十大報告中，習近平總書記提出了“全面推進鄉村振興”，指出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。在我國經濟發展由高速度向高質量轉變的新時代背景下，現代農業的發展、現代農村的建設、現代農民的增收都需要以現代金融服務作為有力支撐。

自國家實施“三項補貼”以來，有力地促進了糧食生產和農民增收，但隨著農業生產方式的變化，農業“三項補貼”政策的指向性、精準性逐漸減弱，政策邊際效應遞減，政策效能逐步減弱，難以滿足新型農業經營主體的需求?；趥鹘y補貼方式的效力減弱、農村金融供需失衡、傳統金融機構支農動力不足等現實問題和需要，黨中央和國務院決定，對財政支農方式進行改革和創新，由財政資金出資建立政策性農業信貸擔保機構，并通過中央財政對其進行持續的擔保費補助和代償風險補助維持其政策性屬性。2015 年7 月，財政部、原農業部、原中國銀監會聯合印發《關于財政支持建立農業信貸擔保體系的指導意見》（財農〔2015〕121 號），對全國農業信貸擔保體系建設進行了全面部署。作為我國現代金融服務的重要形式，農業信貸擔保是一種將商業金融機構與農業生產活動相聯結的金融服務。其中，金融機構作為資金供給者，通過農業信貸擔保對農業活動的各種形式和各個環節進行資金投放，而農戶、農業產業化龍頭企業等作為資金需求者，通過農業信貸擔保填補了農業生產的資金缺口。

農業信貸擔保定位為政策性擔保，是財政支農機制的創新，具有“準公共產品”屬性，主要體現出“六個獨特”。一是支持范圍獨特。專注承擔農業領域的信貸融資擔保。支持范圍為糧食生產、畜牧水產養殖、菜果茶等農林優勢特色產業，農資、農機、農技等農業社會化服務，農田基礎設施，以及與農業生產直接相關的一、二、三產業融合發展項目，家庭休閑農業、觀光農業等農村新業態。二是支持對象獨特。堅持“扶小扶微”，重點支持家庭農場、種養大戶、農民合作社、農業社會化服務組織、小微農業企業等農業適度規模經營主體，單戶在保余額主要控制在10 萬元～200 萬元，最高不超過1000 萬元。三是經營性質獨特。堅持“保本微利”，嚴格執行“準公共產品”的職能定位和要求，不以盈利為目的，實行低擔保費率政策，切實減輕融資主體成本負擔。四是擔保市場獨特。堅持“拾遺補缺”，主要在金融機構不能貸、不敢貸、不愿貸的領域發力，也不與市場爭利。五是組織體系獨特。按照財政部、農業農村部、金融監管部門的有關部署和要求，全國農業擔保體系由中央和省級兩個層面構成，其中：國家農擔聯盟是由財政部會同全國33 個省和計劃單列市共同出資設立，注冊資本金150 億元，專門為省級農擔公司進行分險；省級農擔公司由中央財政補助和各省財政出資設立，并通過在市縣設立分公司、辦事處等方式，由省級農擔公司把服務網絡覆蓋到基層一線。六是政策支持獨特。農業信貸擔保是中央層面制定的持續性政策，省財政也建立了資本金持續追加、業務獎補、風險代償補助等后續支持政策，這些政策可有效保障公司持續、穩健經營。

農業融資擔保在吸收借鑒傳統擔保經驗與教訓的基礎上，結合新的擔保定位，實現了六個方面的轉變。一是推動項目準入條件由片面注重抵押向注重抵押與信用并重轉變，破解了長期困擾“三農”領域諸多項目的“融資難”困境。二是推動項目融資成本由市場定價居高不下向政策定價總體可控轉變，破解了廣大新型農業經營主體的“融資貴”困境。三是推動項目區域分布由點少面窄向點多面廣轉變，破解了傳統擔保在金融環境相對較差和邊遠貧困地區的“延伸難”困境。四是推動項目扶持對象由農業龍頭企業向新型農業經營主體轉變，破解了小微企業在融資中的“邊緣化”困境。五是推動項目風險責任由自身承擔向多方分擔轉變，破解了擔保公司代償風險的“防控難”困境。六是推動項目扶持手段由擔保融資單一支持向資源整合綜合支持轉變，破解了擔保項目的“成長難”困境。

二、四川安岳檸檬產業發展情況

四川安岳是中國檸檬之鄉，是全國唯一的檸檬商品生產基地縣。自20 世紀20 年代從美國引進以來，歷經技術探索、商品化種植、市場拓展、快速發展、轉型升級五個階段，基本形成集種加銷、農工貿于一體的生產經營體系。先后獲得綠色食品認證、國家地理標志、中國馳名商標、中華名果等殊榮，入選國家地理標志運用促進工程重點項目，入列首批中歐地理標志協定保護名錄，已成為全國縣域單一品種規模最大的特色農業產業。

總體來看，安岳檸檬具有規模全國最大、品質世界一流、市場占有率高等鮮明特點。從種植情況看。建成基地鄉鎮31 個，檸檬保存面積48 萬畝（其中規模種植1000 戶25 萬畝、散戶11 萬戶23 萬畝，主栽品種為安岳檸檬、占比達99%），占五大產區的12.5%，占全國的69.7%，年產量53 萬噸。從加工情況看。全縣共有加工企業561戶，其中國家級龍頭企業1戶（華通檸檬）、省級龍頭企業3 戶（安德利、小炊事、綠源）、市縣級龍頭企業24 戶，加工企業年加工能力30 萬噸，主要生產檸檬濃縮汁、凍干片等產品，共有39 個品種208 個產品。從冷鏈物流情況看。全縣建有通風儲藏庫38 萬平方米、低溫儲藏庫9.7 萬平方米，儲藏能力45 萬噸，基本能實現周年供應。共有冷鏈物流企業2戶（信達物流、蘭德物流），年發貨能力15 萬噸。從銷售情況看。全縣共有檸檬營銷企業3328 戶，從業人員12.5 萬人，網點遍布全國各大中城市；共有電商企業537 戶（2021 年線上銷售2.8萬噸），其中年交易額超過1000 萬元的12 戶；共有直營出口企業6 戶，出口包裝企業2 戶。與蜜雪冰城、三只松鼠等企業建立了長期穩定供應關系，產品遠銷俄羅斯、波蘭、中東、東南亞等38 個國家和地區，近三年年均出口8.3 萬噸、年均貿易額6 億元，2021 年出口8.6 萬噸、貿易額7.74 億元，總體呈量額雙增的態勢。2013—2018 年檸檬鮮果價格波動較大（2013 年均價8.6 元/斤、最高單價12 元/斤，2015 年均價1.3 元/斤），近三年價格穩中有升（2019 年1.5 元/斤、2020 年2 元/斤、2021 年2.8 元/斤）。從產值情況看。2008 年檸檬產量劇增以來，全縣檸檬產業綜合產值逐年提升，2021 年達151.4 億元，其中：鮮果產值29.7 億元，加工產值72.1 億元。

三、四川安岳檸檬產業發展中面臨的金融問題

1.檸檬種植成本高

一方面，配套基礎設施薄弱。安岳縣所處地區地貌形態為低山丘陵，多數檸檬種植區域處在低山坡地上，無法進行大規模機械化作業，基礎設施配套落后。多數檸檬種植場地在承包初期均無水網、路網、管網，前期需要投入大量資金進行基礎設施建設，政府的部分基礎設施無法及時到位。另一方面，人工費用高昂。檸檬為掛果型經濟作物，且無法進行機械化作業，前期需要人工進行施肥、灌溉、打藥（每天人均50 ～70 元），后期套袋、采摘作業（每天人均60 ～80 元），采摘環節雇傭當地居民，多數為留守老年人，效率較低，加之檸檬掛果時間集中，采摘季節人力資源相對短缺，人工費用也會水漲船高，在“新冠疫情”和檸檬價格下行的雙重影響下，人工、農資等費用均需采用現金結算，導致檸檬種植成本居高不下[1]。

2.檸檬價格波動大

安岳檸檬價格在2013—2014 年達到單價峰值（由于國外檸檬產區大量減產導致），市場均價為8 元/斤左右，前期檸檬種植戶取得了良好收益，由于檸檬市場行情看漲，部分新業主開始大量投入資金進入檸檬種植行業。前期投入資金較為密集，除部分自有資金外，引入了銀行金融資本。檸檬種植投入期為3 ～4 年，前期投入的檸檬近兩年進入了掛果期，但由于受到檸檬供需矛盾及“新冠肺炎”疫情疊加影響，檸檬出口受到了較大影響，檸檬鮮果大量滯銷，單價出現了斷崖式下滑，有的甚至跌至每斤5 ～7 角。按照檸檬種植大戶前期投入成本核算，檸檬單價在1.4 元/斤才能夠維持整體運營成本。加之近年來，安岳檸檬一直深受黃脈病的影響，部分種植戶只能砍伐掉受病果樹，前期投入血本無歸，嚴重打擊了安岳檸檬種植戶的信心，整個檸檬種植行業的觀望情緒較為強烈。

3.融資貸款門檻高

由于檸檬規模以上的種植行業前期屬于重資產、高風險、高投入階段，屬于資金投入密集期，部分業主需要采用高杠桿的融資模式，但農村地區缺乏有效、足值的抵質押物，貸款風險緩釋手段單一，一旦借貸資金某一環節出現問題，業主很難通過其他金融手段進行風險化解，容易形成不良資產，再加上檸檬價格波動大，市場行情變化快，銀行對于檸檬產業“不敢貸、不愿貸、不能貸”的“惜貸”“畏貸”思想較為突出。即使銀行愿意貸款，也會通過提高貸款門檻、增加融資成本等方式，間接增加農戶融資難度，不利于檸檬產業良性發展。

4.產品匹配難度大

從生產實踐來看，檸檬種植第一年至第三年為凈投入期，第四年是收支平衡期，第五年及以后為投入回報期，整體生產經營周期可達10 年以上，但目前農村金融貸款產品大多期限較短，一般以1 ～3 年為主，即便能夠提供展期、借新還舊、無還本續貸、貸款置換等續貸選擇，但普遍存在手續繁雜、種類較少、方式僵化等弊端，大大增加了其經營成本、壓縮了利潤空間、削弱了還款能力，不利于其安排組織生產，難以滿足經營主體融資需求。

四、政策性農業信貸擔保助推安岳檸檬產業的實踐與探索

為進一步解決安岳檸檬產業發展的金融問題，四川省農業融資擔保有限公司積極研究謀劃、全面跟進對接，創新推出了“惠農擔·檸檬貸”（以下簡稱“檸檬貸”），“檸檬貸”產品在資陽市安岳縣開展三年多以來，堅持“四個精準”，破解“四項瓶頸”，有效緩解了當地檸檬產業主“融資難、融資貴”問題，撬動更多的金融資源精準投入檸檬產業，有力助推鄉村振興戰略的實施和落地。

1.創新“T+N”貸款模式，精準解決周期錯配

根據檸檬種植第一年至第三年為凈投入期、第四年為收支平衡期和第五年及以后為投入回報期的特點，“檸檬貸”針對檸檬種植投入周期和回報周期，設計“T+N”的貸款和還款期限模式，貸款時間最長可設定為9 年，解決檸檬種植經營主體過橋資金難題，減少貸款成本。其中：T 為投入期，按檸檬種植投入時間計算，最長可達4 年，種植戶在整個投入期可以分期支用授信資金，進行分批投入，且不用還本即可續貸，促其安心生產、用心經營；N 為回報期，即在檸檬豐產后，種植戶可根據收益情況在豐產期內逐年償還貸款本金，最長可達5 年，對檸檬種植戶來說，可繼續放心專注經營，隨后再根據自身經營情況逐年還本付息。貸款周期的延長、貸款資金的有序安排，將完全保證檸檬種植戶投入期內流動性資金需求，根本緩解其投入期內無產出無收入來源而又不得不籌措資金償還貸款的資金壓力，解決了產業周期與貸款周期錯配問題，同時也解決了農戶“過橋資金”的籌措壓力，為其有效地降低了融資成本，獲取了更多的利潤，增強了還款能力，也進一步降低了貸款的風險。

2.牢牢把握授信主動權，精準設定擔保閾值

改變過去金融機構“想貸多少就貸多少”“額度匹配不精準”等現狀，擔保閾值主要將經營指標和風險指標兩類數據作為核心參考因素，按照比例區間設定一定的權重系數，對授信額度進行精準匹配，其中經營指標包括種植面積、種植年限、自有資金三項指標，風險指標包括資產負債率和融銷比兩項指標，即：年度擔保額=檸檬種植面積×每畝貸款額度×各項指標系數（種植面積系數、自有資金系數、資產負債率系數、融銷比系數）。除了精準核定單個項目擔保額度，還將檸檬產業細分種植、收購、運輸、儲存、銷售上下游行業以及地域等類別，設定該類別預警閾值，建立擔保安全區、暫緩區和終止區，動態監測閾值風險，在合理區間內開展業務，有效引導貸款投放，防止單一環節、單一區域、單一機構風險過度集中，避免產生系統性風險。

3.深挖擔保場景化需求，精準覆蓋全產業鏈

重點服務專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型經營主體，以及其他有檸檬產業背景的“鄉村振興帶頭人”，深度分析檸檬產業鏈上下游種植、收購、運輸、儲存、銷售等各類融資需求場景，利用政府、銀行等提供的個人人品信息、經營數據信息、行業價格信息等，在貸款期限、貸款額度、風險防控等方面，為“檸檬貸”客戶精準畫像，實現“金融+場景”深層次融合，建立金融服務細分垂直場景生態，形成檸檬產業金融服務閉環。目前，“檸檬貸”已經在種植、收購、運輸、儲存、銷售等全產業鏈上全面開花，目前資陽分公司累計為安岳縣檸檬產業投放2.3億元，累計支持了215 戶農業經營主體，直接帶動安岳縣鄉鎮就業近千余人，有效挖掘檸檬全產業鏈條的信貸擔保需求，逐步構建起“產業+金融+擔?！钡臉I務新格局，進一步助力當地支柱產業發展壯大。

4.構建多方合作新機制，精準協同防控風險

充分運用“杠桿+分險”模式，整合“政、銀、擔”三方力量，與檸檬種植戶構建起“3+1”分擔風險機制，是財政金融協同配合、大力支持農業產業發展的金融產品創新，也是各方協同支農、積極投身鄉村振興戰略實施的又一探索。安岳縣政府建立800萬元風險基金用于檸檬產業融資增信，引入省農擔公司、合作銀行與政府分別承擔40%、30%、30%的貸款風險，同時還動員保險機構為業主提供盛產期前的檸檬果樹災害保險和盛產期補充價格指數保險，形成各司其職、各負其責、多方為農、互動惠農的工作格局。財政資金精準澆灌地方特色產業，并發揮“四兩撥千斤”作用，撬動金融資源賦能檸檬產業發展，擦亮川果“金字招牌”?！皺幟寿J”產品設計原理和貸款技術操作性強，可復制、易推廣，為解決其他特色農業產業貸款難題提供新思路，被農業農村部納入了政府購買服務創新試點，在全國脫貧攻堅和鄉村振興工作中推廣。

五、政策性農業信貸擔保助推安岳檸檬產業取得的初步成效

1.發揮了財政資金的放大效應

農業信貸擔保通過市場化機制，依托財政持續支持政策，較好發揮了杠桿作用，撬動金融資本投入農業農村，“檸檬貸”產品自開發以來，僅檸檬相關產業就已實現累計投放2.3 億元，對當地鄉村振興風險補償金累計實現了放大28 倍以上。同時，“檸檬貸”產品還獲得了農業農村部農村金融創新購買服務，資金專項運用于支持安岳檸檬產業發展，累計組織了檸檬貸專題推介會7 場，覆蓋安岳69 個鄉鎮，直接培訓新型農業經營主體156 戶，帶動農戶近500 人；組織深入推進試點工作現場會2 次，擴大“檸檬貸”試點范圍座談會2 場，充分發揮出了財政資金的引導效應和放大功能。

2.凸顯了農業擔保在信貸產品中的關鍵作用

一方面，“檸檬貸”產品開發的前提是政策性農業擔保的介入，擔保環節已經深度嵌入銀行金融產品，打破了金融產品需要依托傳統抵質押物緩釋風險的產品設計邏輯，解決了金融機構因無傳統抵質押物，不能貸、不愿貸、不敢貸的問題；另一方面，通過政策性農業信貸擔保的紐帶作用，將市縣政府、金融機構、產業鏈企業、農擔公司利益深度捆綁，構建起多方為農、惠農的利益共同體，形成了各司其職、各負其責的互動惠農機制。

3.推動了當地信用體系建設

隨著“檸檬貸”擔保業務不斷拓展，檸檬產業鏈上農業經營主體的信用記錄和信用信息也不斷完善，對于征信意識強、財務管理規范的經營主體將順利獲得擔保貸款發展生產，對于將“金融意識缺乏、財務管理不規范”等暫不符合授信準入條件的經營主體將納入“擔保孵化庫”，幫助檸檬產業鏈條各環節主體增強發展意識、金融意識和誠信意識，協助其規范財務會計報表、提高從業人員素質、提升經營管理水平、主動進行孵化式培育，促使檸檬產業鏈上各類新型農業經營主體加大自身信用建設。隨著銀擔合作的范圍擴大，農擔通過信用信息輸出，打通銀行機構與農業新型經營主體之間的信用通道，為構建農村信用體系奠定了基礎。

4.形成了可復制推廣的經驗

“檸檬貸”模式精準解決檸檬產業發展的融資問題，真正實現了精準支農、精細服務，采用類似的產品設計原理和貸款技術，已復制推廣到其他特色農業產業?！皺幟寿J”產品有非常好的示范效應，為破解農業生產經營周期與融資周期錯配和貸款難與貴問題提供了新對策，為解決長期以來一直困擾各級黨委政府、涉農金融機構和新型農業經營主體的難題提供了新思路。截至目前，公司已在攀枝花、雅安、涼山等地推廣“檸檬貸”模式，涉及四川“10+3”現代農業產業的川果、川茶、川藥等特色產業。

六、政策性農業信貸擔保支持檸檬產業集群發展的建議

1.以政策性農業信貸擔保為紐帶，助力優化檸檬發展環境

安岳檸檬屬于當地農業支柱產業，檸檬市場的結構異態、無序競爭、價格波動會影響整個地區檸檬行業的可持續性發展，也會削弱金融資本對檸檬行業的“造血”功能，政策性農業信貸擔保作為深度介入當地檸檬產業政策性金融機構，應積極協調政府加大對檸檬產業的引導力度。一是協調當地財政部門，出臺政府層面的擔保貼息政策，從信貸成本環節降低種植大戶的融資成本，提升規模以上種植戶數量，優化市場結構，促進檸檬產業資金健康流動，形成投入-產出良性資金循環；二是拓展分險渠道，積極引入第三方社會資本進入農業領域（擔保、保險、基金等），分散整體行業風險，強化檸檬產業抵抗風險能力；三是大力引導規?；N植，建議在土地流轉、基礎設施、檸檬管理等方面給予規?；瘷幟史N植戶優惠政策，強化種植管理，提高檸檬品質，在穩固檸檬品質的基礎上，通過行業協會、龍頭企業、種養大戶等經營主體優化定價策略，穩定市場檸檬價格，提振市場信心。

2.加大高附加值產業鏈金融支持力度，提升地方產業競爭力

加大安岳檸檬加工研發和技術服務基礎金融支持力度，加大高新技術人才引進力度，建立健全吸引力強、保障到位的人才政策。一是扶持引導企業和社會團體建立產學研相結合的研發中心，開發附加值高、市場前景好的高端加工產品；二是引導企業強化成果的轉化利用，開展國際國內領先技術的引進和示范，建立和完善科技成果轉化應用體系，鼓勵加工龍頭企業引進先進技術和設備，開發生產檸檬精深加工產品，提高檸檬制品的市場占有率。

3.優化專屬金融產品，提升金融支持產業發展的精準性

以金融機構數字化轉型為抓手，深化科技賦能，推進政銀擔錯位管理、互信互認，簡化金融專項產品業務辦理流程，逐步減少同一項目的重復調查和評估，實現“碼上辦”“一網通辦”、“秒審秒批”。政府機構建立檸檬種植戶、商貿戶動態信息數據庫，確保種植規模、經營情況、還款來源、人品口碑等數據的真實性、時效性和完備性，為金融機構“授信上門”“整村推進”創造便利條件、提供有效參考，達到快速提升融資效率的目的。

4.推動政擔銀保全面布局，暢通農戶信息渠道

針對融資信息渠道不暢問題，政策性農業信貸擔保利用金融資源整合優勢，大力推進政擔銀保聯合營銷，進一步豐富宣傳推介的手段和客戶獲取信息的路徑，采取線上與線下雙軌推進登門拜訪和定期舉辦推介會有機結合的方式，做優做好政策宣導和產品推介，推動金融宣傳下沉到“最后一公里”。同時，依托大數據、云計算、人工智能等農業金融科技[2]，推動政擔銀保信息資源的鏈接融合，實現信息資源互認共享，打破信息孤島，解決經營主體獲取信息不對稱、不及時、不準確、不全面等問題。

5.強化區域協同合作，推進統一大市場的建立

積極響應成渝地區雙城經濟圈戰略實施，加大兩地之間政策性農業信貸擔保體系的合作，大力扶持建設安岳-潼南檸檬產區，按照“一區示范、雙園引領、四極共興”思路，在安岳、潼南毗鄰區域規劃建設檸檬產業融合發展示范區，依托安岳國家現代農業產業園、潼南國家現代農業產業園[3]，助力共同打造中國檸檬精深加工集群、國際檸檬營銷集群、中國“檸檬+”產業融合發展集群、中國檸檬高質量發展服務集群，形成產業發展支撐極，示范帶動安岳、潼南全域打造世界級檸檬產業。