論民事訴訟調解前置程序的構建

摘 要：我國民訴法并未規定調解前置程序，為充分實現非訴機制訴源治理的功能，調解前置程序成為今年來司法界討論的對象。具有悠久歷史的調解、非訴機制構建的良機和先行調解的司法實踐，為調解前置程序的構建提供可行性，基于該程序還存在與現行法沖突、限制當事人訴權以及與訴訟程序銜接不暢的問題，結合國情，文章從通過法律明文規定調解前置程序、劃定受案范圍、設定規則等方面提出完善建議。

關鍵詞：調解前置 強制性 當事人訴權

中圖分類號：F061.3；D915.14? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）02-053-03

自上世紀80年代開始，“案多人少”的壓力普遍出現在中國各地的法院。2015年，人民法院全面實施立案登記制改革，2016年、2019年全國法院受理案件數量分別超過2000萬件和3000萬件，呈逐年上漲趨勢。如何更合理地分配司法資源，降低審判壓力，成為迫切需要解決的問題。適時調解前置程序進入司法界的視野，成為探討的對象。調解前置程序是當事人向人民法院起訴前，應當由專業的調解組織或者調解人員先行調解，未經調解的，人民法院不予受理的程序。

一、調解前置程序構建的可行性

無論是古代社會還是現代社會，各類糾紛屢見不鮮。其中民事糾紛往往會涉及當事人之間的親情糾葛或友情糾葛，倘若僅僅依靠冷冰冰的法律法規做出裁決，通常既不會使當事人心服口服，也不會修復因訴訟產生破裂的關系，甚至處理不慎，還會造成社會隱患，不利于維護社會安定。妥善處理民事糾紛，不僅對于維護人際關系、建設友好型社會具有重要意義，而且有助于定紛止爭，息訟止訴。

（一）調解的歷史傳統

“和”是中國古代糾紛解決的一項重要原則。中國人民自古推崇“和”的思想，渴望在人與人之間、人與自然、社會之間達到和諧的境界?！墩撜Z·學而》：“禮之用，和為貴”便是“和”的經典表述。影響中華文化2000多年的儒家思想，倡導的道德、倫理和政治原則——“和”，在潛移默化地發揮著作用?！昂汀彼枷氲挠绊懴?，中國人民崇尚“無訟”社會，追求“息訟”“戒訟”，形成了推崇秩序卻又排斥訴訟的特殊社會現象。因此，歷史上，統治者在解決民間糾紛時，傾向利用蘊含情、理、法的手段，通過“和”的方式化解糾紛和矛盾，調解作為處理糾紛的溫和措施，能夠滿足上述所有的要求，成為統治者維護地方穩定、化解民間糾紛的重要舉措。

通過調解的方式化解糾紛，具有深厚的歷史積淀。從先秦時代官府調處民間糾紛的“鄉音夫職聽訟”，元代的社長調解到明朝里老、宗族負責調解，直至清朝“官批民調”的建立，再到民國“訴前調?！焙透锩鶕貢r期“調審”結合的“馬錫五審判方式”，2000多年的變革與發展無不彰顯“調解”在中華土地上旺盛的生命力。

（二）非訴機制構建的現實需要

黨的二十大報告將“國家治理體系和治理能力現代化深入推進”和“中國特色社會主義法治體系更加完善”作為未來五年的主要目標之一，從而實現“推進多層次多領域依法治理”。非訴解紛機制作為近年來司法改革的重要舉措事關全面堅持依法治國方略，探索構建調解前置促進優化解紛資源配置，保障糾紛化解在訴前。

2015年《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》中將多元化糾紛解決機制提升到國家治理層面，并鼓勵先行調解化解糾紛。2016年《最高人民法院關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》（以下簡稱“改革意見”）明確探索建立登記立案前的調解前置程序。將常談常新的“楓橋經驗”作為新時代多元解紛機制改革的一環，它最顯著的一個特征是以積極調解的方式，實現訴源治理的目的。此外，調解前置程序作為多元化解紛機制的推動力，對于解決非訴機制和訴訟程序的銜接問題具有重要意義，是實現訴調對接的優化。

（三）先行調解的司法實踐

事實上，先行調解應然上存在于我國現行法律中?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第14條明文規定六類案件應當在開庭審理前先行調解?！睹穹ǖ洹返?079條和《民訴法解釋》第145條均強調人民法院審理離婚案件應當調解。這幾類案件中，法官通過開庭前調解或者委派調解已成為常態。先行調解實然上已經持續較長時間并較為普遍，具有法院和當事人接受的事實基礎。

除《改革意見》外，各省也在積極探索先行調解程序。2016年上海高院和司法局發布《關于探索實行調解程序前置試點的實施辦法》第6條規定對于符合條件的案件應當先行調解，未經調解的，由法院強制將案件轉到調解組織。2023年4月，黑龍江省高院和司法廳發布《關于探索實行調解程序前置工作的若干意見》規范13類案件應當先行調解，當事人同意的，由駐法院調解組織調解，未調解的，由委托的調解組織調解。

雖然我國現行法中沒有明確提出“調解前置”的表述，但是先行調解為法院調解邁向訴前提供了有力支撐和法律依據，也成為調解前置程序最主要的特點[1]。

二、調解前置程序構建的困境

調解前置程序的構建在我國存在歷史基礎、現實需要以及先行調解的司法實踐經驗，具備適用的可能性，但是基于現行的司法模式，該程序的構建仍存在部分亟需解決的問題。

（一）調解前置程序與現行法的沖突

調解原則作為《民事訴訟法》的基本原則，貫穿民事訴訟程序的全過程。2012年在總結調解實踐的基礎上，修正的民訴法將“先行調解”作為法律條文公布實施，“適宜調解”作為適用范圍，“當事人拒絕調解的除外”作為例外，“自愿”則是民事訴訟中進行調解的必要條件。

調解前置程序的啟動具有強制性，即對于符合法律規定的適用案件類型，無需經過當事人的同意，強制對案件進行調解，實質上突破了民訴法中調解適用的現有規定。調解前置要求調解進程優先于訴訟，這種做法導致毫無調解意愿甚至排斥調解的當事人被迫承受時間上的損失，切斷了將訴訟直接訴諸于法院的權利，訴權的行使受到程序上的限制降低了解決糾紛的效率[2]。除程序啟動的強制性外，調解前置程序適用案件類型具有法定性，這也與“當事人自愿”呈現矛盾的態勢。

（二）調解前置程序限制當事人權利

調解前置程序不同于現行法中的調解，有可能給當事人帶來程序和實體兩個方面上的權利損害。程序方面，調解前置程序強制啟動，否定當事人的程序選擇權，導致當事人只有在未達成調解協議的前提下，才能訴諸法院，影響當事人訴權的行使，迫使當事人的維權成本增加，增加當事人的訴累；實體方面，調解前置程序具有調解的部分特征，調解組織或者調解人員往往為了達成調解的目的，規勸當事人互解互諒，從情感、時間成本等方面影響當事人的意愿，促使雙方當事人達成調解協議，但在此種情形下最終達成的結果通常與通過訴訟實現的結果出現偏差甚至大相徑庭，影響當事人實體權利的實現。此外，調解前置程序還有可能為虛假訴訟提供土壤以及為部分當事人拖延訴訟提供正當理由，進一步損害當事人的權利。

（三）調解前置程序與訴訟程序銜接不暢

現行訴訟模式下，訴訟與調解聯系最為密切的程序是訴中調解，訴中調解是當事人在法院立案后，由審判人員在法院或者特定的地點對案件進行調解，達成調解的，即時履行或有法院直接出具民事調解書結案，調解不成，法院經過開庭審理案件，不存在調解與訴訟銜接不暢的問題。

與訴中調解不同，調解前置程序與訴訟程序的銜接存在以下問題：第一，調解組織與法院隸屬不同的機構，調解中產生的與案件有關的資料不會轉交法院，無爭議的事實也不會告知法院，影響法院對案件信息的獲??；第二，對于調解協議的效力問題，在調解組織調解下達成的調解協議的法律效力無法等同于民事訴訟程序中經由法庭調解結案制作的民事調解書，流入調解前置程序的案件與法院調解結案的案件，前者還需經由后續特別程序，才可能取得與法庭調解的同等法律效力[3]。

三、調解前置程序構建的設想

（一）法律規定調解前置程序

調解前置程序是啟動民事訴訟的前置程序，其設置的目的是減少進入法院的案件數量，通過借助社會力量化解民間糾紛，充分發揮多領域力量化紛止爭，實現訴源治理。因此，調解前置程序的設立并不屬于法院文件可以規制的范圍，應當通過法律予以明確。

當事人通過調解前置程序未達成調解協議，依法可以向人民法院提起訴訟，該程序對當事人訴權的直接行使設置了一個前提條件，是對當事人訴權行使的限制，但本質上未實質損害當事人訴權。然而由于對當事人的訴權進行了限制，倘若仍由法院內部文件指導試點，恐與司法的被動性相違背，因此無論是調解前置程序的案件類型還是程序設置，都只能由法律進行明文規定[4]。作為啟動訴訟的必要程序，調解前置程序的相應配套規則應當規定在《民事訴訟法》中。通過同一部法律規定調解前置程序和訴訟程序，在一定程度上也能夠有效解決調解與訴訟銜接不暢的問題。

（二）劃定調解前置程序受案范圍

立法規定非訴調解前置主義，涉及到對訴訟和非訴調解之關系的重大調解，涉及到對調解自愿原則之內涵的更新式闡釋，涉及到對訴權限制之合理性的證成[5]。因此，調解前置程序的受案范圍應當受到嚴格限制，并不能適用所有類型的案件。

調解前置程序適用案件范圍的劃定應當結合程序的功能定位和案件成熟程度進行考量。從功能定位方面看，調解前置程序一方面通過將案件分流到訴訟和非訴渠道，整合多種社會力量，合理分配司法資源，最大限度高效化解糾紛；另一方面減少對抗，緩解當事人間的緊張關系，促進當事人關系長遠維系，共建和諧社會。

案件成熟度是案件適宜性的重要指標參數。案件成熟度高表明類型案件適用調解前置程序的適宜性高，反之則適宜性低[6]。調解前置程序對當事人的訴權具有限制，因此不宜針對所有類型的糾紛，所以應該限制其適用案件的類型。通過正面列舉和反向排除結合的辦法，確定適用范圍，最為恰當?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院民事調解工作若干問題的規定》第2條，通過反向排除的方式，將“特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解”?！陡母镆庖姟穭t正面列舉了多種適宜先行調解的案件。就目前現狀，法院可以將適用以性質不能調解外的簡易程序審理的案件，移送調解組織進行訴前調解，這類案件事實清楚、爭議不大并且數量眾多，既能減少法院案件數量，也能減輕當事人訴累。此外，家事糾紛、小額債務糾紛、消費者權益糾紛、交通事故糾紛以及勞動糾紛均可被納入調解前置程序受案范圍。

（三）設定調解前置程序的規則

調解前置程序的規則設置還應當充分考慮調解組織、調解人員以及調解效力等問題。

作為調解前置程序的掌舵人，調解組織和調解人員的素質至關重要，素質越高、能力越大，越容易達成和解。人民調解委員會作為具有調解資質的專業組織，在我國分布廣、數量多，為調解前置程序設立創造了便利條件，除此之外，調解主體還應當充分吸納仲裁機構、工會、街道辦事處等組織，借助它們的專業性、便民性，充分發揮社會多領域化解糾紛的功能。對于調解人員的選定，更應當設定嚴格的標準，除專職調解員外，還可以吸納仲裁員、律師、退休法官等兼職調解員，利用他們的專業知識，從法律和人情角度幫助當事人分析利弊，促進和解，充分發揮多元化糾紛解決機制的功能。

應當明確調解協議的效力，否則該程序的功能將成為空談，喪失公信力，因此，應當直接通過法律賦予調解協議準司法的性質，任何一方不得就同一事項再次提起訴訟，并且在當事人不履行協議約定的內容時，其他當事人可直接申請法院強制執行。

為避免調解前置造成立案時間遲延而侵犯當事人的訴權，應當對調解時間進行限制[7]。調解時間限制為15天，經雙方當事人同意，可以延長15天。最長一個月的期限，既能防止當事人惡意拖延時間，也可以降低對當事人行使訴權的限制。

四、結語

無論是多元化糾紛解決機制的建立還是法院民事訴訟繁簡分流改革，最終的目的都是訴源治理，緩解法院“案多人少”的壓力。調解前置程序作為一種探索中的解紛方式，雖然在當下還面臨較大的挑戰，但是隨著改革的深入，也必將迎來新的機遇，推動司法改革煥發新的生機。

[課題：2021年度“黑龍江省高?；究蒲袠I務費黑龍江大學專項資金項目（人文社會科學）——四級法院審級職能定位改革背景下的多元化糾紛解決機制”項目（2021-KYYWF-0089）。]

參考文獻：

[1] 高燚.論訴前解紛視角下對先行調解制度的再認識——以律師調解為切入點[J].湖南警察學院學報，2020，32（04）：80-88.

[2] 王子威.論民事糾紛調解前置的構建[J].公民與法（綜合版），2022（03）：30-35

[3] 劉爽，廖紅霞.調解前置程序的困境與出路[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2020，20（04）：19-23.

[4] 徐炳煊，莊治國.調解前置：多元化糾紛解決機制的優化路徑選擇[J].延邊大學學報（社會科學版），2017，50（05）：78-84+142.

[5] 劉加良.非訴調解前置主義的反思與走向[J].政法論叢，2020（05）：118-127.

[6] 徐勝萍，梁蕾.調解前置程序適用的案件范圍研究——基于B市基層法院改革試點的調查分析[J].新疆大學學報（哲學·人文社會科學版），2022，50（02）：20-28.

[7] 汪暉，闕云飛.民事糾紛調解前置及其實現路徑[J].人民司法（應用），2018（31）：10-14.

（作者單位：黑龍江大學 黑龍江哈爾濱 150006）

[作者簡介：程金良，男，山東德州人，黑龍江大學訴訟法學碩士研究生，研究方向：訴訟與司法制度。]

（責編：若佳）