從實踐應用角度探討國有企業如何建立低無負效資產盤活處置長效機制

蕭楠 連利軍

2024年1月24日國務院國資委部署了2024年的五項重點工作，其中第一項重點工作是著力提高央企質量效益。深入開展提質增效穩增長專項行動，加強管理體系和管理能力建設，提升資產周轉效率和經營創現能力。2024年是國有企業改革深化提升行動全面推進、承上啟下的關鍵之年，延續了2023年國資央企的重點工作，繼續鞏固深化國企改革三年行動成果，深入推進國有資本布局優化和結構調整，積極推進新一輪國企改革深化提升行動，推動改革不斷取得新突破新成效。提高央企質量效益，提升國有資產周轉效率和經營創現能力的關鍵一環就是提升國有資本運營能力，盤活國有企業存量資產，實現“騰籠換鳥”，創造更大價值。國有企業低無負效資產盤活處置成為國有企業現階段重要的任務之一，國有企業如何建立低無負效資產盤活處置長效機制成為重要的一項課題。

一、低無負效資產盤活處置長效機制的提出

自2013年國務院國資委發布《關于清理和處置低效無效資產的通知》（國資發改革〔2013〕208號）以來，低效無效資產的盤活和處置一直是國有資產管理的重要工作之一。這項工作對于優化和調整資產結構布局，提升國有資產運營質量和效益具有重要意義。

國務院國資委作為最主要的國有資產監督管理機構，擔負推進國有資產合理流動和優化配置，推動國有經濟布局和結構的戰略性調整，促進國有資產保值增值的責任。而有效盤活處置國有企業內部的低無負效資產正關乎國有企業的發展質量和國有資產保值增值，因此國務院國資委不斷制定并發布政策，規定目標、行動方式、原則，明確任務及具體實施步驟，以更快更好的盤活處置國有企業存在的低效無效資產，促進國有資產的保值增值。

在國務院國資委針對國有企業低無負效資產盤活處置出臺的一系列政策中，就提出了建立長效管控和處置機制。例如國務院國資委在2020年出臺的《關于開展對標世界一流管理提升行動的通知》中，提出“加快剝離非主業非優勢業務，清理處置低效無效資產”以及“建立管理提升的長效機制”；2021年出臺的針對地方國有企業債務風險管控方面，則提出“債務風險管控長效機制建設”。但是制定針對國有企業低無負效資產盤活處置長效機制的政策還未太深入，現有政策辦法也只涉及債務、管理等幾個細分方面，缺乏具體操作內容，更多的機制還需要央企和地方國企自己探索。

目前也有部分地方國資委提出了建立低效無效資產盤活長效機制的要求，例如阜新國資委在2020年就提出到2022年要在“市屬國有企業中建立盤活閑置資產的長效工作機制”，寧波市國資委在2022年提出要針對資產盤活“形成長效機制”，但各地目前也同樣只是提出了發展方向，對于長效機制的具體操作模式還需要繼續探索。

二、建設低無負效資產盤活處置長效機制的意義

在企業的經營過程中，各類屬性的資產會持續相互轉換，資產的應用也會隨環境條件的變化而不斷變化，在這一過程中低無負效資產必然會不斷產生，低無負效資產的出現是一種正常經濟現象，不同所有制企業在經過長期運營后，多多少少都會出現一些低效無效資產，各企業會隨之進行處置，其后低效無效資產伴隨企業經營重新出現，企業再重新處置，使低效無效資產呈現長期動態存在的局面。但是基于我國經濟體制的特殊性，導致國有企業與其他所有制企業相比，其低效無效資產在經營過程中多數不能及時處置，逐漸積累，使得最終形成的數量、規模非常突出。

過往的低無負效資產清理活動帶有強烈的行政色彩，通常是在某一時間出臺低無負效資產清理相關政策，然后設置“領導小組”及“辦公室”等特殊組織形式和工作機制來負責低無負效資產清理。因此以往的低無負效資產的“運動化”痕跡比較明顯，某種程度上只著眼于對現有存量資產的處理，對低無負效資產長效預防機制的建立重視不夠，造成了集中清理期間突擊完成任務、清理期后故態快速復萌的現象。

國有企業內部低無負效資產反復積累形成問題以及反復的運動式清理，很大程度上影響了國有資產的高質量發展。隨著國際競爭越來越激烈，國有企業作為國家控股和管理的國民經濟支柱企業，在國有經濟中占絕對的主體地位和主導作用，且大多分布在關系國計民生、經濟命脈的重要行業或關鍵領域，與社會利益、人民生活密切相關，更是我國國家競爭力的集中體現。我國在國企改革三年行動計劃以及新一輪國企改革提升行動中提出，加快建設世界一流企業，打造高質量經濟發展，這就需要在制度上有效解決國有企業內部低無負效資產處置盤活問題。

國有企業建立低效無效資產盤活處置長效處置機制，取代過往的運動式處置模式，不僅可以解決“低無負效資產出現—降低國有資產使用效益—運動式處置—低無負效資產再次出現”這樣的不良循環，而且對于協助國有企業合理實現有效投資、形成存量資產和新增投資的良性循環、降低運營成本和債務風險、提升資產管理和業務經營水平具有重要意義。

三、建設低無負效資產盤活處置長效機制的基本原則

國有企業低無負效資產盤活處置長效機制的建立應與國有資產管理的政策、投資的通用性原則、企業經營中的風險管理體系緊密聯系，并保持系統的靈活性和自我完善機制。因而，為有效、合規地完成這一系統性機制的建立工作，應遵循以下基本原則。

1.堅持依法處置，程序合法合規

整個盤活處置長效機制中涉及的各種操作流程和規范，應遵守相關的法律、法規、政策，并伴隨有關法律、法規和政策的更新而及時更新。同時還應遵守國有企業自身的規章制度、文件規定，嚴格履行各項處置審批流程，杜絕主觀隨意。堅持公開、公正、公平，嚴格履行國有資產處置程序，將操作流程規范化，防范可能出現的法律風險，確保資產處置合法合規。

2.堅持整體戰略，避免短期評價

盤活處置長效機制應以國有企業長期利益最大化為目標，而非將短期價值最大化作為標準。這意味著應當以長周期的表現作為對低無負效資產處置的評判標準，并將戰略性因素納入考量。在依法合規的基礎上，以國有企業自身的戰略目標以及國有資產的整體利益作為最高目標，實現長期利益最大化。

3.堅持因業施策，強化分類引導

國有企業應當根據自身的行業特點以及各類資產特性，開展資產分類評價管理。在實際工作中，我們發現一些央企低無負效資產盤活處置長效機制中的資產評價管理系統主要針對其主業進行設置。實際工作中所涉及的資產評價管理系統中的一些指標，例如應收賬款管理、存貨管理、工程設備利用率管理等內容并不具有跨行業的廣泛適用性，對于企業內非主業或者特殊戰略的資產劃分產生偏差。因此，在建設低無負效資產盤活處置長效機制時，對主業及非主業進行細分，并建立適應于不同類型資產的盤活處置長效機制，實現分類引導。

4.堅持事前預判，強化事后跟蹤

為建立盤活處置長效機制，應實現對低無負效資產產生的源頭控制，尤其是企業對于投資風險的評估，并對于相關風險提前形成預案。在大額低無負效資產完成盤活處置之后，應建立后評價機制，對從中發現的問題進行總結，形成應對機制并進行推廣，從而避免重蹈覆轍。

5.堅持自我反饋，保持不斷更新

企業應建立定期報告機制，例如資產盤活處置的半年度報告、年度報告總結，對一段時期以來在低無負效資產監控系統應用中遇到的瑕疵以及盤活處置中遇到的問題進行總結和匯報，根據匯報中反饋的內容，定期組織研究，改進系統，豐富對策，因勢指導，以適應內外部環境變化對長效處置機制提出的客觀的調整需求。

6.堅持靈活務實，建立開放系統

企業在低無負效資產盤活處置長效機制建設時應秉持謹慎、靈活的原則，將長效處置機制建成一個開放的機制。在資產評價方面，應在企業集團掌控全局，確保信息真實性的基礎上，給予下屬子企業在低無負效資產監控系統中微調的空間，從而可以根據企業實情更好地實施盤活處置。建立企業中集團和下屬子企業的信息共享機制，例如以企業外部系統、APP對接等方式實現與其他平臺的信息共享，以便能更好地利用產權市場、股票市場、債券市場等多重途徑，通過資本和產權的運作，最大限度發現資產的市場價值，確保資產處置收益最大化。

四、建立低無負效資產盤活處置長效機制在實踐中的具體措施建議

1.建立資產分類評價管理信息系統

資產分類評價管理信息系統是建設低無負效資產盤活處置長效機制的地基，對于低無負效資產盤活處置長效機制極其重要。首先企業應當先制訂資產分類評價標準，然后按照資產分類評價標準建立資產分類評價管理信息系統，收錄企業日常經營中財務管理、庫存管理等系統數據，并按照資產分類評價標準對資產進行評價和判定，判定出低無負效資產后，根據企業資產管理政策設計的資產處置流程自動給出相關流程，資產所屬的責任單位需要根據處置流程完成處置。國有企業集團以及其下屬子企業可以通過資產分類評價管理信息系統對低無負效資產進行跟蹤，并定期跟蹤其處置進度。

2.建立早期預警機制

低無負效資產盤活處置過程中，除了能夠及時識別評價低無負效資產，作出處置流程，更重要的一方面則是從源頭控制，盡可能避免低無負效資產的產生。因此，在低無負效資產盤活處置長效機制中，建立早期預警機制也是重要的一環。

早期預警機制，即提前一到兩年對可能產生低無負效資產的跡象進行跟蹤，及時預警，企業根據預警及時采取防范措施，從源頭上降低無負效資產出現的可能性。低無負效資產早期預警機制需要建立在資產分類評價管理信息系統的基礎上，設定預警指標，對進入預警范圍的高效資產，企業應對其變動情況進行即時追蹤，并重點關注資產在企業運營過程和市場環境波動中的各種變化，以便隨時提前采取措施，避免有關資產實際轉化成為低無負效資產。

3.建立管理和監控機構

低無負效資產盤活處置長效機制的建立需要一個專業化的管理和監控機構，例如可以采取資產管理公司或者資產處置領導小組的模式，匯聚資產管理方面的專門人才，來指導相關單位的資產盤活處置。這種專門化的管理和監控機構的存在，更可以厘清責任，可以更及時地跟進相關單位資產盤活處置工作，從而完善監督和跟進鏈條。

在實踐中，一些企業設立了集團直屬資產管理公司為內部專業化資產處置平臺，專門負責集團內的低無負效資產盤活處置。資產管理公司集中優秀的專業人才，可通過其專業技術能力對集團各子企業的處置事務進行指導、跟蹤和監督，另外集團將大量子企業難以處置的低無負效資產打包轉讓給集團直屬的資產管理公司，通過資產管理公司專業的資產處置能力對資產進行一一甄別和清理。除此之外，一些企業設立了低無負效資產長效處置機制的專家組，解決一些系統自動判定結果實施特別修正的特殊性處理的問題。

4.探索多種處置體系和路徑指導，建立信息共享機制

在低無負效資產出現后，還應有成體系的具有指導意義的處置路徑以供企業選擇，例如，在資產長效處置機制中融入無償劃轉、清算關閉、保理、基金收購等可以盡快取得成效的傳統或創新處置手段。并且，資產長效處置機制中可以融入外部數據信息，例如，通過和外部專業機構合作，從外部專業機構單向導入企業內部信息化管理平臺內，或者將企業內部的資產處置信息（如增資、出售、招租、招商等）共享到其他平臺上，以增加尋找投資人的渠道和力度。

5.建立系統反饋和處置后評價機制

低無負效資產盤活處置長效機制中必須有系統反饋和處置后評價的功能，能夠伴隨外部政策、市場、改革方面的變化不斷自我適應、完善、創新，包括信息化的創新、盤活方式上的創新等內容。

首先，建立資產責任單位定期反饋機制，低無負效資產長效處置機制系統中反饋的主要來源，是整個低無負效資產處置機制的使用者，即企業下屬子企業和集團本身。系統反饋可以通過資產分類評價管理信息系統隨時提出，也可以組織定期總結前期使用中遇到的問題，以及改進需求和改進建議，根據系統反饋改進整個系統，調整數據參數。

其次，建立處置后評價機制，處置后評價是一個非常有意義的工作，是在前期低無負效資產處置已經完成的基礎上，通過對前期工作的整個回顧來完成查漏補缺、總結經驗教訓。資產處置后評價工作可以由企業集團負責管理，外聘專業機構實施，或者由集團管理部門組織專業人員或成立長期性專門機構（例如研究院等）組織實施。資產處置涉及的決策文件、審批文件、財務報告、協議、合同、交割資料等在內的各種資料，以及后評價報告應當上傳到低無負效資產長效處置機制的信息化管理平臺保存，非保密的信息可以由企業授權后供人參閱。

6.建立風險管控機制

根據國務院國資委、商務部、國家發改委等部門發布的相關制度文件統計，涉及低效無效資產處置共涉及16個專項工作，分別涉及國務院辦公廳、財政部、國務院國資委、證監會、國家市場監督管理總局、國家稅務局等部門，主要為指導意見、操作指引、監管、審計、評估等方面。在政策之上還有國家的法律、法規，在國家政策之下則還有集團內部規章制度，以及戰略風險、評估風險、財務風險、稅務風險等。因此，企業和其子企業的風控部門、法律顧問對于資產處置的持續性參與和監督也是低無負效資產處置長效機制的組成部分。此外，也可由企業集團成立專業資產管理公司，對整個處置流程中的各類風險進行管控。

7.建立獎懲機制

在低無負效資產盤活處置的過程中，有關企業負責人和處置執行者為避免在探索新盤活處置途徑時出現問題導致追責和處罰，從而主動約束自己避免進行有風險的創新。因此，建立有效的獎懲機制十分必要。首先，建立正向激勵機制，即要求企業負責人在年初對現存的低無負效資產科學地制定處置計劃，并納入年終考核，凡在規定時間內完成處置任務的，給予一定的獎勵；其次，建立反向懲罰機制，即對新產生的低效無效資產規定一個限度，超出了限度的企業負責人應受到懲罰，以此促進提升相關責任人對低無負效資產的盤活處置工作的及時性、有效性。除了獎和懲兩方面，還應建立免責機制，制定免責事項清單，例如，因受宏觀調控、行業政策變化、政策限制等不可預知因素影響，導致資產處置所得低于預期價值、未達到預期效果或者造成損失、未按期整體完成處置要求的等情況，應對責任人進行合理免責，最大化激勵企業負責人推動低無負效資產的盤活處置工作。

8.相關制度建設

最后，也是最重要的，長效處置機制必須形成一個制度，制度建設是建立低效無效資產長效處置機制的基礎性工作，完善的制度有助于企業資產管理水平的提高，并進而有助于企業整體經營效益的提升。低無負效資產盤活處置長效處置機制涉及的制度建設中的核心制度包括預警制度、授權制度、決策制度、審批和備案制度、組織落實和監督檢查、考核和獎懲制度等，通過制度建設對預警、決策、授權、審批、備案、組織、落實、考核、獎懲等內容加以詳細規定并執行。

制度建設是一個制度制定、制度實施和制度評估的綜合性的、動態的過程，沒有適用于所有時期的“最好”的制度，只有在一定時期內的政策環境和經濟環境條件下的“最適合”的制度。制度建設應隨著環境變化實現動態調整，確保其始終保障企業低無負效資產管理和處置長效機制的更好地發揮作用。

（蕭楠，北京九匯華納企業管理集團有限公司研究院院長；連利軍，北京九匯華納企業管理集團有限公司研究院研究員）