以機制打破機制：清單式治理的實現與優化路徑

摘要：清單梳理與編制工作開展近二十年，中國正在形成以權力和責任清單為核心、以各類政務服務清單為精細化治理工具的清單式治理體系。就其“刀刃向內”的改革特征來說，清單式治理是一項周期長、體系復雜、需要各級政府不斷協調配合的工作。在政府職責體系的優化過程中，如何有效發揮其制度性功能，是亟待解決的難題?；谡^程理論視角提出的“結構—過程—機制”分析框架，通過將“機制”這一關鍵概念引入政府結構與運行過程的互動，能夠從動力、規范和條件三個層面剖析清單工作執行中的梗阻。遵循“以機制打破機制”的邏輯，清單式治理的優化應當從基本原則和具體工作兩方面展開，從而充分發揮這一體制機制創新在政府職責體系構建過程中的關鍵作用。

關鍵詞：清單式治理；權力清單；責任清單；職責體系

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0003－11

現代的政府改革與發展過程總是伴隨著體制機制層面的不斷創新。黨的二十大報告在所強調的一系列重大原則中提到，必須“深化改革開放，深入推進改革創新，堅定不移擴大開放，著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義優勢，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”［1］。這對體制機制創新在新時代政府改革過程中的功能發揮提出了更高的要求。

作為政府職責體系構建過程中典型的體制機制創新，清單制度自誕生以來已經發展了近二十年，在實踐層面形成了一定制度基礎，在理論研究層面也積累了大量成果。清單式治理正在逐步實現模式化與制度化，在政府發展特別是政府改革過程中發揮著愈來愈重要的作用。

一、問題的提出與理論分析基礎

清單制度的功能及其發揮，是學界不斷討論以及實務界持續探索的重要內容。作為清單制度起點的權力清單通過信息公開的方式保障公民知情權［2］、確保權力運行透明化，是早期研究關注的核心?；凇啊畽嗔υ诒举|上是行政機關在授權范圍內應當履行的責任”［3］這一理念，責任清單產生并強調了問責機制對于權力清單發揮實效的重要作用。而在行政改革論的視角下，權責清單的梳理被視作“政府內部自上而下的一次行政自覺”［4］，因而其本身被定性為行政規范性文件。作為行政審批制度改革的抓手，它關注政府如何向市場和社會有效放權［5］，在職權邊界界定、職權配置、職權運行和職權監管［6］四個方面發揮著推進政府行政改革的作用；作為機構改革的工具，其與“三定”規定關系緊密，但又更具靈活、可調整的特征［7］。權力和責任清單同步推進，力圖達成機構編制法定化的使命［8］。相比之下，權力配置論強調清單對政府內部結構的重塑［9］。它指出清單“不能只做政府功能性權力的范圍和職責的調整，更要在基本政治框架內和權力結構上做出制度性調整和結構性的調試”［10］，不僅要對現有權力體系進行技術性處理，更要改革權力運行的制度性結構［11］。從清單制度與法律制度的關系出發，清單梳理“不僅僅是一項行政活動，更是一項法律活動”［12］，是對改革成果的固化和法定化［13］。目前，中國已經形成了以權力和責任清單為核心、以各類政務服務清單為精細化治理工具的清單式治理體系，該體系在政務服務體系建設、機構編制改革等領域發揮了重要作用。但就其“刀刃向內”這一改革特征來說，它還是一項周期長、體系復雜、需要各級政府不斷協調配合的艱難工作。特別是在政府職責體系構建與優化過程中，如何充分、有效發揮其制度性功能，還是有待解決的難題。

政府職責體系既包括國家機構重要要素的組成關系，也涵蓋政府運行的全部過程。對此，本文嘗試以“結構—過程—機制”框架分析職責體系構建中的清單式治理。經典的“結構—過程”分析范式是研究框架的基礎之一。首先，它具有動態性。對清單制度功能實現的研究從政府過程展開，在政府動態運行中考察行為與制度的互動關系?！敖Y構—過程”作為基礎框架為其提供了方便。其次，它具有發展性。這一范式具有進一步探索和發展的空間，為理論創新創造了條件。事實上，圍繞“結構”與“過程”這一對基本范疇，相關研究也在不斷嘗試增加新要素以實現理論拓展?！皟r值”［14］“制度”［15］“能力”［16］等概念的引入，對于豐富“結構—過程”范式具有積極意義。當然，分析范式的拓展絕非簡單地增加新維度。新概念的引入應考慮概念間的有機聯系。由此，共生理論成為研究框架建構的理論基礎。在“結構—過程”的分析范式中，二者之間是互構、互賴的關系?！斑^程負責‘適應或‘打破，結構負責‘秩序”［17］，當“結構”的“秩序”與“過程”的“適應”高度一致時，二者之間會產生共生效應（symbiotic effect）［18］。共生的關系高度發展時，要素之間會表現出一定的分工，在組織形態上產生新的結構［19］（p.113）。清單式治理的關鍵，在于通過體制創新將新機制引入政府結構與過程的互動，從而引發制度性變遷，形成新的穩定關系（參見圖1）。

圖1“結構—過程—機制”框架關系當然，將“機制”概念引入“結構—過程”分析范式時，還應對其做進一步闡釋?，F有文獻常提到的“體制機制創新”一詞，將體制和機制并列起來，并非沒有道理。體制與機制建設面向要素間關系發揮作用，二者都是在宏觀、基礎的制度層面下實現的。將體制和機制概念并列在一起，是由于它們的緊密聯系。這主要從機制以下兩組特性表現出來。首先，機制概念兼具客觀的規律性和主觀的建設性。機制具有客觀的規律性，因此我們似乎無法對其進行建設或創新。但當體制創新改變了制度要素間的關系，或是納入新要素時，改變機制就變得具有可能性。當這種結構遵循新的機制運行起來時，機制又承擔著調節和優化政府結構與運行過程的功能。因此，機制又具有間接的主動性，不但可以被把握，也可以被利用，這樣對機制的建設和創新也就有據可循了。其次，機制創新既有局部性的特征，又有整體性的功能。政府結構與其運行過程通常被視作一種整體性的架構。機制往往不對整體結構進行革命式改變，而是對局部關系進行漸進式調整。同時，當機制發揮作用時，它不僅可以對相應的系統進行修補和完善，還能夠引起系統間關系的調整，從而引發整體性變化。機制調整能夠以“點”為作用對象從而帶動“面”的變遷。

值得注意的是，“結構—過程—機制”既是問題分析的邏輯框架，同時也是問題解決的邏輯框架：一方面，它以結構和過程的互動作為切入點，逐步深入至機制這一關鍵要素；另一方面，它強調，要破除清單治理工作中的種種梗阻，應當以體制創新形成新的機制，從而帶動政府過程的優化和結構的變遷。

二、問題解構：清單工作開展的現實梗阻

整體上，清單工作開展的現實梗阻有兩個主要源頭。其一，制度設計與制度執行之間還未形成良性的促進關系。制度自身的科學性、合理性、可操作性對制度執行有著決定性影響［20］。2018年中央編辦發布的《關于深入推進和完善地方各級政府工作部門權責清單制度的指導意見》明確指出，目前地方權責清單制度中存在“標準規范不統一、內容差異較大、權責事項不對等、監督問責不具體、實用性不強”等問題。作為清單工作的核心，權責清單制度設計層面的規范性和標準性不足，導致了執行層面出現的種種問題。反之，執行過程中出現的象征性執行、替代化執行、選擇性執行［21］等問題，又導致制度設計依據不足，削弱了制度設計的科學性與合理性。其二，從中央和地方政府關系的層面看，地方政府在具體工作中“有意識但不主動”［22］。囿于中央政策或地方利益，地方政府總體上顧慮較大，在執行中缺乏動力；而中央政府在制度設計上的經驗積累也因此受到影響，在制度優化中難以發力?；凇敖Y構—過程—機制”的分析框架，可以將清單工作開展的現實梗阻歸納為三個層面的問題。

（一）主動與被動：結構層面的動力問題

中國縱向五級政府有著不同的角色和地位，因此政府的“條塊結構”中出現了兩個比較特殊的現象：其一，縱向不同層次政府之間清晰的級別劃分是我國政府運行過程中的一個重要特征；其二，長期以來的職責同構又使得各級政府間的職責分工具有相當模糊的特征。明確的權力歸屬強調了政府角色的獨立性，而職責分工的模糊又形成了地方政府對中央政府政策制定的依附與中央政府對地方政府政策執行的依賴并存的局面，使得權力歸屬與運作之間在結構層面產生了比較大的張力。這一制度環境在很大程度上決定了各類清單工作的動力來源以及清單式治理的發展方向。

清單梳理與編制工作的動力來源，可以被進一步拆解為主動的動力與被動的壓力。權力清單誕生之初，作為行政體制改革中具有代表性的體制機制創新，得到了各地方政府的爭相學習、模仿與再創新。僅兩年時間，全國已有30個省份完成了行政執法依據的梳理并向社會進行公布。這一時期主動的動力實現了兩個目標：一是促成了權力清單的大范圍推廣，極大提升了這一政府創新的知名度；二是在地方的再創新情境下，全國范圍內快速形成了以權力清單和責任清單為核心的制度基礎。但同時，一方面，由于權力與責任清單本質上是政府內部進行的權責整合，因而實踐中受到既得利益群體的阻礙從而進展緩慢；另一方面，不同于同時期進行的政務服務體系建設，它無法在短期內產生明顯績效。加之前期的推廣速度過快，很多工作停留在表面，學界和實務界對其有所爭議，之后近五年時間，權力與責任清單制度建設也進入了短暫的停滯期。在這種情況下，制度推動的主動動力不足，被動壓力轉而發揮主要作用。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，這標志著權力清單制度在橫向與縱向上的全面鋪開。2015年以來，中央持續發布相關文件以推進權責清單制度建設，黨和國家的一系列重要文件中也多次使用“積極推進”“認真貫徹執行”“列入重要議事日程”等詞匯，強調了權責清單制度在完善中國特色社會主義制度中的基礎性和重要性。通過這一階段的推動與“互聯網+政務服務”的持續發展，清單式治理體系逐漸形成。由于政務服務體系建設的自主探索空間大、不確定性較低、成效比較顯著，地方政府轉而在各類政務服務清單的建設中尋求主動的動力。事實上，權力和責任清單的基本性質決定，一方面，其在清單式治理中的核心地位并未發生改變；但另一方面，地方政府的工作開展由于動力不足，其核心功能并未得到充分發揮。地方政府將清單工作重點放在政務服務類清單，對個人和法人辦事有所便利，但卻在一定程度上抑制了權責清單制度性功能的發揮，對清單制度的發展走向有所影響。

總體來看，壓力型政府的運作模式比較深刻地影響了清單制度推進的動力——無論動力是出自主動還是被動?？梢钥吹?，地方政府傾向于在績效顯著的改革中投入較大的精力，而以權力結構調整為內核的權責清單制度則主要依靠中央政府通過政策文件的形式推動。顯然，主動的動力更具可持續性，有助于清單制度的持續推進；而被動的動力，維持成本高，也很難保持長期發力。面向政府內部的改革往往是缺乏主動性的。要充分發揮清單式治理特別是權責清單的制度性功能，就必須尋求和創造改革推進的主動性，同時為被動的動力提供理論依據與支撐。

（二）分工與合作：過程層面的規范問題

清單制度要發揮其制度性功能，必須依靠政府運行的動態過程。換句話說，清單制度一定是在現實政府的運行過程中發揮其制度性功能的。政府的運行過程又在很大程度上基于各級政府在制度構建中的角色與分工。

現階段，中央政府在清單制度的相關工作中仍舊扮演著主要的推動者角色：通過各類政治性或政策性文件，以行政命令的方式推進清單梳理與公布工作的開展。談到制度性功能，就必須看到清單制度所具有的體系化特性。單獨一張清單所發揮的功能是極其有限的；縱向各地與橫向各級的全面覆蓋，是其制度性功能實現的基礎。清單制度正是通過對法律體系及法律執行情況的全面反映，為中央政府的改革決策和制度設計提供依據?，F實情況在于，中央政府在清單制度構建初期，還不具有足夠的經驗積累向社會和各級地方政府提供相關的法律文本?？梢?，中央政府在清單治理中的統合作用在制度構建初期并沒有充分發揮的條件，因此也只能依靠強制性的行政命令形成一定的推動力。相比之下，省級政府負責全省范圍內各級政府清單的統籌與整合。由于各個省份在社會經濟發展、政府管理水平等方面存在差異，其在制度執行上也存在種種區別。無論是在過程，如梳理依據、權力劃分標準等，還是在結果，如事項數量、列舉形式等，不同地區的表現都存在顯著差異。這是權責清單工作停留在簡單梳理的水平上、地方政府轉而聚焦于自主探索空間更大的政務服務類清單的主要原因。這在清單制度推廣初期是常見的，但這種狀況不宜持續過久。對于省級以下的各級政府，其工作則兼具基礎性和復雜性。地市級政府的地域特征比較突出，在制度創新和功能整合方面起著比較重要的作用；縣級政府承擔著大量的執行性工作，既要承接上級政府下放的行政權力，同時還要完成對本級政府部門相關權責的梳理、清理和下放工作；而對于鄉鎮政府，其工作基本是依據上級政府確定的標準進行權責的梳理，沒有太多自主決策的空間。

中國長期以來實行著一種中央政府和上級政府通過授權方式來調整其與地方政府和下級政府之間關系的授權體制，這種體制下權力的頻繁變動在改革時期體現得更加明顯。在清單治理中，各級政府有相對獨立的角色定位，在相關工作中的積極性和主動性也有很大的差異；但同時，這項工作又是一體的，角色之間的相互聯系使之形成了“牽一發而動全身”的整體性特征。這些工作既涉及縱向職責的調整，也關乎橫向部門間的協調；既要考慮縱向各級政府的一致性，又要照顧不同地區間政府的差異性。由于憲法對于各級政府的職責規定是宏觀和模糊的，關于各級各類行政機關在職責方面的法律規定又是相對匱乏的，總體來看，清單工作在執行過程中內容的不確定和頻繁變動，正好與以行政命令為主導的授權體制形成了呼應。因此，各級政府如何保證合理、有效的分工與合作，就成為清單式治理在過程層面的主要問題。

轉型期政府的改革總是具有不穩定性、不確定性等特點。針對權責變動，各地已經建立了相應的動態管理機制，試圖通過“痕跡管理”的方式抓住改革的軌跡與規律，這是職責內容逐步走向常態化調整的顯著成果。過程層面的規范程度決定了清單式治理的最終效果，在程序保障下科學合理的分工與合作是這一問題的關鍵。

（三）靈活與穩定：機制層面的條件問題

談論清單制度中的機制問題，首先要明確一個前提，即清單制度與法律制度之間不是替代關系。更具體一些，清單特別是權責清單與法律法規之間不是替代關系，這進一步延伸至具體執法環節中它們的不同功能。權力和責任清單與法律法規規章之間究竟是何種關系？特別是部分兩單分設的地區將“三定”規定作為梳理責任清單的依據，這個問題就更加突出了。有學者也由此提出應當對“依清單行政”予以警惕的觀點［23］。從機制層面探討清單制度的思路是，將清單實體視為行政機關自制的規范性文件，將重點放在清單梳理工作的功能上。這樣既能夠發揮清單作為規范性文件兼具靈活性和一定程度權威性的優勢，又能夠避免過度陷入對清單實體與法律法規規章之間關系的爭論。在清單制度與法律制度的關系上，一方面，權責清單梳理結果不應當完全作為執法依據，而更應當成為政府內部分工的參考。否則，清單就有在實體上替代法律法規規章之嫌。另一方面，清單制定又不能脫離法律制度，必須與法律法規規章乃至“三定”規定、其他規范性文件之間產生相應的聯系，否則清單也就失去了存在的意義。事實上，仔細梳理現有文獻可以發現，依法行政中出現的種種問題，其根本在于法律制度本身，并非僅僅依靠權責清單制度調整所能解決。法律固有的滯后性，加之中國組織法體系的不成熟、發展時間較短等原因，是問題的根本所在。清單制度在執法過程中發揮著一定的輔助性功能，但這并非它的核心功能。其要解決的核心問題在于如何規范法律制度，乃至如何協調法律制度與社會發展之間的關系。由此，如何為清單制度在靈活的特性與穩定的制度之間創造機制功能充分實現的條件，也就成為其機制層面的核心問題。

清單制度的核心機制包括反饋機制、鞏固機制與調配機制［18］。其中，反饋機制針對的是改革對象的體系化問題，即如何處理法律制度完善、政務服務建設等基本改革領域和改革要素之間的關系；鞏固機制針對的是改革進程的穩態化問題，即如何保障改革的高效化、避免改革過程的反復；調配機制針對的是職責層次的動態化問題，它聚焦于中國政府職責體系的構建，力圖實現政府職責配置的合理化、科學化以及縱向的常態化調配?，F實中，結構性梗阻和過程性梗阻的共存，導致清單制度中核心機制的建設與優化還缺乏一定的條件。以清單與各級政府的權責梳理為例，要想形成常態化的職責調整機制，就需要做好“痕跡管理”的工作，建立清單制度與政務服務體系和“三定”規定乃至組織法之間的關系。以清單與機構改革為例，要想更好地將改革成果固定下來，就需要進一步完善立法環境，靈活使用立法手段，為清單促使以法律形式固定機構編制改革成果的鞏固機制創造條件。目前，清單制度在構建與優化政府職責體系中的核心機制還未能較好地發揮作用，很大程度上是由于它和法律制度、政務服務體系建設之間聯系匱乏、關系不順。

盡管清單制度在實踐中面臨著復雜的梗阻和挑戰，但這也為其進一步優化創造了空間?？梢猿醪降玫揭韵陆Y論。其一，清單制度建設要在尊重客觀發展規律的基礎上，以時間換空間。對于應當且能夠盡快解決的問題，應盡快開展相關工作，避免“小問題”拖成結構性的“大問題”；對于條件還不成熟、解決還有困難的問題，也應當注意條件的創造，不斷積累經驗。其二，在清單治理實踐的梗阻與挑戰分析中，為清單治理的機制有效運轉創造條件是最終落腳點。這足以凸顯機制完善在改革中的重要性?？傮w來看，還需要通過不斷開展清單制度相關工作，促進以新機制破除舊機制，實現政府職責體系結構上的轉變和過程上的優化。

三、圍繞職責體系的探索：

清單式治理完善的基本原則上述問題在不同層面制約著清單制度功能的發揮，特別是導致權責清單在實踐中常常遭受“用處不大”“白忙活”“完成任務”等質疑。由于建設周期比較長、效果顯現比較慢、對政府層級間互動配合要求高等特點，它往往變成了政務服務建設、政府信息公開等工作的附屬品，并沒有在真正意義上實現與法律制度、政務服務體系等其他系統的互動。清單式治理的完善，首先要遵循一定的基本原則。

（一）堅持以職責為關鍵探索改革路徑

政府職能轉變是中國政府改革路徑的一條主線。從內容上來看，不同階段的政府職能都在含義和側重點上有所不同；從形式上來看，政府職能的轉變經歷了從被動調整到主動改革的過程。職責概念的獨立化，使得政府職能轉變中的一個重要內涵得以揭示，即政府職責的內部劃分與配置。清單制度在處理政府職責問題，特別是縱向政府間職責劃分和配置問題上，具有天然的優勢。從縱向政府間關系來看，它在明確政府各層級、各部門的職責的同時，又通過體系化和制度化將其聯系起來，符合整體性政府的要求。這對形成分工明確、協同合作的政府間關系有所助益。從現代政府分析的要素來看，它抓住了政府職責這一核心要素，將機構、體制、過程聯系起來。僅僅在一項權責事項所包含的信息中，主體部門、權責依據、權力運行流程圖以及責任相關事項等就能反映出機構、體制和過程之間的關系。而它們恰恰是以職責為起點的。因此，在清單制度的優化和完善中，必須繼續堅持以職責為核心的改革路徑，從而實現政府職責體系構建的目標。

（二）兼顧改革過程中的繼承與突破

與中國各領域的改革相同，清單制度的優化和完善也是具有漸進性特征的變革過程，這使其具有明顯的繼承性。在職責配置的功能上，權責清單經歷了比較長的時間才開始探索與“三定”規定的銜接，而這又是在多地將“三定”規定納入責任清單梳理依據的基礎上才得以展開的。這種繼承性一方面是對制度變遷過程中經驗的積累，另一方面也反映出改革過程的循序漸進。當然，制度功能的變遷更不能缺少突破性的變化。例如，在清單制度與法律制度的關系上，如果始終僅以法律法規作為權責清單制度的梳理依據，而不考慮政務服務實踐通過清單對權責變化的影響，那么清單制度與法律制度之間的關系也無法取得突破。未來清單制度的發展，對于功能實現不應急于求成，在工作開展的過程中應多注意積累經驗和材料，為進一步改革的展開打下基礎。同時，對于限制制度功能實現、核心機制作用發揮的不利因素，也要敢于突破傳統認識和既得利益阻礙，從而推動清單制度和政府職責體系的逐步優化。

（三）注重改革舉措中的“疊加效應”

改革自始至終都是一個綜合性的過程，尤其是對于清單制度這樣本身涉及主體多、涵蓋范圍廣、囊括要素復雜的綜合體。清單制度的功能發揮體現在對不同系統之間關系的影響，同時也依賴于不同系統之間的相互作用。因此，清單制度的完善與優化，只靠解決清單本身的問題是遠遠不夠的。有效性沒有得到充分發揮，不僅在于清單編制本身，“還受到制度構建、制度運性、制度環境與制度相關方等綜合因素的影響”［24］。忽略改革過程中各個系統及其相關工作之間的關系，往往會陷入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的誤區，甚至對問題產生的原因形成錯誤的認識從而產生新的問題。對于權責清單制度的優化，它與法律制度的完善、政務服務體系建設的行政實踐以及“互聯網+政務服務”平臺建設等相關系統工作的關系，都應當得到足夠重視。

（四）避免過度強調制度創新的特色

除了外資引進和國際貿易領域實行的負面清單和正面清單外，各國均沒有以清單方式列舉政府職權和職責的先例。清單制度，特別是權責清單完全可以說得上是中國在政府管理模式上的首創。但也因為如此，相關理論研究和行政實踐往往缺乏抓手，從而在一味強調特色卻又抓不住特色要害的情況下，清單制度被架空，相應的制度功能也無法充分實現。清單制度完善過程不能脫離現實，也不能脫離階段性的條件而設定過高的目標。否則，不僅達不到改革的目的，還會使清單工作成為一種帶有運動式治理特征的任務，為政府管理帶來負擔，特別是給任務紛繁復雜的基層政府造成運轉上的困難。因此要明確以下幾點。首先，作為一項制度創新，清單制度并不是憑空而來的。它是立足中國基本國情和發展的階段性特征，經過了長期的經驗積累而產生的。其次，清單制度中的要素具有一般性。這提示我們，根據本國的制度變遷總結經驗，對制度進行揚棄式的創新，是形成特色的重要方式；而在共同的發展規律下比較其他國家和地區的一般性做法，也能夠避免因過于強調特色而偏離發展規律。

四、從系統關系調整到制度要素優化：

清單式治理完善的具體對策跳出傳統“就清單談清單”的分析模式而對清單式治理的完善和優化提具體對策建議，既要考慮權責清單制度中各種要素的優化，也要考慮對其所處的制度環境和系統間關系進行調整；既要考慮其基本的定位和編制程序上的完善，也要站在發展的角度給出可能的策略選擇?？傮w上，以下具體對策遵循著從系統關系調整到制度要素優化的基本邏輯。

（一）厘清并規范清單系統內部及其與相關系統間的關系

在以權力和責任清單為起點的發展過程中，清單逐漸發展成為復雜多樣的治理體系。特別是隨著服務型政府建設的不斷推進，各地方政府在政務服務體系建設上傾注了大量精力。但是，政務服務的專項清單與權責清單是兩個相互區別又有所聯系的體系。就其區別來說，權責清單是職權與職責導向的，而專項清單是服務導向的；權責清單除信息公開功能外主要面向政府內部，而專項清單主要面向市場和社會有辦事需求的個人和法人；權責清單具有整體性且注重不同地區和層級間要素的統一化，而專項服務清單則具有專項性且可根據地方特點力求充分實現多樣化。除了以上差別，在內容、形式等諸多具體的細節上，它們也有所差異。就其聯系來說，首先，根據部分地區的做法，大部分專項清單的事項設立是依據一定標準——如“跑腿次數”“是否通辦”等——從通用的權責清單目錄中提取形成。當然，部分服務類清單還將不屬于政府行政職權的便民服務事項納入其中。其次，專項清單是權力和責任清單在政務服務體系的延伸，對權責清單制度有著重要的補充作用。特別是當權責清單制度在發展過程中遭遇動力不足的問題時，各類服務性清單在一定程度上為權責清單持續存在提供了除強制性壓力外的動力。但這也使權責清單“刀刃向內”的功能有所削弱、職責配置等核心功能被抑制。因此，厘清并規范清單體系內部的關系，對于清單式治理的完善很有必要。在對其定位上，應當明確清單式治理是以權責清單為主體、專項服務清單作為精細化治理工具的治理模式；在發展路徑上，也由此形成“以職責劃分促進服務”和“以服務實踐反饋職責劃分”的兩種互補導向。特別是就完善清單制度的反饋機制而言，應當對政務服務一線的工作反饋給予更多重視，將清單制度打造為暢通的反饋渠道；同時將政務服務體系作為政策調試和職權調配結果的“檢驗場”，做好政策落地和執行檢驗的任務。

在與法律制度的關系上，關鍵在于如何在與法律制度的互動中把握清單制度的法律定位，特別是在其與“三定”規定的銜接上發揮好其在“預立法”階段和作為“準立法”手段的作用。在清單產生后的階段，就“依清單行政”這一說法學界有諸多不同的聲音。有的觀點認為“依清單行政”的做法有使清單僭越法律之嫌；也有觀點認為“清單之外無權力”，二者之間沒有根本性的矛盾。實際上，之所以產生清單，恰恰是因為在依法行政的過程中，“是否依法”以及“如何依法”環節出現了問題。這其中既有執行過程中的扭曲問題，也有法律細化和理解的問題。因此，如果能夠從“以清單展現權力運行全貌”的起點出發，規范行政權執行、行政職權和法律制度之間的關系，則能夠在清單文本的合法性與清單制度功能的有效性之間尋求平衡。

（二）繼續加強清單與“三定”規定的有機銜接

憲法和行政組織法是政府行政權力的最根本依據。而行政權的配置對整個行政過程起著基礎性作用。憲法對于各級政府的職責劃分相對原則，國務院組織法和地方組織法也未進行明確規定。因此，具有一定的隨意性和常變性的“三定”規定［25］（p.301）長期以來承擔著政府職責的內部配置功能，“替代了行政組織法產生規范機構職責和權力來源的作用”［26］。清單自產生至今，總體上的內容呈現都是行政主體面向市場和社會主體實施的行政行為。這使得以法律法規和規章為梳理依據的權力清單，與行政規范性文件等進行政府內部職責劃分和職權配置的規定無法從合法性的層面形成對接。權力清單與“三定”規定在定位上存在錯位和落差，是問題根源所在。近些年，清單制度與政府職責體系構建的目標越來越近，特別是責任清單逐漸與“三定”規定相連接，權責清單“在組織法上存在的規則創制現象”［27］逐步體現出來。由于“三定”規定體現出職責和組織法定這一基本精神，因而我們應繼續促進清單與“三定”規定之間的有機銜接。

首先，利用清單制度與政務服務一線工作、行政權力運行現實過程緊密聯系這一天然優勢，完善和細化“三定”規定與行政組織法。這項工作應當分階段、分層次進行?？梢栽谠圏c基礎上先行對組織法中較為一般性的、過程性的要素進行細化，在內容上以“職責層次”為構建目標。這樣，才能促進職責的劃分，同時在改革中政府職責頻繁變動下確保制度彈性和動態調整空間。當然，這需要充分發揮政府職責體系構建中中央和省級政府的統籌整合作用，將具體的權責事項抽象為政府職責，從而避免將清單的制度性功能限于事項清單。

其次，“三定”規定相較于清單擁有更高的關注度和更強的權威性，我們要充分利用這一特點，通過二者的銜接促進清單制度鞏固機制作用的發揮。無論是機構編制改革還是行政審批制度改革中涉及權責調整的部分，均應當通過清單的變動實現全過程記錄。由于目前權責事項梳理還是依據相應的法律法規，因而也能夠在一定程度上限制“三定”規定變動的隨意性，從而逐步穩定政府的職責層次，為其法定化創造條件。

（三）加強省級政府的統籌能力與權責事項庫的標準化建設

清單制度的標準化一直以來都為實踐和研究所關注，問題的關鍵在于標準化和彈性化之間存在張力。部分地方政府采用了“通用目錄”的管理方式，但其探索和推廣力度還不足。特別是在省級統籌上，與制度功能實現的預期還有很大差距。早在2017年，廣東省佛山市就針對全市具有行政職權的行政機關、群團、事業單位實行了全面的通用目錄管理制度。通用目錄以劃分同一事項的層級職責分工為核心目標，主要對市縣（市、區）兩級的權責進行劃分。依據法律法規規定，它將每一項職權劃分為市級專屬、區級專屬和分級管理三類。從分級結果上來看，分級管理，即由不同層級政府共同管理的同一事項，占目錄事項總數的81%，這樣工作重點自然就落在了層級間的職責劃分上。針對這一問題，佛山市政府充分發揮統籌作用，對法律、法規、規章、規范性文件中有層級劃分依據的職權，一一列舉；對沒有明確層級劃分依據的，市級統籌編制劃分說明并在機構編制部門審定后實施。從佛山市的經驗看，值得注意的問題在于：在金字塔形結構中，隨著層級的上升，同樣工作的復雜性和難度呈幾何級增長。特別是省級政府，不僅面臨著較大的省內差異，而且面臨龐大的工作量。這不僅對其整合和協調工作要求很高，而且使其面臨人力、物力等方面的挑戰。但是，省級政府處于結構中相對高層的位置，因而更要發揮在標準制定和統籌整合方面的作用。

在中國，由于憲法中地方政府的權力來自中央的授予，因而在縱向維度下級政府與上級政府之間并不存在嚴格意義上不受干涉的制度性分權。在政府的實際運行過程中，上級政府的不干涉主要是出于約定俗成的習慣、成本收益分析等軟性約束。這是明確劃分各級政府職責的組織法形成所要面對的最大困難?，F階段，省級政府權責事項庫的建設對于增強后續中央的頂層設計和整體性整合都具有重大意義。由省級政府進行清單制度要素的標準化確定是比較合理的。向下來看，盡管前期統籌工作有一定的難度，但為了在整體性上發揮清單制度的整合功能，應當盡可能克服人力和物力上的困難。省級政府可以在市級政府梳理工作的基礎上總結經驗，先行制定一部分統一標準，從而在一定程度上緩解下級政府在編制過程中理解偏差和差異過大的問題，進而減輕省級政府的統籌難度。如青海省2021年12月公布的《青海省各級各部門（單位）權責清單通用目錄》就是省委編辦牽頭，通過試點的方式反復審核、征求意見最終形成的。這足以證明，省級政府牽頭這項工作具有可行性。向上來看，無論是進行區域間比較，還是中央政府的進一步調整，省級政府的統籌都具有基礎意義。一方面，省級政府在經驗積累的基礎上與中央進行聯動，對于中央政府比較省際差異、進一步統一標準是重要的，特別是對于中央政府改變單一化的政策干預手段有著積極意義。另一方面，省級政府的權責事項庫，也是中央政府為構建職責體系做頂層設計和規劃的重要前提和必要條件。

（四）發揮并擴大清單動態管理模式的作用

政府權責事項調整的屬性，天然地決定了清單制度需要一套動態管理的模式。自清單制度建立以來，各省級政府陸續出臺了相應的動態管理辦法。盡管各省在動態管理的細則上有或多或少的差異，但大體上圍繞權責事項的新增、取消、合并、拆分、下放與承接、廢置、劃轉、內容變更等類型展開。在目前的執行過程中，引起權責事項變動的主要有以下幾種情況。一是法律法規的立改廢釋。本文探討清單制度在政府過程中發揮的功能，這與它的文本呈現并不矛盾。既然要以清單的形式列舉權責事項，法律文本的變化必然會成為其調整的依據之一。要注意的是，正是由于法律制度變化的滯后性，清單調整過程就要給予其他影響因素額外的重視，利用綜合性調整來優化法律制度。二是由改革帶來的機構職能的調整變化。隨著行政管理體制改革的持續推進，政府內部尤其是縱向間的權責事項發生了一些結構性的變化。與此同時，政府機構間的調整變化也涉及權責事項的調整。根據不同的變化因素，動態調整的程序也體現為兩種主要形式：其一，在權責事項設定依據不變的情況下，依據規范性文件做調整，主要是由政府部門提出申請，機構編制部門進行審定；其二，當涉及權責事項依據的變化時，還要由法制部門進行合法性審查、編制部門進行職能審查，并由本級政府做最終的確認［28］。事實上，一方面，在改革的大背景下，權責事項的調整是比較頻繁的；另一方面，清單動態管理模式涉及的管理主體多，對程序要求高，實際運行過程中難免會出現制度空轉和形同虛設等問題。

盡管困難重重，動態管理模式卻仍是清單式治理的重要環節。要發揮并擴大動態管理模式的作用，現階段應當從兩個角度進行探索和嘗試。首先，針對管理模式的硬性要求，以技術為突破口開展工作?，F階段，數字政府建設已經成為政府發展的重要途徑之一。下一步改革可以抓住這一契機，在清單的管理上加強與大數據、人工智能、區塊鏈等高新科技支持的聯動，從成本和能力上彌補部分地方政府在動態管理上的不足。當然，在數字技術賦能清單式治理的過程中，必須深刻把握“數字政府不是簡單通過將傳統政府移植到線上就能實現”［29］這一觀念。技術應當為權力結構的優化與體制創新功能的實現創造條件，而非主導改革的發展。其次，當前的動態管理工作過于聚焦事項調整本身，導致動態管理模式發揮的作用空間有限?？梢試L試從與其他系統的關系入手拓展其作用發揮空間。其一，注重在動態管理的過程中充分利用動態變化的依據與“痕跡”資料，通過定期總結歸納調整過程，為政府職責層次的抽象與形成積累經驗。其二，注重權責事項的動態管理與“三定”規定、機構編制調整、法律文件合法性審查方式調整之間的銜接。動態管理模式也應當跳出清單本身，從系統間關系上尋找突破口。這也基本符合清單式治理模式本身系統性、綜合性的根本特征。

五、結語

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，清單式治理模式已經成為構建中國特色政府職責體系過程中的一項重要的體制機制創新。就其作為政府創新的本質來說，要想充分實現清單式治理的效能，破除現實工作中的種種梗阻，就必須要實現從舊運行機制向新運行機制的轉換。這是一個“以機制打破機制”的過程。正如前文所述，“結構—過程—機制”提供了一個分析問題的邏輯框架，同時也提供了解決問題的邏輯框架。新機制的產生，正是通過清單制度在現有政府運行過程中引入了新的結構性和程序性要素，從而實現了破舊的過程；而新舊機制的平穩替換和新機制的有效運行，則是一個立新的過程，依賴于穩定的制度環境和良好的運行條件，這也成為未來相關工作的主要落腳點，成為機制優化的關鍵。

清單式治理在初顯成效的同時，面臨著一系列困難和挑戰。這其中既有技術操作上的問題，也有體制結構上的問題。然而更為重要的是，各級地方政府對清單特別是對權力和責任清單的重視程度還遠遠不夠。權責清單制度研究如若失去理論支持，就會越來越陷入被實踐工作“牽著鼻子走”的陷阱；而權責清單制度如若失去理論支持，就會很快失去繼續推進的動力。因此，理論上的支持對于探索中的體制機制創新是重要和必要的。未來，應當持續基于政府職責體系構建和優化來尋求權責清單制度研究的理論突破。當然，理論研究促進和推動實踐發展，但也不能脫離實踐和實際工作。揭示現象、解釋現象、推動實踐工作，這是作為中國政府改革與發展研究者的基本責任與義務。此外，清單制度不應成為政府信息公開、政務服務環境優化等相關制度體系建設的附屬品。只有轉變對清單制度的固有思維，細化各類清單并厘清其基本屬性，給予其足夠的重視，才有可能真正將這一制度創新的優勢切實轉換為治理效能，最大化實現其制度性功能。

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