重塑政策共同體：破解基層政府“小馬拉大車”的系統邏輯及實現路徑

金福子 盧衍航

摘要：基層政府是國家行政序列的“末梢”，承擔著推進鄉村全面振興的時代使命和社會責任。作為鄉村產業振興政策的施策主角，如何聚力賦能鞏固強化鄉村產業振興戰果，是破解基層政府“小馬拉大車”困境的關鍵?；鶎诱仨氻槕到y內外生態環境變化，凝聚政策共同體力量，既有力度地實現政策目標又有溫度地滿足村民需求。對此，要重塑以基層政府為中心的政策共同體，以資源冗余機制、互動維穩機制、定向賦能機制破解施策之困，通過外源調適、合作調適、內源調適路徑提升鄉村產業的競爭性、高效性與韌性。

關鍵詞：基層政府；政策共同體；政策執行；鄉村振興；產業振興

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0047－10

全面推進鄉村振興是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國作出的重大戰略部署。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村［1］。產業振興是鄉村振興的重中之重。2023年中央一號文件明確提出推動鄉村產業高質量發展，這是“十四五”時期全面推進鄉村振興的重點任務，也是調整產業結構和建設農業強國的物質基礎，還是使村民更多分享產業振興發展收益的有效方式。鄉村產業發展空間廣闊、潛力巨大、大有可為，為實現鄉村全面振興總體目標提供平臺。依據顯著的情景特性，中國鄉村生動呈現了從中央到地方、政府到社會所構建的動態開放的政策格局，這也日益成為解決“三農”問題的充足底氣和戰略主動。

在推進鄉村產業高質量發展的重要機遇期，中央強調將治理重心下移、權力下放，基層作為基本的社會治理單元和國家與社會聯結的場域，已成為建設社會主義現代化國家的主戰場，基層政府也順勢擔負起鄉村全面振興的時代使命和社會責任。鄉村產業發展具有前瞻性、全局性、戰略性和整體性特性，基層政府在多元氛圍的任務情境中執行鄉村產業振興政策，既要利用基層的有限資源完成鄉村科技應用、資源調度等煩瑣的工作任務，又要承擔鄉村產業定位、安全防范等艱巨的風險責任，從而陷入了“小馬拉大車”的結構性困境，即政策執行的壓力增加但效能降低。囿于傳統的單向度管控慣習，縱向政府的權威考核、同級政府的政績競爭、社會公眾的反饋施壓等，均影響著基層政府執行鄉村產業振興政策的行為選擇，使其游離在政治權力和經濟收益之間，誘致其政策執行力不斷發生變化，最終影響鄉村產業振興政策的落實效果。因此，破解基層政府資源有限性和任務無限性的困境，是證明基層政府亟須執行調整的實然狀態。提升“小馬”的政策執行力，發揮鄉村產業“大車”的政策效應，是重塑政策共同體的應然規范。

一、為何重塑：文獻回顧

面對加速演進的百年未有之大變局，不穩定性不確定性顯著上升，人類迫切需要找到有效的解決方案。習近平總書記指出，推動構建人類命運共同體，是不同國家在國際事務中利益共生、權利共享、責任共擔，形成共建美好世界的“最大公約數”。責權利均等原則的“三共”邏輯成為各國人民創造美好幸福生活的參考指引。而基層政府位于我國制度體制的最底層，是各種任務項目的一線實施者，是解決矛盾和問題的最前沿以及追責體制的最終端。鄉村資源匱乏、人才短缺、組織力量薄弱等制約著基層政府的政策執行效率和對鄉村美好生活的創造效率。而基層政府擁有的權力和獲得的利益遠小于應擔負的責任，難以實現責權利均等的理想化穩定狀態。加之其本身任務負荷較重，處于疲累壓力狀態，自身“小車”的重量與產業“大車”的重量無法比擬，鄉村產業振興政策效果也面臨較大的不確定性?，F有關于基層政府政策執行的研究，可被歸納為三大視角。這也是對“為何重塑政策共同體”的合理解釋。

一是制度分析視角。這類研究主要從壓力型體制的定權與明責角度展開分析?；鶎诱幱谧陨隙聣毫鲗ф湕l的底端，承接了上級政府轉移下來的權力，也同樣承擔下放事務所對應的責任［2］，行政壓力激活了其實現政策目標的主動性和執行力［3］。但在推進鄉村產業振興政策時，基層政府面臨指標量化、進度考核、風險控制等壓力［4］，導致其為實現政績而采取策略性行為，并逐步偏離政策目標［5］。在自下而上的執行路徑中，我們應拓展基層政府的自主權或者賦予其自由活動的空間［6］，這是對其用權管權的充分信任，也是對責任壓力的深度傳導。容錯激勵、制度擴散等機制［7］讓末端落實有動力、權力運行受監管［8］，使基層政府更加適應執行鄉村產業振興政策的過程與環境。

二是政策網絡視角。這類研究主要從政府主體明責和賦利角度展開分析。龐銳闡釋了政府間橫向同級傳播和縱向層級影響，其垂直影響、區域傳播、全國互動的傳播模型刻畫了基層政府在政策網絡中的運行形態和驅動作用［9］?？v向層級政府之間是命令與服從關系。橫向政府之間不存在權力關系，因此首先是利益關系［10］。因“政治錦標賽”下政績工程的需要［11］（pp.17-18），有效的利益聯結機制可以維持基層政府之間的協作關系，緩解或解決各種利益矛盾和紛爭［12］。在政策執行作用于政策客體時，基層政府還須考慮鄉村網絡中的非人格化、情感、關系和社會資本等非規范性的價值邏輯［13］，否則可能會阻礙鄉村產業振興政策在農村基層場域的執行。

三是組織行為視角。這類研究主要從政府主體定權和賦利角度展開分析。作為理性人，政府的權力范圍及利益獲得決定了基層政府的行為選擇。其差異性的策略受政策內容、政府注意力與政策環境等因素影響［14］，是政策落實后政府基于所獲利益的綜合考量，即主動權變的結果［15］，如強問責弱激勵下的“選擇性執行”［16］、資源不匹配的“懸浮執行”［17］等。從政策過程維度來看，新政策一般發布于利益理想化階段，基層政府宣傳動員、考察調研等行政動作表現出謀求產業發展的積極性［4］。但后期政策被推進鋪開時，若未能獲得理想收益，基層政府就會僅為達到考核標準而策略性執行，因而表現出穩定的惰性。因此，負有責任的基層政府若想要鄉村產業振興政策進入全面實質運轉的階段，則需要動用資源、運用工具等深化政策內容和延伸制度建構［9］。

梳理既有研究發現，研究者們基于壓力型體制下基層政府“小馬拉大車”的政策情境，確立了基層政府在政策網絡中的重要地位，也明確了其執行行為和路徑的關鍵作用。但既有研究忽略了體制內其他層級政府對基層的支持，也淡化了政策網絡內基層政府可利用的各類資源，以基層政府為主導的主體互動成為研究的真空領域。鑒于此，本文在系統邏輯下重塑政策共同體，以責權利均等原則的“三共”邏輯為系統觀念，參考其理想化的對等狀態，以基層政府改進“三力”運行機制的系統動力，形成政策執行合力的調適路徑，從而實現鄉村產業“三性”提升的系統效果。這些努力或可在一定程度上緩解基層政府“小馬拉大車”的疲累狀態，進一步推進優化政府條塊關系的基礎研究，從而深化基層政府的政策執行對鄉村產業振興的積極作用和現實意義。

二、重塑政策共同體：

系統邏輯的一個分析框架共同體概念最早可見于馬克思關于東方社會的論述，其內容帶有較強的經濟色彩，側重從土地產權歸屬、生產關系的角度來論證共同體的存在與否及其類型。此后，共同體概念被日本學界用來解釋農村社會［18］。進入新時代，中國為世界和平提供的方案是構建人類命運共同體，實現共贏共享。我國學者也提出，先前的新農村建設和當下實施的鄉村振興戰略都需要構建鄉村共同體［19］。因此，在人類命運共同體理論的宏觀指導下，本文的“政策共同體”概念借鑒了共同體的經典理論資源，側重基層政府的政策執行面向［20］。在展開具體的案例分析前，本文依照系統邏輯精準把握政策共同體的內外生態環境，闡釋基層政府的“負重”因由。為擴大政策效應，本文強調重塑政策共同體的必要性，以彌補“小馬”拉動且拉好“大車”在理論和實踐上的不足。

就政策共同體的外部環境而言，時代訴求和客體需求已滲透于基層政府承擔事務的方方面面，導致基層政府的注意力難以聚焦在鄉村產業振興政策的執行上。為保證政策執行效果，各地應重塑以基層政府為中心的政策共同體。第一，鄉村產業振興是鄉村全面振興的首要任務，亟須加強引導和加快發展。從中央到地方的各級政府高度重視基層產業，驅使政策主體產生政策制定、執行、調適等不同的行政動作。第二，鄉村產業發展本身是復雜的，基層資源儲備不充分，僅靠基層政府的一己之力無法精準執行政策。第三，農民對鄉村產業發展和個人經濟收益有強烈期待，這推動基層政府加快速度和加大力度發展鄉村產業，因此政策網絡內關于鄉村產業發展的目標一致、任務明確、政策執行氛圍濃厚。

政策共同體的內部生態環境是由各級政府共同的政策理念、行動目標和利益關系要素所組成的有機整體，內部產生的政策活動會激發政策共同體的價值躍升和效能攀升。第一，不同層級政府關系緊密且利益協調一致，其能夠在各自行政范圍內產生推動鄉村產業振興政策執行的適宜行政動作，具有一定的“自由個性”。第二，不同層級政府能夠在主體性和公共性之間保持平衡，依據鄉村產業振興政策利益進行頻繁的連接與離散，具有明確的邊界，但因一致的公共利益仍為一個統合的整體，不存在對抗或分裂的狀態。第三，政策共同體是各主體共同為鄉村發展而相互關聯、均衡協調的有機統一體［21］，這些主體因鄉村產業振興戰略性的議題或短期的、目標導向與戰略性的倡議而聯合在一起，對鄉村產業振興產生關鍵的推進作用。

綜上，在政策共同體內外生態環境的引領下，本文形成從“為何重塑政策共同體”經由“怎樣重塑政策共同體”到“如何調適政策共同體實現產業效果”的系統邏輯（參見圖1）?；卮鹕鲜鰡栴}，既順應了現階段基層政府精準執行鄉村產業振興政策的現實訴求，也為提高政策質量和效能、全面推進鄉村產業振興提供了匹配策略。

圖1政策共同體的系統邏輯分析框架三、案例呈現：

尋烏縣政策共同體的“三共”邏輯基層政府是重塑政策共同體的主角，發揮統合功能，圍繞產業明確、產業推進與產業鍛造等多個環節，將政策網絡內的政府主體整合成一個共同體?；鶎诱绾卧诹己玫呢煓嗬仍瓌t下搭建穩定的互動關系？各主體之間如何完成對行為選擇、資源配置、利益分配三個維度的調適？本文選取江西省贛州市尋烏縣鄉村產業振興的成功案例，通過對典型案例的政策共同體的分析回答以上疑問，為其他地區借鑒并發展“尋烏產業共同體”經驗提供啟示。

尋烏縣是以蜜桔種植為主要收入來源的典型農業縣，全縣面積351平方公里，總人口數33萬。全縣現有臍橙種植面積26萬余畝、柑橘種植面積27.3萬畝，柑橘產量達23萬噸，產值約12億元。在2018年以前，產業結構單一、產品銷路有限是制約尋烏縣經濟發展的兩大因素。通過建立支援合作關系、構建現代化產業體系，尋烏縣鄉村產業振興獲得了更多發展機遇和行動激勵。

（一） 權利共享：產業空白情境的借力破局

第一，產業阻斷的“重起爐灶”。尋烏縣自然氣候有利于臍橙產業發展，但在2014年黃龍病使當地留車村作物受災率超過80%。因基層政府缺少科學性、前瞻性的規劃，并在財政、人事與制度等方面存在硬性約束，當地臍橙產業一蹶不振，基層政府處于無序狀態，產業政策執行氛圍緊張。面對不可抗因素的打擊，駐村第一書記認識到單一的種植結構會影響土地肥力，應提升傳統農業的抗風險能力，于是主動尋求尋烏縣政府的產業扶持?？h政府通過專家調研發現，尋烏縣早晚溫差大、稀土元素含量高，適合種植百香果。同時，一二線城市也正在流行吃百香果以補充維生素，于是留車村決定拓展產業種類，在現有產業基礎上增加特色百香果種植。由于村內種植戶大多都是中老年人，對現代化種植技術一竅不通，村內再次尋求縣政府公共資源的支持，積極引導農戶實施生態科學管理、精細化施用有機肥料、技術化使用物理防蟲滅蟲設備，扶持當地實現從“一果獨大”到“百果滿園”的轉變，為尋烏縣產業發展提供了廣泛可能和顯著成效。

第二，滯銷影響的“挺身而出”。疫情期間，由于水果收購商的卡車運輸受阻，尋烏縣的成熟水果沒有了銷路。留車村便咨詢縣政府能否通過直播方式幫助村民售賣水果?；鶎诱庾R到回應民之所需、服務于民的必要性，便通過直播幫助村民售賣水果，僅一場直播就使當地15萬公斤百香果和1萬公斤贛南臍橙銷售一空。這既打開了本地農產品銷路，提振了市場信心，又對尋烏縣農產品的宣傳和助農起到推進作用，借力后的“挺身而出”也使政民關系更加和睦團結。期間，基于農村金融需求數額小、周期短、分散化等特征，尋烏縣持續強化數字普惠金融服務農村產業的能力，在基層政府的政策助力和鄉賢精英的引領中讓當地果業逐步升級。定點投入的網絡設備等公共資源，增加了村民的幸福感，也在一定程度上提升了尋烏縣農業價值、拓寬了產業銷路。

（二） 責任共擔：產業推進情境的蓄力合作

第一，區域優勢及功能的互補。尋烏縣為追求更長遠的發展利益，參考京津冀協同發展等戰略，在深圳市“兩小時經濟圈”內掌握主動性，持續與龍崗區保持合作關系，已構建兩地產業互補格局。尋烏縣作為東江源頭縣，農特產品品類豐富、品質一流，深圳龍崗區位于深莞惠城市圈幾何中心，“菜籃子”“果盤子”市場需求量巨大。尋烏的優質農特產品從產地直達灣區市民餐桌，隨后又拓展至深圳全市，每年能實現農產品成交額近3億元。受土地等要素制約，全國工業百強區“五連冠”的龍崗區政府與尋烏縣商議將部分工業企業遷移至該縣，在“前店+后廠”“總部+制造”的模式下，兩地產業融合跑出加速度，其中江西三艦客氣體技術有限公司2023年的收入約有2億元，相當于在深圳時收入的近10倍。在比較優勢與特色基礎上，兩地建立起功能互補的系統性、有機性合作關系，突破了單純的“強幫弱”局面。

第二，由內到外的經驗學習。由于面臨山區資源匱乏的困境，尋烏縣通過尋求兩地交互的集體行動，以產業由內而外的目標管理獲得發展的動力。為破除“山區思維”的禁錮，兩地建立“126”干部培養機制，鍛煉各層級、各領域領導干部的組織能力，用創新的先進經驗引導尋烏改革。尋烏縣最南端的5個村與龍崗區平湖街道達成合作協議，在村集體產業經濟發展、致富帶頭人培訓、農產品銷售、基礎設施改善等領域開展合作共建，以智慧科技助力果業轉型升級，使數字經濟成為推動尋烏產業發展的新動能?；诖?，尋烏縣2021年被評選為“農產品數字化百強縣”。在“贛南臍橙鏈”的數字云平臺，尋烏縣村民能夠上傳臍橙的生長信息，學習果樹修剪、施肥、打藥技術，發布銷售公告，實現了果農經濟效益增加、果企貿易效率上升、消費者信任指數攀升的良好效果。從最初的府際支援合作到后期基層政府的自發主動合作，兩地實現了優勢資源要素流通的雙向互動，在規范的合作規則下，以重視程度之高、互動交流之密推動兩地加快產業的高質量發展。

（三）利益共生：產業鍛造情境的發力施策

第一，設施改善與技術培育。尋烏縣政府不斷擴大美麗宜居鄉鎮的覆蓋面，通過精心規劃設計，組織干部群眾積極參與人居環境整治，讓撂荒菜園、荒廢農田變成農業科普園，不僅改善了鄉村環境，還把閑置資源變成了增收來源。尋烏縣以山水生態、田園風光、產業特色等資源優勢建設美麗宜居示范帶，在山體、水體、綠地、衛生、環境治理中完善城鄉公共基礎設施，提高群眾的生活質量，并以先進典型評選等文明實踐活動激發崇德向善的內生動力。在產業結構上，尋烏縣持續做大做強臍橙產業，根據山體結構，將實用種養技術傳授給村民。該縣通過舉辦農業大講堂，培訓農村實用人才4300余人次，村莊將先進技術變為自身硬實力，自覺形成科學性和多樣性的生態種植技術保障，以適應建設宜居宜業和美鄉村的需要。

第二，鄉賢引領與宣傳加持。為有效引領村民內源發展，培育新型農業經營主體，尋烏縣每年通過召開“三請三回”座談會大力挖掘鄉賢人才，以激活鄉村內部的發展能力，有效提升農業現代化水平。為優化人才成長環境，尋烏縣以“試點先行、全域推進”為工作原則，發放津貼優惠等獎勵，全力激發村民的干事創業熱情。截至目前，尋烏縣共組建農業專業合作社201個，實現了對有勞動能力困難戶的產業發展全覆蓋。為助力農產品銷售，尋烏縣政府借助本地特色產業、旅游資源、客家文化、生態建設等優勢，協調新媒體資源進行宣傳。央視7套《全國農產品免費展播》欄目持續半年播出尋烏蜜桔、贛南臍橙扶貧公益廣告，有力提升了尋烏的知名度、美譽度，帶動更多農戶參與并持續種植，實現了從“種好”向“賣好”的轉變。尋烏將優勢資源轉化成真正的經濟效益，這激活了鄉村內源的發展能力，使全縣全力以赴促振興的良好氛圍更加濃厚。

綜上所述，在鄉村產業發展的不同階段與情境中，尋烏縣政府把握政策共同體的層級關系，遵循制度規范、利用資源網絡、采取組織行為，在政策共同體中共享產業發展權利，共擔產業風險責任，共生產業增值利益，尋烏縣展現出一幅鄉村產業振興的良好圖景。這為基層政府執行產業政策、發展鄉村產業開辟了新思路與新方案，成為“三共”邏輯下“如何重塑政策共同體”的實踐性回答。

四、如何重塑：政策共同體

“三力”模型的運行機制案例分析反映了國家頂層設計先對鄉村產業發展提出直接要求，地方政府再將“若干政策”下達至基層政府的過程。通過對階段任務屬性的識別和加工，在“三共”觀念的引導下，基層政府采取向上借力、橫向蓄力、向下發力的“三力”差異性行為策略?！安呗詾楸?、機制為里”，基層政府在行為選擇中運用了秩序規范化的資源冗余機制、協作信任化的互動維穩機制和工具多樣化的定向賦能機制，從而達到令基層政府和村民滿意的執行效果。

（一） 向上借力：秩序規范化的資源冗余機制

壓力型體制自上而下的壓力非常明顯，一些基層政府會以責任下移為重點看待其與上級政府的關系，從而拉大與上級政府的距離。但在服務型政府的整體要求和合乎秩序規范的政策網絡中，還存在著縱向層級政府自上而下的助力，因此基層政府要積極主動尋求公共資源的助力，從而減輕自身拉“大車”的負擔。這一過程的重點在于基層政府如何向上級政府借力。政策網絡視角中，基層政府尋求與對鄉村產業資源有影響的上級政府建立聯系，積極傳遞村民需求的信息和意見，以期控制產業發展的關鍵資源，黏合向心力量，建立規范秩序下的權力網絡。通過交流，上級政府對該產業發展的重要性和操作難度進行認定，從而決定是否應該介入［22］。同時，上級政府以考核和控制基層政府為出發點，給予其政治上的支持與行政上的協助。在公共資源適度冗余的環境中，上級視情況給予鄉村高度重視的政治支持、組織上的協調幫助、行政上的人力支持、技術和物力支援等，向基層推進協作關系，建立基層政府回應的保障條件，形成政府支持鄉村產業高質量發展的政策共同體，從而增強基層政府在執行過程中的決斷力和執行力。但要注意的是，基層政府應在執行鄉村產業振興政策頗感困難、無從下手時再向上級政府借力；若在正常情況下就尋求借力，各個政策網絡的主體則會質疑該基層政府的行政能力。

（二） 同向蓄力：協作信任化的互動維穩機制

在履行政府職能時，傳統科層制的“條塊分割，各自為政”現象是限制政府高效執行的不利因素。條塊關系對鄉村發展空間的限制和資源的壟斷，使基層政府執行鄉村產業振興政策的底氣不足、條件有限并產生行為危機。因此，為謀求村民長遠利益，基層政府在農業科技創新、區域幫扶銷售等鄉村產業發展問題上從長計議并主動配合，這體現了基層政府破除傳導的競爭壓力，從而產生責任自覺的政治品質和主導合作的社會習慣。在追求善治的導向下，基于“同伴效應”，基層政府之間容易產生較高的政治信任，并催生協同型合作行為。同級政府以相對平等的身份建立信任合作關系，以實現產業利益為目標參與合作過程，構建橫向層面的政策網絡，形成更廣泛和穩定的產業結構和布局。政府間在自愿、平等、信任的基礎上進行資源整合、行動協調和職能互補，通過整體動員的組織優勢調配跨區域、跨部門的資源，為提升執行力奠定組織基礎。建立同級政府聯盟有益于鄉村產業振興政策開發及管理實踐，該聯盟需要由統籌主體建立完善的協作規則結構，以確保政策網絡合作的規范性，統籌主體的最佳人選則為“借力”的上級政府。上級政府形成明確的、可持續的協作部署，同級政府間交換資源，補充和整合自身的產業空缺，確保網絡秩序的穩定和共贏過程的良性推進形成強大合力。

（三） 向下發力：工具多樣化的定向賦能機制

在鄉村產業高質量發展過程中，實現外源“輸血”和內源“造血”是破解服務型政府執行有效難題的關鍵點與突破口?；鶎诱泥l村產業事務是非規則的，這種非規則性不僅表現在每個產業發展訴求是具體的、差異化的，而且因每個訴求都涉及村民與其他主體的利益博弈［23］，所以需要基層政府精準利用各類政策工具靶向賦能，保證村民的內源性成長，這樣才能增強鄉村產業的韌性和抗沖擊能力。針對村民反映強烈的同質性需求，村級自治組織中的干部作為基層政府代理人與村莊當家人開展集約化統計，追求以點帶面的執行方式，將有限的資源和有效的工具集中，而不是孤立地、僵化地解決每一位村民反映的每一項需求。這種集約化執行方式盡管對于資源的投入仍然具有較高要求，但它所產生的內源性成效能夠覆蓋更廣泛的群體，擴大村民的受益范圍，在未來風險挑戰中具備更強的主動性和戰略性?；鶎诱诓粩嗤貙拕討B執行路徑的同時，也應結合行政話語及工具進一步對已有政策進行優化調整。我們要在尊重民情民意、密切聯系村民的基礎上，進一步完善村民的適應性學習過程，將鄉村產業發展中的經驗融入社會和系統環境中，實現村民持續學習能力和發展能力的進步提升［24］，并在振興鄉村的深耕中共享產業發展紅利。

表1政策共同體的“三力”運行機制比較

運行方向作用對象作用方式作用效果產業重塑方式產業發展效果向上上級政府借力冗余資源外源式探索提升產業的競爭性橫向同級政府蓄力互動維穩合作式拓展提升智慧的高效性向下下級政府發力定向賦能內源式成長提升產業長效韌性注：本表由作者自行整理。

五、如何調適：基層政府實現產業

“三性”的調適路徑在鄉村場域的產業振興政策議題中，基層政府身處復雜系統，上級的指令要求、組織的管理能力和所處的社會環境等多方面的因素交疊在一起，共同塑造了基層政府的行政生態［25］。清晰的責任歸屬要求基層政府遵循政策共同體理念，基于對鄉村產業振興政策執行情況和系統內外部生態環境的分析與研判，因“勢”在政策共同體內進行行為調適，保質保量按時完成任務。這不是對政策目標簡單地差別對待的執行方式，而是基層政府依據政策任務環境的需要，應對不同“大車”的調適路徑。

當鄉村產業振興政策下達至基層政府，基層政府應根據當前政策環境、執行能力、資源儲量判斷自身能否拉動“大車”，為精準實現政策目標而持續施策。若自身拉不動“大車”，則在政策共同體內依照不確定的內外生態環境產生確定的調適方案（參見圖2）。首先，調適方向是破解基層政府政策執行盲區的根本前提。在具體過程中，基層政府為了實現預期政策收益，巧妙地改變制度制約下既定的主體關系和執行過程的走向，根據政策情境和自身需要，采取向上借力、同向蓄力、向下發力的策略性行為。其次，共同體單元是基層政府重塑政策共同體的主要對象。作為理性人，出于交流信息和意見、交換資源、結盟、追求權力等利益訴求，基層政府在采取策略性行為時，要保障政策共同體內所有主體的利益，這是保持政策共同體穩定的原動力。再次，調適路徑是基層政府在政策共同體圖2基層政府在政策共同體內的調適路徑內破解“大車”負重的有效手段。通過感知鄉村產業發展情境，運用有利于產業效能最大化的執行方式，基層政府與政策共同體單元協同包容，發揮其在產業高質量發展中的引領作用。最后，調適結果是基層政府重塑政策共同體的關鍵目標。共同體內各主體的利益達成一致后，不同層級政府合理配置資源要素以彌補基層空缺，通過適宜的組織行為給予基層支持，逐步貼近并最終實現政策目標。

（一） 外源調適：指導性和基礎性的破局開路

面對鄉村產業空白或迷茫的情境，選擇向政策共同體中的上級政府借力的調適方向，即因資金不足、技術落后等導致無法完全依靠基層政府解決的產業發展問題，基層政府需要尋求來自政策共同體內上級政府“外源調適”的政策指導和基礎支持。在規范秩序的組織行為下，激發共有權利的上級政府調配有限資源，參照當地資源稟賦，指導規劃鄉村產業發展，通過整合和調配基礎性資源，明確鄉村產業定位和內容，破解鄉村產業發展的停滯局面，推動產業集聚和升級。上級給予的相關政策支持為鄉村產業的發展創造良好的環境和條件，有效融合了鄉村場域與現代化資源，深化在產業特性顯現、產業計劃推進、產業宜業增強方面的功能，高度統合鄉村產業與村民致富的一致性，全面彰顯鄉村產業獨特的競爭性。

（二） 合作調適：功能性和協調性的網絡集成

面對鄉村產業振興政策持續推進的情境，選擇向政策共同體中的同級政府蓄力的調適方向，即轉向關注鄉村產業的自身優勢和內部功能。解決基層政府基礎設施落后、信息資源有限的困境，需要政策共同體內同級政府“合作調適”的功能互補和協調融合。在同級間相互的協作信任中，與共擔責任的執行同伴互補區域功能，可以維持穩定的互動關系，創造出集成網絡的多贏局面。鄉村朝著公平化、智慧化、融合化的方向發展，和同伴共享與鄉村產業融合的經濟、技術、服務及人力等方面的資源，提高了資源的利用效率。推動農業科技創新和產業升級，提高鄉村產業的科技含量和競爭力，縮小區域發展鴻溝需要沖破鄉村傳統的固有塑封，促進市場信息共享和貿易便利化，以精準投入實現雙方利益最大化，引導鄉村產業精準高效發展。

（三） 內源調適：自主性和創造性的靶向施策

面對鄉村產業鍛造或升級的情境，基層政府選擇向政策共同體中的自治組織發力的調適方向，即挖掘鄉村產業資源與特色。突破鄉村發展原動力和自主性失衡的困境，需要政策共同體內下級組織踐行“內源調適”的創新培育。要運用政策工具定向賦能鄉村內生動力的發展，以財政補貼、稅收優惠激發村民發展鄉村產業的積極性和參與度，組織各種培訓和交流活動，提高村民的作業技能和知識水平?；鶎诱畱龑鐣Y本進入鄉村產業，嵌入優質資源改善鄉村環境，通過利益共享，實現鄉村社會地位和經濟實力的大幅提升，在鄉村變遷中彰顯強大的韌性表征，共享政策共同體基于鄉村產業振興政策的紅利?；鶎诱膶訉勇鋵?，激發了村民創造效益的主動性，鼓勵其培養內源性“造血”的能力，推動其與產業的創新發展，最終全面產生了鄉村整體化的綜合性效益。

六、結論及建議

在全面推進鄉村振興的大浪潮中，產業振興是核心議題，基層政府是政策執行的中流砥柱，本文提出的重塑政策共同體為基層政府精準執行鄉村產業振興政策提供了新方法和新視角。本文基于尋烏縣鄉村產業振興的政策實踐，發現在責權利均等原則的“三共”系統觀念指導下，基層政府選擇向上借力、橫向蓄力、向下發力的“三力”行為策略。政策共同體中運行資源冗余、互動維穩、定向賦能的“三機制”，通過外源調適、合作調適、內源調適的“三調”路徑，使鄉村產業的競爭性、高效性與韌性“三性”提升。以重塑后的政策共同體，更新政策執行的治理屬性，優化政策網絡運行機制，調適組織內部行為和路徑，是聚力賦能鞏固強化鄉村產業振興戰果，形成行政體系“條塊”聯動的明智之舉與智慧之路。

為政策共同體聚力賦能，加速推動鄉村產業振興，本文提出如下建議。第一，在外源的調適路徑中，基層政府要主動用好縱向政府體系，避免“結構僵化”的結構性問題和“政策梗阻”的功能性問題，結合鄉村發展實際和區域比較優勢做好自身與政策的對接，縱向借力提高基層政府執行的積極性和靈活性，做好鄉村產業振興的政策支持與基礎保障。第二，在合作的調適路徑中，基層政府要整合區域力量，培育多元發展格局，衡量其中的利益關系，以結果為導向強化合作的落地，提高對現有資源的利用率，橫向蓄力利用優勢資源的流動配置共同創造政策價值。第三，在內源的調適路徑中，基層政府要激發村民主體性功能，增強自治組織的組織力，通過可量化、有抓手的工作強化村民產業發展的內生動力，定向發力激活鄉村發展的“大動能”。第四，基層政府自身要靈活多變為自身松綁減負，有效利用政策網絡資源，挖掘干部鄉賢成為基層政府的“左膀右臂”，以正確的政績觀推動工作“脫虛向實”，找到村民的致富道路和增收途徑，促進鄉村社會細胞的活躍運行。

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