產業振興專題 問責吸納控制權：鄉村產業振興項目激勵失靈的理論解釋

張旋 張緊跟

摘要：在鄉村振興中，產業項目因其帶來的巨大財政資源和增量績效，理應有效激發基層政府的能動性。然而，一些地區卻出現產業項目對基層政府的激勵失靈現象。在“問責吸納控制權”的分析視野中，問責壓力的強化改變了縱向政府間的控制權配置模式，凸顯基層行動者的權責失衡樣態，這是誘致產業項目激勵失靈的深層機制。具體而言，問責總領與檢查驗收權的向上集中使得基層政府追求控制權的空間不斷被壓縮，督查問責與正向激勵的不均衡加劇了控制權內部沖突，消解了基層干部發展產業項目的主體性，進一步催生出目標設定權的價值偏離，誘發避責共同體的形成及項目制基層實踐扭曲。對此，需要在總體上重構控制權，通過強化縣域產業自主發展能力、健全權責對等機制、培育鄉村內生參與力量破解項目化運作的基層激勵失靈困境。

關鍵詞：問責；控制權；項目制；鄉村振興；產業振興

中圖分類號：F326.13文獻標識碼：A文章編號：1008－7168（2024）02－0035－12

一、問題的提出與文獻綜述

隨著全面取消農業稅和國家統籌城鄉發展力度的不斷加大，鄉村治理走向了“供給式整合”道路，項目制成為國家扶持鄉村發展的重要資源配置方式［1］。作為國家財政轉移支付的制度實踐，項目制不僅關系著鄉村發展，而且直接影響著鄉村振興戰略實施效果。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富?！钡亩址结樢?，產業振興是鄉村振興的基礎和關鍵。2022年的中央一號文件強調，“在國家鄉村振興重點幫扶縣實施一批補短板、促振興重點項目”。因此，項目化資源下沉與配置是促進鄉村發展、推進鄉村振興的重要制度載體。此外，產業項目帶來的巨大財政資源和增量績效不僅有助于解決基層政府有限財政和績效激勵難題，而且有利于基層政府以此來爭取更多的上級政府專項資金［2］。因此，大力發展產業項目成為國家首要或優先選擇。然而吊詭的是，在A省F縣鄉村振興實踐中，作為項目申報與承接方的基層政府并未如預期的那樣積極爭取產業項目，反而采取了規避產業項目下鄉的策略。

那么，鄉村振興中的產業項目緣何在基層出現激勵失靈？從既有研究文獻來看，研究者將其歸結為項目嵌入自身缺陷以及項目實踐過程中的自主性悖論問題。首先，既有研究剖析了項目嵌入自身及整合缺陷。分稅制改革后，項目制日益成為中央政府部門重要的管理制度，表現出上級全面控制和技術化治理邏輯。因此，作為國家資源的嵌入式治理，項目制不僅承載著資金，而且承載著國家在經濟、政治、社會方面的意圖和責任［3］。項目天然表征國家權力和價值符號，由此，官方話語系統與地方性知識系統存在的認知偏差可能會導致項目懸浮村莊，在鄉土情境下出現結構脫嵌和文化脫嵌，形成項目制運作場域的文化沖突圖景［4］。另外，作為理性設計的項目，不可避免存在制度規范、組織結構和行動價值方面的不兼容和矛盾，這也是導致基層項目制實踐困境的重要原因［5］。其次，研究者聚焦于項目實踐過程中的自主性悖論問題。作為中央對地方或地方對基層財政轉移支付的一種運作和管理方式，項目制整體呈現為中央政府“發包”、地方政府“打包”、村莊“抓包”的分級運作機制［6］。分級運作意味著基層政府及村莊代理人有了更多自主空間，然而差異化理性行動邏輯加劇了項目運作的沖突。在此意義下，本應作為治理潤滑劑的項目資源，異化為“治理主體的利益較勁場”和“刺手荊棘”。一方面，在協調項目進村過程中，基層政府的“援助之手”變為“攫取之手”，其所具有的趨利性致使項目運作成為基層政府滿足政績訴求、獲取財政收入的自利性手段［7］。因此，包裝項目［8］、套用項目［9］甚至不惜舉債也要爭奪項目的行為比比皆是。同時，作為基層政績生產的重要載體，基層政府更傾向于將項目分配給經濟條件較好的地區來打造亮點工程。地方政府“政績化”包裝的項目已經偏離原初目標［10］。另一方面，在推進項目進村過程中，基層政府借助項目建設與村莊富人群體結成互惠結構，依賴這一代理人群體的社會關系網絡和業務能力確保項目任務的順利完成［11］，但同時也為新的分利秩序形成提供了自主空間。村莊精英基于個體理性計算，以權力優勢形成利益分配的差序格局，帶來項目資源的精英俘獲和自下而上的社會動員困境等，放大了項目瞄準和落地偏差，且最終造成基層治理“內卷化”困局［12］。

總體而言，既有研究主要將鄉村振興中的項目制多重運作困境歸結為多元主體間的自主性悖論，認為基層政府自主性的彰顯以及村莊代理人在項目資源與治理結構間的自主調配弱化了中央和省級政府及其部門的自主性［13］。這無疑為破解基層項目制運作困境提供了參考性思路。但是，作為國家通過財政資金專項化手段增大對農村扶持力度、提升農村整體發展水平的實踐，鄉村振興中的項目制運作是收益和風險的統一體。顯然，既有研究更多地討論了基于收益或權力的基層項目制運作困境，而對因風險或責任產生的基層項目制困境缺乏應有的關注。

基于此，有必要討論風險意識下產業項目對基層政府的激勵失靈。項目在組織過程中內含著控制權配置規則，其中目標設定、檢查驗收、實施激勵在不同層級政府間的分配，構成了不同的項目治理模式。然而，組織責任主要包括資源配備與風險承擔，并不一定與控制權相匹配［14］。因此，權責非均衡關系及由此衍生的控制權結構變更，是理解產業項目下鄉實踐困境的關鍵。為此，本文聚焦A省F縣的產業項目下鄉實踐，試圖引入“問責吸納控制權”這一理論框架來回答基層政府為何會規避產業項目下鄉，并在此基礎上提供產業項目有效激勵的因應之道。本文的研究方法為個案研究和二手資料研究。其中，案例研究中的一手資料來源于筆者2021—2022年初在A省F縣鄉村振興局（原扶貧辦）項目科開展的實地調研，既包括對相關項目運作的參與式觀察，也包括對鄉村振興局工作人員、鄉鎮工作人員、駐村書記的訪談；二手資料則包括A省F縣相關政策文件、統計報表以及相關媒體報道與學術研究文獻。

二、問責吸納控制權：理解項目激勵失靈的新框架

項目激勵的應然效果（積極作為、認真履責、全面執行）與實然效果（被動應對、懶政惰政、權宜執行）相背離，導致出現激勵失靈的悖反現象，而基層政府對產業項目的規避正是激勵失靈的表征。激勵失靈是問責和控制權的動態調整過程，問責壓力強化情境下的消極預期增強了基層官僚的憂患意識，使得基層政府趨向于規避強風險行為。因此，基于問責和控制權理論構建一個整合性分析框架，對基層政府的項目規避行為邏輯進行分析，可以為消解激勵失靈提供突破口。

（一）引入控制權理論有利于理解基層項目運作的目標指向

控制權理論是建立在經濟學不完全契約基礎上用來分析科層條塊關系格局的分析框架。周雪光等將控制權理論運用于中國政府治理研究，提出權威關系格局下的控制權包括目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度。其中，目標設定權是組織內部委托方為下屬設定目標任務的控制權，是科層權威關系的核心；檢查驗收權是在目標設定權基礎上，檢查驗收契約完成情況的控制權；激勵分配權是針對下屬代理方的激勵設置以及考核、獎懲其表現的權力。各級政府（部門）間不同的控制權分配方式會導致迥然相異的政府治理模式［15］。在另一項研究中，周雪光從控制權理論視角分析了各類控制權在政府層級（即委托方—承包方）間的配置組合，以及不同配置組合所導致的項目制不同權威形式，進而提出一個關于項目制中委托方與承包方互動博弈的分析框架［16］?？刂茩嘣谖蟹?、承包方或管理方之間的分配成為決定參與各方的激勵及其相應行為的重要因素。

（二）問責權強化凸顯府際關系的重塑

項目運作并沒有脫離科層體制，而是深嵌在科層組織之中并服從于科層治理運行邏輯，表現為“科層為體、項目為用”［17］。項目承載著黨和國家推進社會治理的施政意圖，地方政府為與中央注意力保持一致，必然承擔著任務落實壓力。2020年脫貧目標實現后，我國進入脫貧攻堅與鄉村振興相銜接的五年過渡期，防止返貧成為鞏固拓展脫貧攻堅成果的首要政治任務。產業扶貧和產業興旺是鄉村脫貧和鄉村振興的基礎，發展產業項目被各方高度期待。這一政治任務不僅要求地方政府完成大量流程性、事務性工作，還兼具緊迫性和高效性要求。為增強行動者完成任務的主動性和完整性，中央政府試圖采用各種方式對地方政府行為進行干預和引導，強化問責就成為縱向管理的一種重要手段。黨的十九屆四中全會提出，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，完善權力配置和運行制約機制，堅持權責法定，強化權力制約、精準問責有效機制”，同時將“堅持和完善黨和國家監督體系”納入國家治理現代化建設總體布局。問責權強化大大增加了任務完成的過程風險，這一安排導致地方政府行為由“左右看”轉變為“向上看”，以應對中央的精細化監督［18］。

（三）“問責吸納控制權”蘊含著權責失衡與自主性悖論的結構性張力

在既有控制權理論中，目標設定權是組織權威關系的核心，檢查驗收權附屬于目標設定權，但隨著問責權的不斷強化，這一權力關系發生了改變。首先，目標設定權下移至基層政府，但檢查驗收權卻被上級政府保留。由此，目標設定權的核心地位被消弭，同時檢查驗收權與目標設定權相分離，且重要性得到凸顯。其次，檢查驗收權與問責權緊密聯動主導任務完成的全過程，形成強大的威懾力。上級政府針對檢查驗收中發現的問題，相應地對下級政府及責任人啟動問責程序，明確并強化屬地政府的責任壓力，使政府對其整體績效負責。由于檢查驗收權與上級政府問責權的融合，激勵實施權也不再僅由管理方行使，而是由上級政府針對基層政府任務完成情況的檢查驗收結果實施，基層政府在這方面的自主性被限制。再次，黨風廉政建設的常抓不懈以及項目經費的?？顚Ｓ媒o基層帶來的壓力不斷增加，但基層工作人員的福利待遇并未明顯提升而工作量大幅增加?？梢?，問責權強化一方面超越控制權（目標設定權、檢查驗收權、實施激勵權）占據了主導地位，另一方面也改變了控制權內部分配關系?！皢栘熚{控制權”的提出正是對這一不均衡樣態的提煉與總結。問責權強化的初衷在于保證中央和上級政府交辦的任務和意圖被嚴格執行，依據鄉村產圖1“問責吸納控制權”的解釋框架業項目的有效運作對基層相關主體開展績效激勵和問責控制。然而，合理期望與現實境況存在偏差：掌握目標設定權的基層政府作為有限理性人，在面對問責風險時產生了較為消極的預期，并根據自身信息優勢采取相應的應對策略以規避責任；強反向激勵壓縮了地方政府的剩余激勵權，加劇了其對產業項目發展風險的擔憂，不利于激發基層政府的積極性和主動性。因此，“問責吸納控制權”的分析框架可以對基層產業項目激勵失靈的矛盾行為進行解釋，即問責強化下權責失衡與自主性悖論的結構張力導致基層產業項目激勵失靈（參見圖1）。

三、案例描述：A省F縣的鄉村產業振興項目激勵失靈

F縣位于A省西部地區，區域面積975平方公里，轄15鎮558個行政村，總人口數82萬，人均GDP為249萬元，是一個較為落后的農業縣。全面打贏脫貧攻堅戰之后，為進一步鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，A省進一步加大財政支農投入力度，出臺《A省財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》（下文簡稱為《資金管理辦法》），明確規定加大政府引導資金對鄉村振興領域的政策支持力度，對鄉村振興產業項目，提高市級銜接資金出資比例。2021年，F縣共投入項目資金1872萬元，資金來源多為省級和市級鄉村振興重大專項資金。項目申報流程力求自下而上，由村莊根據本地需求提出，鄉鎮及相關部門跟進組織實施，縣級政府通過項目審批的方式對上級銜接資金進行分配和管理，由此構成項目運作的縣域治理實踐。

（一）項目屬地管理：產業項目運作中的縣級政府

按照中央政府與地方政府之間的鏈式委托代理關系，上級財政專項資金在縣一級匯集并由縣級政府配置，以強化縣級政府的屬地管理責任。A省《資金管理辦法》規定將銜接資金項目審批權限下放到縣級，要求縣級政府完善工作程序，強化工作措施，加強產業項目儲備、遴選立項、組織實施、竣工驗收、建后管護、收益分配等全程管理。屬地管理作為“下位協調機制”，有著貼近社會的治理優勢，能夠通過正式規則和非正式治理機制并用的方式來實現治理目標［19］。因此，屬地管理為基層提供了較強伸縮性與自由度，縣級政府掌握著項目資金分配的主導權、擁有實際的目標設定權并需要實現項目資金使用效益最大化。然而，盡管屬地管理為縣級政府履行職能提供了自主性空間，但也引發了基層治理的內卷化問題，即基層負擔超載、基層治理能力削弱的困局。

1. 項目資金分配的弱激勵

通常情況下，申請項目經費須遵循“先有項目才有預算，先有預算才有支出”的原則，即在項目申報中只有列出具體的項目方案與資金使用去向才能獲得必要的資金批復，這導致財政資金支出管理呈現“控制趨向的預算體系”［20］。此時，作為項目運作源頭階段的項目申請，決定了項目資金下撥以及項目實施的指標參考。在此意義下，項目申報主體及相關利益部門會積極包裝項目、加大項目申報力度，以爭取更多項目資金。但是，F縣的項目申報、項目資金審批等項目管理體系改變了原有項目運作鏈條?！顿Y金管理辦法》規定，“省市財政銜接資金分配按照因素法進行測算，因素和權重為：相關人群數量及結構30%、相關人群收入20%、相關人均財力10%、政策因素30%、績效等考核結果10%，并進行綜合平衡。每年分配資金選擇的具體因素和權重，可根據當年鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的工作重點進行適當調整”。同時，F縣組織鎮街超前謀劃，篩選銜接資金項目入庫，上級財政專項資金的分配則以項目庫為依托。F縣鄉村振興局項目負責人表示，“項目不能等錢（上級財政資金撥款），各個鄉鎮先報上來項目，我們進行審核，審核過了就入項目庫，然后等來了錢再實施。根據上級撥款數目，我們再進行分配，基本上保證每個鄉鎮都有錢，錢不夠時，就等到明年來了錢再說。上級分配給各個縣的錢不一樣，哪個縣最貧困，給哪個縣的錢就多”（訪談記錄20220124L）。也就是說，資金下撥多寡并不必然取決于項目申報的數量或質量，而是主要根據各縣脫貧成效和返貧壓力程度等。由此可見，F縣項目制的特點是項目申報與資金下撥相分離。項目資金分配的倒置和松散關聯難以對縣級政府的項目運作構成強烈的正面激勵作用。

2. 項目過程管理的職責超載

項目資金下撥之后，接下來的工作就是對項目推進情況進行考核督查，以保證項目更好地落地。在典型的委托—代理機制中，為推動代理方有效執行政策、實現組織目標，委托方往往采用績效考核這一常規方式來準確評估下級工作績效，進而提高國家政策執行的有效性。與此同時，隨著政府行為規范化建設的推進，屬地管理的考核檢查已不僅局限于結果目標，而是力求深入覆蓋項目完成的全過程。大到階段性計劃安排、任務要求，小到項目某一環節的公示日期，都在上級政府和監督機關的考核范圍之內。為此，F縣鄉村振興局組建了幫扶政策落實專班、項目資金管理專班、檔案資料規范專班，通過不斷督導和常態化遍訪檢查，排查項目運營管理是否正常和資金監督管理是否到位。項目治理任務的繁多和治理標準的升級導致縣級政府項目治理成本的攀升，帶來了基層負擔的不斷累積。F縣鄉村振興局項目科工作人員對此深有體會，“局里總共就我們這七八個人，脫貧攻堅時，忙得沒黑沒白，沒節假日，一年到頭就春節這三四天休息，每天打不完的電話，各種通知、材料匯總。前年集中整改時，我們被集中到酒店里整材料，20多天都在那耗著，人都快被逼瘋了，可再也不想經歷了。干扶貧，別的科室都不愿意來，誰再說自己覺悟多高，這都是瞎話”（訪談記錄20220125L）。

屬地管理體制派生出責任壓力和工作重任，催生出縣級政府的行為異化?！鞍彦X花出去且不出錯”而不是如何產生效用最大化的目標成為縣級政府的首要選擇。F縣鄉村振興局項目科主任表示，“上級來了錢之后，我們就是根據大鄉鎮、小鄉鎮來分，把錢花出去，還不能出錯。我們項目科很重要，如果出了問題首先被問責的就是我們，所以項目（科）這邊都是根據省市文件干活，不能越界，清一色按文件辦事。咱這里不敢干的一個原因就是上邊會說沒有文件，這是你瞎弄，要問責你”（訪談記錄20220125L）。由此可見，屬地管理擴張在增強基層政府自主性的同時，也使其面臨政治風險和責任約束。這種權責失衡狀態限制了基層政府的政策創新空間，導致基層干部承受過重的精神負荷，消弭了基層干部的干事創業熱情，進而削弱了產業項目發展能力。

（二） 壓力層層傳導：產業項目運作中的鄉村政權

在項目治理體制中，鄉村兩級是產業振興項目的實際申報方與實施方。但是，鄉鎮政府在項目資金使用中的自由裁量權被極大削弱，只能將自身發展意圖置于項目指標爭取中以及指標投放時的項目選擇上［21］。與此同時，面對來自省、市政府的績效考核，縣級政府對鄉鎮、鄉鎮對村也如此考核。因而，壓力層層轉嫁下鄉村基層政權仍然背負著產業項目發展的沉重負擔。

1.項目績效目標的嚴苛性

作為鞏固脫貧攻堅成果的一項重要任務，鄉村產業項目在確保持續性經營收益的同時，還需要同步增加村集體收入?！顿Y金管理辦法》規定要確保產業項目扶持資金的保值增值，以此來倒逼基層通過切實發展產業項目來推動村集體經濟的可持續發展。F縣設定的預期目標是在產業項目建成后，預計每年獲得不低于投資額6%的收益，收益的一部分用于給脫貧戶分紅，另一部分留存于村集體中用于公益事業，進一步鞏固脫貧攻堅成果。Z鎮工作人員表示，“我們鎮不愿意申報產業項目，雖說有項目就有資金，但你得有地、有企業啊，我們鎮沒有這種得天獨厚的優勢。有時候上級讓建廠房，百姓不愿意，想建大棚，我們夾在中間不好辦。之前申請過大棚項目，各種程序都走了，可到最后卻被國土局否定了......建大棚、廠房（產業項目）的風險也高，每年都要確保有收益，萬一遇上天災呢，比如前幾年下大雨SG縣的大棚受多大影響！上級撥的錢只能用于新建項目，不能用來進行后續維護。而基礎設施類項目是一次性的，修建完成、通過驗收后這個項目就算結束了，也方便老百姓走路了，老百姓還能說你好”（訪談記錄20220127W）。與此同時，《資金管理辦法》明確規定：銜接資金不得用于與鞏固拓展脫貧攻堅成果和銜接推進鄉村振興無關的支出，如單位基本支出、交通工具及通信設備支出、修建樓堂館所支出、各種獎金津貼和福利補助、償還債務和墊資等；財政、審計、人行等部門密切配合，加大對直達資金的監督力度，確保資金使用透明性。但這種項目資金使用的嚴苛性難以對基層政府產生激勵作用?！按謇镉袝r候想爭取點資金把路拓寬，但是項目的資金使用要求十分嚴格，資金只能用于修建新的道路，只能修村內的路不能修村外的路。即使項目上剩了錢，也一分錢不能花，剩幾百和剩幾萬是一種性質，只能留到明年來了錢一塊用?！保ㄔL談記錄20220127W）

2.項目實施中的高頻督查

項目制呈現出的“技術化治理思路”［22］，發展出一套嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度。規范化的事本邏輯衍生出繁文縟節的文本和泛濫的程序規則，基層干部不得不將大量精力投向報表、臺賬等文本方面，痕跡管理日益普遍，拖累了組織運轉。在申報項目時須嚴格遵循立項、招投標、公示公告等流程，建設過程中也要遵守“工期、建址、規格”等規定。F縣鄉村振興局項目科主任坦言，“從項目動工之前就需要一個多月時間跑審批材料，需要財政、住建等十幾個部門聯合簽字，通過后才能入國家項目庫。產業項目完工后每年都要上報收益情況、寫自查報告，一個項目弄下來光檔案材料就需要三四盒。上級來檢查時先不下去（現場檢查），而是先根據你做的檔案材料看你做得如何”（訪談記錄20220208L）。相比于基礎設施項目的一次性驗收，產業項目驗收與考核呈現頻繁性和精細化特征，這無形中增強了鄉鎮的產業項目發展風險，消解了基層干部發展產業項目的積極性?！按蠖鄶掂l鎮都不愿意要這個銜接資金，就是怕擔責任。上級把錢給了，一年到頭來查你，你干得再好，干活過程中也可能會有疏漏，比如公示日期時間短了，少打一個小數點了……出現了問題上級就揪住這個問題不放，就要問責你。如果你檔案里邊有處分，這輩子就別想被提拔了，所以為了保住烏紗帽，大多數人都求穩，膽子大不怕處分的也就占10%左右?！保ㄔL談記錄20220128L）

（三）產業項目激勵失靈與基層避責共同體形成

通過以上分析可以發現，在產業項目發展過程中，縣鄉政府處于如下的境地：一方面，在項目資源下達基層時上級政府賦予縣級政府充分自由裁量權，激勵縣域政府以撬動地方經濟社會發展；另一方面，在資金下撥后基層政府會面臨極為嚴格的項目管理制度，上級政府會對產業項目的運作過程和運行結果進行考核監督?？h鄉政府既要在短時間內實現項目目標，又要時刻防范項目運作中可能出現的金融安全風險和社會風險?；鶎庸ぷ魅藛T表示，“政績和問責不平衡，政績遠遠地小于問責”（訪談記錄20220128L）。因此，在上級考核和地方資源稟賦的雙向約束下，縣鄉政府對產業項目建設不得不慎之又慎，產業項目在基層的激勵效應弱化。在差異性地方情境下，若要對來自上級政府的原則性規定進行操作化，就要面臨“地方轉譯”問題［23］。面對屬地管理的“無路可退”，通過目標置換分散考核壓力與問責風險，成為縣域政府向上級傳遞政策努力和追求項目滿意績效的行為導向，這導致縣鄉兩級政府結成新的避責共同體以規避上級問責風險，基層執行者之間延續了共謀關系。相比于基礎設施項目周期短、績效直觀等特征，產業項目具有運作周期長、風險大、成效緩慢等缺陷。因此，在F縣，優先考慮基礎設施項目建設而不是產業項目建設成為縣鄉政府規避風險、達成績效的理性選擇（參見表1）?！翱h里和鎮里都不想要項目，項目一來各種檢查就來了。產業有風險，而且必須有收益，我們年年都要做材料，公示公告、網站發布……有的鄉鎮一把手冷不丁走了，下面的人不會干，咱這邊（縣鄉村振興局項目科）還要教給他，我們這邊的工作量就大了，都很麻煩。村里修的路驗收合格就完了，上級領導來調研觀摩，你把他帶到這里，這也算政績。上級要求脫貧戶人均（年）收入不能低于6500元，如果達到要求了，鄉鎮就可以不搞產業項目了?！保ㄔL談記錄20220208L）

表12021年F縣各鎮街項目建設完成情況（節選）

項目名稱項目建設

完成情況資金使用情況

（萬元）績效目標和帶貧減貧機制實現情況2021年D鎮R村道路提升項目已完成51大大改善了村內生態環境，方便群眾出行，提高群眾滿意度；道路改建后，保障群眾安全出行2021年H鎮S村道路提升項目已完成38改善了村內生態環境，方便群眾出行，特別是該路段直通學校，項目建成后方便群眾接送孩子，大大提高群眾滿意度2021年J街道Z村道路提升項目已完成50大大改善了村內出行環境，提高群眾滿意度2021年J鎮L村基礎設施建設項目已完成40道路硬化后加快了村內經濟發展，大大改善了村內生態環境，方便群眾出行，提高群眾滿意度2021年L鎮B村下水道改造項目已完成46從源頭上徹底消除鄉村積水成災的隱患，保障群眾安全出行

四、問責吸納控制權：鄉村振興中產業項目激勵失靈的原因

產業項目帶來的巨大財政資源和增量績效被預計可以克服基層政府有限財政和績效激勵的難題，還有利于提升基層政府的能動性。然而，在A省F縣，產業項目并未受到基層政府的熱捧。從表象上看，造成這一問題的主要原因是產業項目的風險性和基層政府的自利性，但實際上該問題應該是政府治理模式、縱向政府間關系以及激勵結構失衡等多因素綜合作用的結果。問責壓力和控制權分配的結合塑造出一種新的基層治理運作環境，基層政府在這種充滿張力的情境中產生消極預期并不斷調適自己的自主性空間。質言之，問責強化的角色超載與控制權分配沖突的結構性張力加劇基層政府的權責非均衡樣態，這是造成產業項目發展激勵失效的深層次動因。

（一）問責總領壓縮控制權基層空間

在現代國家治理中，政府作為公權力主體，需要處理好與民眾的關系，確保向民眾承諾的績效能夠實現，以增強民眾對政府的認同與支持。脫貧攻堅與鄉村振興是黨對人民美好生活的莊嚴承諾，其關鍵在于責任政府構建。十八大以來，黨堅定不移地加強政治監督，強化權力運行制約。由此，作為黨風廉政建設之利器的問責就成為政治生活的常態，對干部管理擁有絕對的否決權。以2022年1—9月中紀委公布的相關數據為例，全國紀檢監察機關共問責407萬人，其中處分縣處級干部15萬人，鄉科級干部5萬人，農村、企業等其他人員283萬人［24］。問責在有效遏制政府官員行為失范問題的同時，也存在諸多偏離制度設計初衷的問題，出現問責泛化、問責失位、問責過度等怪象［25］。問責的本意是以信任為基礎由問責對象解釋和說明其行為，而在實踐過程中卻多異化為“以懲罰為重點的問責”。此外，在F縣，盡管檢查驗收權形式上掌握在縣級政府手中，但實質是由第三方專業機構對項目進行驗收，其出具驗收報告后交付市級政府審查，縣級政府在其中并無可操作空間。

可見，上級委托方在下放目標設定權的同時保留了對下級的檢查驗收權，問責權與檢查驗收權的緊密聯動的確強化了上級政府權威，但也帶來責任泛政治化和鎖定效應。適當的問責強度是激勵官僚和促進其形成親社會價值觀的最有效方式，而過于嚴苛的問責制則會擠掉他們的內在動機［26］，催生出基層官僚縮手縮腳、裹足不前的行為。其策略選擇具有更強的風險規避特點，進而弱化了基層政府與社會的聯結密度，相對忽略了本土的實質性需求。由此可見，問責總領的治理模式合規性成本較高，規范性要求、過程監督的強化使得基層政府追求剩余索取權的空間不斷被壓縮，導致激勵扭曲的負向溢出效應，打破了原有激勵機制的“信任博弈”均衡［27］，難以支撐基層的主動擔當作為。

（二）問責總領加劇控制權內部沖突

在常規控制權理論模型中，檢查驗收權歸屬于目標設定權，是對檢查驗收任務完成情況的控制權。然而，近年來中央越來越重視政策和制度的頂層設計［28］（p.176）。隨著目標設定權下放，中央政府不斷強化檢查驗收，對國家意志在地方和基層政府的落實情況愈加關注，監督和問責力度明顯加強，這帶動中間層級政府相應強化了對下級政府的監督檢查。于是，考核和問責制度密集出臺并日益完善。同時，這種強化并非單純聚焦于對結果的管控，還延伸到行政程序合規性等日常工作過程細節的完成情況，基層政府及其工作人員面臨著巨大的考核問責壓力和工作壓力。此過程極有可能引發剩余控制權的沖突，導致基層項目制的目標與功能出現偏差。

一方面，問責總領下上級政府可能越界，變相爭奪縣域政府的剩余控制權，干擾基層政府自主做出契合自身訴求的產業發展決策，迫使基層政府為應付上級檢查做出短視的項目決定。另一方面，在嚴格剛性的考核之外配置何種正向激勵機制是影響項目制有效運作的重要因素。然而，在調研中我們發現，項目下鄉在增加基層工作量的同時，并未相應帶來福利待遇提升和資源賦能，基層政府在職級、薪酬福利等方面的激勵分配權被虛化?！顿Y金管理辦法》規定不超過銜接資金1%的金額可以被用于項目前期設計、評審、招標、監理以及驗收等與項目管理相關的支出，但很多情況是縣鄉政府自掏腰包來支付相關費用。因此，上級政府擁有最終的檢查驗收權和激勵獎懲權，通過績效激勵和問責控制對下級政府進行“限權控制”［29］。而身處強約束、弱激勵行動環境中的基層政府，在項目申報上會秉持“量力而為”的消極態度，積極進取的意愿式微。產業項目作為“吃力不討好”的任務，自然被基層政府規避。

（三）問責總領誘發控制權異化后果

目標設定權是組織內部委托方為下屬設定目標任務的控制權，構成問責的起點。以往項目制研究都指向一個類似的組織過程，即上級政府嚴格指定項目資金用途，設定目標后以指標分解的方式層層下達任務，并通過明確具體的考核手段對下級政府施加巨大壓力，制造強目標約束以實現組織控制。這種強調“對標對表”的推進機制，使下級政府的行為自主性空間受到了較為嚴格控制，在有力遏制地方官員亂作為的同時也形塑了地方政府按部就班的工作方式［30］。隨著國家治理體系現代化的推進，央地關系新格局下上級政府在目標設定上對下級政府進行了實質性授權。上級政府掌握關鍵資源、勾勒主要目標，將設置治理目標、選擇治理策略的自主性移交給下級政府，以提升基層治理能力，促進發展目標與地方實際的融合，由此上下級政府間在目標設定配置中形成某種更開放合作的互動關系［31］。在本案例中，《資金管理辦法》規定將銜接資金項目審批權限下放到縣級，以強化縣級管理責任?？梢?，縣級政府成為項目制運作中真正的委托方。這種自主性空間的存在，意味著縣級政府的職責范圍和行為邊界等都存在著相當大的模糊性和伸縮性。

誠如周雪光所言，“無論目標設置權在何方手中，如果目標本身模糊難測，就會影響甚至改變目標設置權的行使”［16］。面對問責壓力的持續膨脹以及產業項目的不確定性風險，目標設置權的下放并未激活縣級政府的創造力和自主性，相反，縣級政府選擇了避責應對的行動策略，采用目標置換的方式來獲得“喘息”空間，這帶來了“放權悖論”。綜合來看，項目下鄉中任務與責任壓力超載引發控制權關系重構并虛化了委托方對目標設置權的掌控，目標設定權的下移以及任務模糊性導致“命令—服從”鏈條隨之斷裂。政策壓力的剛性約束與自主性之間的張力構成催生基層政府行為偏差和責任背離的主要根源，反過來限制了上級政府的績效管理效果與問責控制能力。

五、控制權重構：鄉村產業振興項目激勵失靈的破解路徑

綜上所述，基層政府規避產業項目的行為，是政策壓力、政府治理模式和縱向政府間關系等多因素綜合形塑的結果。具體而言，問責強化與檢查驗收權的向上集中使得基層政府追求剩余控制權的空間不斷被壓縮，督查問責與正向激勵的不均衡消解了基層干部的工作積極性，進而導致目標設定的價值偏離，誘發新的基層避責共同體的生成。因此，如何重構控制權以實現有效激勵，既構建強有力的問責機制，又調動基層內在的創新擔當意識，有效減少基層官員的“避責”“造假”等行為是產業項目發展的關鍵所在。因此，可重點從以下幾個方面助推控制權的重構。

（一）創新黨政統合機制以強化縣域產業發展能力

政府是公共權力和項目資源的掌控者，以縣為主體的產業發展體制使得縣級政府承擔產業振興元治理的決策和組織工作，因而其理應通過構建高效的過程管理機制將產業項目發展的決策落到實處［32］?？h域治理中的黨政統合機制既能夠利用黨的政治整合和組織動員優勢克服科層化治理在資源協調與執行效率等方面的弊端，也能夠規避運動式治理的不穩定性，實現治理的有序性和規則性［33］。首先，應重塑縣級政府對產業項目的價值認同，突出項目工作的核心地位，為有效推動產業振興項目提供堅定的思想前提和制度環境。進一步提升縣域自主發展能力，科學制定縣域內產業發展規劃，優化項目資金在產業和基礎設施等領域的配比，規范項目資金的使用流程及其去向管理工作。其次，成立專門的產業項目建設領導小組或專班，由縣委縣政府主要領導全面主持工作，并將產業項目建設相關工作部署與重難點問題納入程序化的常委會議進行討論協商，增強黨政決策制定與執行的邏輯銜接。同時，要完善條線部門間協同程序，提升跨部門協同效能，凝聚共識，優化縣鄉村三級產業發展一盤棋的決策機制和執行機制?？梢越⒁粋€項目資源共享平臺，強化縣域體制運作過程的一致性、貫通性，使條線部門成為圍繞縣委決策意志推動政策落地的執行者角色［34］，將具體工作落實到位，避免項目運作過程中的機會主義、資源浪費，助推產業項目建設朝著既定方向發展。

（二）健全權責對等機制以激發基層干部履職動能

在壓力型體制逐漸向全面問責體制轉變背景下，政府層級間的壓力傳導形式由“層層加碼”向“層層追責”轉變［35］，基層官員在其中所感受到的壓力大小與激勵程度，是能否順利落實產業項目建設的關鍵。項目制表現出的強問責壓力的確能夠增進基層政府行動效能，達到規范項目資金使用與權力運作的目的，有助于真正有效可行的項目落地實施。但不可忽視的是，當問責權強化超出了合理的限度，反而會適得其反，對基層政府工作的主動性和創造性構成消解作用。因此，關鍵在于堅持嚴肅問責和正向激勵相統一，既約束基層政府濫用職權行為，又有效提升基層干部履職積極性。首先，嚴格落實項目制實施過程中的預算管理，利用信息化手段做好項目跟蹤工作，防止項目資金被挪用、濫用現象的出現，提升問責的精準性與實效性。其次，合理設定產業項目收益目標，使其與本地經濟發展水平、資源稟賦狀況以及縣域整體發展政策等保持一定的適配度。應暢通產業項目運作過程中的信息溝通機制，結合產業項目后續運作效果與項目受眾的真實反饋，科學評價干部工作成效。上級政府要及時掌握項目運作狀況和困難，及時發現項目實施中的問題和需求，使監督標準更加適應基層實際，賦予基層簡約治理空間，力圖從長遠實現鄉村產業的高質量和可持續發展。同時，設置積極的激勵制度，下放適度控制權以賦能項目治理，不僅充分賦予基層政府相匹配的權力資源和管理權限，以“去科層化”改革突破層級節制的權力體系和程序體系，進而克服因程序反噬和供需失衡產生的項目制失靈［36］，還要形成對基層工作人員的晉升和獎金獎勵機制，確?；鶎訃@組織目標積極作為。

（三）培育鄉村內生參與力量以增強產業項目發展動力

從當前鄉村振興實踐來看，鄉村是項目制的最終落腳點。也就是說，項目運作的發展成效與村莊回應水平息息相關。這從側面進一步反映出問責壓力強化與產業項目發展中基層政府的避責應對行為并非直接對應關系，項目制運作中的技術治理取向與村莊現實發展需求的不兼容，村集體和村民等關鍵主體的參與缺失也在一定程度上阻礙了產業項目的推動。因此，如何吸引各類主體參與其中并形成產業項目發展的最大合力，是實現項目資源在地化高效配置的重要一環。一方面，項目進村需要借助村兩委的力量，但又要避免項目資源被基層精英俘獲。2022年中央一號文件強調，“充分發揮農村基層黨組織領導作用，扎實有序做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”。對此，各地應通過選優配強村黨支部書記提升村黨支部的戰斗力和實干能力，持續整頓軟弱渙散村黨組織，培育黨員干部干事創業的內生動力，探索發展壯大村集體經濟。與此同時，基層政府可協同村黨組織積極吸納產業大戶、致富能手等村莊精英參與村莊產業項目建設，通過教育培訓提升其政治覺悟、專業技能和服務村民能力。另一方面，項目資源需要遵循自治邏輯，若普通村民的主體性缺位和項目資源的公共性喪失，項目的落地效果就會大打折扣［37］。因此，需要充分發揮村莊黨員的示范帶動作用，通過“一事一議”及村務公開制度，引導村民積極主動地參與到對產業項目發展事項的討論協商中來；要完善產業項目發展回應反饋機制，在反復磋商中采取目標一致的共同行動，激發村民的內生發展意識，使產業項目發展的治理成本實現內部化。由此，增強產業項目發展的韌性與可持續性，從而提升產業項目發展績效，加快產業振興進程。

六、結語

按照理論設想，產業項目帶來的巨大財政資源和增量績效對提升基層政府的能動性起著關鍵的激勵作用。中央政府借助項目制模式力促基層政府完整全面地執行上級政策，基層政府則通過項目實踐主動開展增量工作、形成有效的考核依據以及帶動預算和資金使用效率［38］。然而，通過對A省F縣項目制運作實踐的調研發現，產業振興項目遭遇基層政府的“理性無為”?；鶎诱幈墚a業項目的行為，是政策壓力、政府治理模式和縱向政府間關系等多因素綜合形塑的結果。具體而言，問責總領下基層政府追求剩余控制權的空間不斷被壓縮，督查問責與正向激勵的不均衡加劇控制權內部沖突，消解了基層干部發展產業項目的主體性，并進一步導致目標設定的價值偏離，催生基層避責共同體，誘發控制權異化后果。

國家試圖通過自上而下供給資源與規則將基層治理置于強動員環境中，并進一步強化問責權和收緊剩余控制權，使基層行為契合國家治理現代化的意圖和目標。然而，控制權的重新配置與基層治理的困境同時發生：繁重的工作任務超出基層政府負載能力，嚴格的考核問責加劇基層政府的避責共謀行為，基層干部發展產業項目的積極性和能動性式微。F縣的實踐表明，作為國家政權建設過程的項目制，在這一剛性治理體系中生產出目標置換行為，導致國家政策在基層的消解，偏離縣域產業發展的實際需求。這表明國家與社會的雙向互動正在弱化，作為鏈接國家與社會重要紐帶的基層政府，在問責壓力強化的負荷運轉中不斷耗散著自身的彈性，單向度對上負責的避責邏輯遮蔽了對基層社會的回應性，也反向沖擊了國家的合法性生產能力。由此，集中體制與有效治理的矛盾再次浮現出來?！皢栘熚{控制權”的分析框架同時包含著層級政府間控制關系的變化以及基層治理體系內部的結構變動，是解析基層治理困境的理論切入口。這進一步說明，現代國家治理應避免過度依賴權力集中和規則強化的手段，而應重視治理公共性增進和控制權的合理設置，為提升基層治理能力提供緩沖空間，激發基層參與動力。通過創新黨政統合機制強化縣域產業自主發展能力、健全權責對等機制、培育鄉村產業發展內生力量是產業項目在基層高效運轉的關鍵所在。

可以預見，隨著鄉村振興戰略的深入持續推進，項目下鄉的規模將會越來越大。盡管本研究采用的是單案例研究方法，但文中所提到的產業項目規避行為也普遍存在于大多數中西部農村地區，因而具有一定的典型性。對于大多數中西部地區來說，縣域社會關系網絡較為穩定，加之鄉村產業發展原本薄弱、農民自主性缺失以及鄉村空心化嚴重等問題的存在，使得產業項目的共謀規避而非激勵動員更可能成為其當前的首要選擇。在此意義上，如何平衡剛性問責和有效發揮項目制效能、實現項目運作與基層治理的良性互嵌則尤為重要。從上述多個維度著手，可以在很大程度上有助于消弭項目制實踐中結構性的張力，對鄉村產業振興項目的有效實施有所裨益。

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