共同富裕背景下城鄉信息分化治理的行動路徑
——基于縣域治理的分析框架

何志武 游禎武

2021年,我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,其中“共同富?！背蔀橄盗兄笇晕募闹匾黝}。黨的二十大報告明確指出,全體人民共同富裕是社會主義的本質要求,是中國式現代化的重要特征[1]。研究共同富裕的實現路徑,不能忽視當下社會總體特征,其中一個關鍵性要素就是信息技術在社會發展中的角色效能。當下信息的采集、儲存、計算、分發已經成為社會運行和社會治理的底層邏輯,深度融入和重塑日常生產生活方式,重置人們的行為方式、社會交往方式和社會運行方式,并推動產業形態、商業模式、就業形態的創新與迭代,成為推動中國式現代化發展的動力源泉。

受制于社會政策、市場因素和空間環境因素,“數字差別”被認為正在成為繼城鄉差別、工農差別和體腦差別之后中國社會的第四大差別[2]。更為嚴峻的是,數字差別、城鄉差別的相互疊加與相互強化,固化了數字資源和信息技術在城鄉兩大不同社會空間的信息活動主體之間的配置,進一步帶來城鄉的信息區隔,空間、群體、產業在城鄉之間的發展權利和發展機會都出現了難以跨越的障礙,成為共同富裕戰略推進中亟須解決的問題。在城鄉奔向共同富裕的進程中,如何扎實推進城鄉信息分化的有效治理成為推進中國式現代化的基本面向。

國內關于城鄉信息分化治理的研究主要聚焦于四個方面:一是城鄉信息分化的形成原因。從宏觀層面看,經濟發展水平、教育資源分配等結構性因素制約了農村信息化發展[3];從中觀層面看,政策支持不足、市場供需失衡、高同質性的鄉村社會網絡等導致了信息分配的不平等[4];從微觀層面看,當前農村居民信息生產的可能性、信息接入的可及性、信息支付的可擔性和信息使用的知能性處于顯著劣勢當中[5],使其逐漸成為社會發展中的“落伍者”。二是城鄉信息分化的社會影響。信息分化本身具有正面效應,主要體現在它對社會中按照信息資源投入進行分配的促進作用和智力勞動的認可作用[6],但城鄉信息分化帶來的信息差距,可能衍生出城鄉貧富分化加劇、城鄉社會結構失衡、制約農村產業數字化轉型、限制農村居民發展等負面效應。三是城鄉信息分化指標構建和水平測算。有學者將信息技術意識、接入、利用和環境四個層面的15項指標作為基本變量,并運用因子分析法確定權重,然后采集31個省區樣本進行城鄉數字鴻溝測評[7];也有學者“構建了由信息資源、信息基礎設施、信息技術利用、信息行為、信息素養和信息環境六個維度共45項指標組成的城鄉信息鴻溝測度指標體系”[8]。四是城鄉信息分化的治理路徑。有學者認為可以通過強化數字戰略思維、推動數字要素下沉、加快產業數字化轉型,從而縮小城鄉數字鴻溝[9];也有學者認為可以通過加強對農信息傳播、動員媒體開展參與式扶貧活動等改善農村地區的信息環境[10]。

概言之,現有研究已經從多角度、多層面對城鄉信息分化的形成原因、社會影響、分化指標建構及治理路徑進行了分析和討論。然而,這些研究較為宏觀,忽視了我國東中西部地區及其城鄉經濟發展、社會基礎的巨大差距,因而提出的治理策略難以有效落地。本文擬以縣域作為研究的場域,研究縣域城鄉信息分化治理的分析框架,為推進縣域城鄉協同發展、實現共同富裕提供中觀理論借鑒。

一、技術賦能:城鄉信息分化治理的實踐價值

城鄉信息分化主要是指城鄉由于擁有和應用信息與通信技術程度不同所造成的信息落差、知識區隔以及貧富差距等兩極分化現象[11]。技術變革天生具有社會篩選機制,制造著一道道技術新門檻,只有邁過門檻的人群才有機會分享技術紅利[12]。因此,在推進鄉村振興和共同富裕進程中,城鄉信息分化治理成為一個關鍵環節。城鄉信息分化治理的根本在于解決城鄉發展不平衡導致的信息不平等問題,以信息技術賦能鄉村社會建設,促進鄉村治理現代化、鄉村產業升級、鄉村文化繁榮和城鄉融合發展,這是城鄉信息分化治理的實踐價值指向。

1.化智為治:提升鄉村社會治理精細化和協同化水平

在傳統鄉村治理中,囿于治理主體溝通不暢、治理手段缺乏、治理信息不對稱等諸多因素,很多鄉村社會治理事項陷入困境,無法卓有成效地完成鄉村治理任務。當前,以大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的新一代信息技術,為鄉村治理帶來了新的治理工具。城鄉信息分化治理的一個重要目標,是發揮信息技術在推進鄉村治理體系和治理能力現代化中的重要支撐作用,以數字化轉型驅動鄉村治理的整體性變革,促進鄉村治理的精細化、協同化、科學化,助力建設和諧有序、穩定發展的善治鄉村。

一是信息技術可以提升鄉村社會治理的精細化水平。當前,縣鄉(鎮)兩級政府在制定、實施政策措施時,難以充分考慮每個村莊的差異性,也無法及時回應多元主體的不同訴求。信息技術賦能下的鄉村治理能夠依托于數字技術實現政府決策范式從經驗判斷轉向基于數據驅動和精準計算的科學決策,推動鄉村治理從“大顆粒、無差別、被動提供”向“精準化、個性化、主動提供”轉變,實現對社情民意的快速發現、快速響應、快速解決,提高村民的幸福感、獲得感、安全感[13]。

二是信息技術可以提升鄉村社會治理的協同化水平。從橫向來看,鄉村信息化推動了數字政務系統、“一網通辦”智慧治理平臺的開發和使用,有助于整合民政、農業、教育等各個部門的資源,打通“信息煙囪”,共享數據,進而實現網上辦、馬上辦、少跑腿的治理效能優化。信息技術搭建的數字服務平臺,規避了傳統鄉村治理中的“孤島效應”,賦予社會組織、農村居民、企事業單位等治理主體跨越時空的治理能力,方便多元治理主體之間及時溝通協商,再造鄉村社會治理共同體,更好地形成鄉村社會治理合力。從縱向來看,鄉鎮政府屬于最基層的一級政府組織,既需要與上級政府協同,也需要與村委會協同。鄉村信息化平臺的“去結構化”屬性,打破了以往條塊分割的梗阻,推動了跨層級的溝通交流,信息傳遞方式也由金字塔型邁向扁平化的網絡結構,為鄉村治理主體從“一元”轉向“多元”提供契機,實現整體性、協同性治理。

2.科技引領:驅動鄉村產業數字化轉型與產業鏈現代化

當前,實現共同富裕最大的難點和阻礙在于城鄉發展不平衡、農村發展不充分,而產業興旺是全面推進鄉村振興工作的基礎和關鍵支撐,是解決農村一切問題的前提[14]。傳統的鄉村產業面臨著市場應變能力缺乏、產業鏈條延伸不足等問題。信息和數據作為數字經濟時代關鍵的生產要素被納入社會生產體系,對社會經濟具有放大、疊加、倍增等作用,能夠提升整個經濟體系的生產和運行效率[15]。城鄉信息分化治理有助于信息技術全面融入農業農村發展的全過程,為鄉村產業振興帶來無限空間和廣闊前景。

一是信息技術推進農業數字化轉型。傳統農業過于依賴個人經驗,而數字技術可以讓農業更有“科技范”,為農業發展注入新動能。在生產環節,實現農作物從播種、灌溉、施肥、撒藥到收獲的全流程智能化、精確化運轉,降低資源損耗和節約生產成本;在物流環節,提升物流效率,為生鮮銷售提供高效服務;在營銷環節,農業數字平臺可以為農戶及時提供市場供需趨勢和預警信息,使其能夠獲得前瞻視野和先動優勢,而且農產品也可以借網“出圈”,形成“平臺+網店+直播”的出村進城模式,進一步激發農戶的生產積極性。

二是信息技術促進鄉村一二三產業融合。信息技術與農林牧漁、農副產品、鄉村旅游等產業深度融合,使得鄉村經濟內部結構發生根本性改變,產業新業態和新模式不斷涌現。一方面,橫向拓展農業產業鏈寬度,突破原有農業產業邊界,使其與旅游、康養、教育等產業融合,推動在線旅游、認養農業、創意民宿等新型業態蓬勃發展,實現特色農業主導的產業價值鏈轉型和高階躍升,形成鄉村產業振興新引擎;另一方面,縱向延伸農業產業鏈長度,數字技術對農業全產業鏈的不同環節賦能,能夠極大地推動農業產供銷全鏈路數字化升級,使農產品在更大范圍、更高層次上優化配置。

3.數字再生:推動鄉村文化現代性轉化和創新性發展

鄉村文化不僅具有教化培育、提升認知、推動發展等功能,而且還是一種精神生產力,這種人類特有的社會活動和實踐形式,可以讓農民既“富腦袋”又“富口袋”。隨著鄉村社會的主體流散、村落空心,“以往建立在熟人基礎上以人際傳播和群體傳播為主導的文化傳承樣態,因實踐主體積極離場而趨于退化、瓦解,鄉土文脈賡續的內源動力和內在活力逐漸減弱”[16]。

現代數字技術突破了時空界限,為鄉村本土文化的生產、推廣和保護開辟了新的場域空間,具體表現在四個方面:從呈現形式來看,利用數字孿生、VR、AR、MR等現代數字技術,將物質景觀和文化景觀有效轉化成數字場景,搬上網絡云端進行全景呈現,實現跨時空鏈接、虛實融合,使更多人在找到歸屬感、留住鄉愁的同時接觸到鄉村文化瑰寶,體驗富有活力和創意的鄉村文化。從傳播途徑來看,通過抖音、小紅書等擁有超級流量的社交平臺,將鄉村文化以圖像、短視頻等數字化的形式,實現多級網狀傳播下鄉土文化的增殖、增值與擴散[17],促進鄉村文化品牌提升,實現鄉村文化產業體系從低水平、低勢能向高層次、高勢能方向進階[16]。從文化保護來看,利用大數據的深度挖掘、可視化展示、系統管理等多樣化手段,將鄉村優秀文化提煉成數字內容形態的生產要素,對其進行現代性轉化和創新性發展。從文化消費來看,生產消費平臺化、消費空間在線化、消費模式多樣化、消費推送精準化、消費體驗場景化成為數字經濟時代消費的新特征[18]。鄉村文化可以借助云演出、云展覽、云視聽等新型服務方式,滿足消費者的多元需求,推動鄉村文化數字消費的快速發展。

4.時空鏈接:助力共建共享共榮的城鄉命運共同體構建

2023年中央一號文件和黨的二十大報告均明確提出,要堅持農業農村優先發展,健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,暢通城鄉要素流動。然而,受到城鄉二元體制機制的影響,“城進村衰”和鄉村空心化現象愈加嚴重。城鄉信息分化治理通過激發數字要素和信息技術在城鄉之間的聯結作用,為城鄉融合發展注入新動能。

在宏觀層面,信息技術推動城鄉基本公共服務的均等化和共享化。信息技術搭建的數字服務平臺突破城鄉居民戶籍限制,將產品和服務輸送到鄉村地區,推進城鄉教育、醫療、社保等民生領域的公共服務均等化分布,逐步縮小城鄉公共服務差距,進而為城鄉居民共享數字發展紅利奠定基礎。例如:在教育方面,“互聯網+教育”突破教育的時空界限,推動城鄉優質教育資源互通共享,促進城鄉教育公平和均衡發展;在醫療方面,構建“互聯網+醫療健康”的遠程服務網絡,推動優質醫療資源下沉,使鄉村居民可以享受高水平的醫療服務。

在中觀層面,信息技術推動城鄉產業融合與結構優化。產業結構優化的兩個基本目標是產業結構的高級化和合理化,其中產業結構的高級化是指產業結構從較低水準向高水準的發展過程,合理化是指各產業之間有機的聚合質量[19]。在產業結構合理化方面,信息技術打破各產業之間的明晰邊界和空間束縛,形成了以特色農業為主體的農耕體驗、創意農業等現代化有機農業與城市的“云端種養”、用戶定制等數字產業相融合的局面[20],推動城鄉產業的融合發展。在產業結構高級化方面,信息技術的高滲透、泛在鏈接,有助于推動城市先進技術、發展理念、成熟經驗等反向輸送到鄉村地區,解決傳統鄉村產業的發展瓶頸,推動鄉村產業邁向價值鏈中高端,推動鄉村的第一產業能夠“接二連三”,實現鄉村產業的高級化。

在微觀層面,推動數字要素在城鄉間雙向自由流動。目前,較多鄉村仍存在著交通不便、位置偏僻、村民散居等問題,導致城鄉間要素配置失衡。在數字要素空前活躍的背景下,加強鄉村數字化建設,能夠在城鄉之間搭建起“數字橋梁”,使城鄉間的流動邊界逐漸模糊,促進資金、人才、技術、數據等關鍵要素交互共享,助力鄉村補短板、強弱項,激活鄉村地區的主體、要素和市場,不斷催生鄉村振興和經濟發展的內生動力,促進包容性發展,形成共建共享共榮的城鄉命運共同體。

二、現實困境:城鄉信息分化治理的限度

城鄉信息分化治理是治理主體為解決城鄉發展失衡、農村發展不充分問題,依托特定的治理機制,遵照一定的治理規范,實現城鄉融合發展與共同富裕的過程。當前,信息基礎設施建設滯后、人力資本要素嚴重短缺、多元主體協同治理機制失衡、信息產業發展環境有待優化等現實問題,使得城鄉信息分化治理“失靈”。

1.基礎設施建設滯后,阻礙數字動能激活

近年來,隨著鄉村振興、數字鄉村戰略的提出以及信息化建設的推進,鄉村地區的信息基礎設施建設取得了一定成效,行政村的寬帶覆蓋率達到100%,通光纖、通4G比例均超過99%。但不容忽視的是,由于經濟與社會發展雙重分化的長期影響,我國城鄉信息基礎設施建設仍舊存在明顯的鴻溝。

其一,鄉村信息基礎設施硬件建設滯后且質量低?！坝布敝饕妇W絡接入設備、網絡服務器、數據中心、信號基站等。中國互聯網絡信息中心發布的第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示,截至2022年12月,我國城鎮地區互聯網普及率為83.1%,農村地區互聯網普及率為61.9%,落后城市21.2%[21],而且目前5G基站建設主要集中在城市,鄉村才剛剛實現4G普及。此外,鄉村硬件設施更新速度慢,高速寬帶網絡等傳統信息基礎設施陳舊,改造升級滯后,技術代際分布差距大,致使農村地區存在網絡信號質量差、上網速度慢等問題,無法享受優質高效的移動網絡服務,也無法滿足新技術對網絡基礎環境的需求,成為鄉村數字化轉型面臨的重要難題。

其二,信息服務軟件非均質化擴散。由于城市具有區位優勢、人才優勢和集聚優勢,理所當然地成為新興技術的“孵化器”與推廣地,而鄉村地區“從事‘三農’相關信息服務及信息產品開發的企業較少,產學研模式落地難度較大,適合‘三農’特點的信息服務體系尚不健全”[22]。農業農村部調查發現,面向農業生產的物聯網、農機智能裝備、大數據中心等信息基礎設施在研發、制造、推廣應用等方面都遠遠落后于農業現代化發展的需求[23]。綜上,城鄉間存在的數字信息接入鴻溝,阻塞了鄉村居民平等接觸科學知識和信息技術的基本路徑,也剝奪了他們信息平等和文化平等的基本權利,造成了鄉村信息化發展的滯后和固化,不利于城鄉信息分化治理的有效推進。

2.人力資源嚴重短缺,制約治理內生潛力

各種信息基礎設施的接入僅僅是鄉村居民能否“觸網”的基礎條件和前提,更為關鍵的是人們是否具備獲取、使用、處理以及創造數字資源和數字技術的能力。因此,推進城鄉信息分化治理,離不開人才這一核心要素,但是鄉村的人才短缺已成為制約城鄉信息分化治理的主要癥結和最大掣肘。

第一,鄉村本土人才流失嚴重。在城市化、工業化發展的推動下,城鄉之間的薪資待遇、工作條件、創業環境等差距顯著,形成了城市對農村的“虹吸效應”,導致鄉村的人力資源單向度流入城市。大量鄉村剩余勞動力源源不斷涌向城市,其實質是鄉村精英人才的大量流失。鄉村精英在鄉村社會生活中扮演著重要的角色,這批素質相對較高、能力相對較強的群體正是城鄉信息分化治理與鄉村振興的中堅力量,精英人才的流失造成鄉村長期處于“失血”“貧血”狀態,使得城鄉信息分化治理舉步維艱。

第二,留守鄉村的居民數字素養不高。以往調查發現,我國城鄉居民數字素養差距達37.5%,其中農民群體的數字素養得分僅為18.6分,顯著低于其他類型群體,比全體人群平均值(43.6分)低了57%,而且在電腦工具價值開發、數字化增收能力、電腦使用三個方面,農民群體得分與整體人群得分差距也較大[24]。這些都導致村民無法快速地獲取城市先進經驗和市場需求信息。加之鄉村的人口構成由過去的“老人+婦女+小孩”轉變為現在的“老人+小孩”,并逐漸向“老人留守”的趨勢發展[25]。老年人因學習能力和認知功能的退化,無法獨立、熟練地使用各類數字技術,成為數字技術的“無產者”,難以匹配城鄉信息分化治理所需的微觀主體。

第三,外部人才引進受阻。一方面,鄉村環境吸引力不足。無論是經濟發展質量,還是基本公共服務和文化供給,鄉村相較于城市都處于弱勢地位,無法滿足人才的多元化需求。加之鄉村的人才激勵機制不健全、福利待遇較差等問題,致使鄉村對外部人才的吸引力不足。另一方面,鄉村具有鮮明的“驛站”特性,人才“流而不留”。近幾年,鄉村地區雖然得到國家政策優惠和資金支持,但部分下基層的人才僅把鄉村工作視為晉升跳板,鄉村地區常常面臨著人才“期滿即走”的問題。這些人才也常以“外鄉人”的身份自我定位,對鄉村沒有真正的情感羈絆,導致他們心理上對鄉村的認同感和歸屬感較低,故而服務鄉村的內生動力不足[26]。

3.協同治理機制失衡,多元主體難以耦合聯動

城鄉信息分化治理是一項復雜龐大的系統性工程,有賴于政府、村“兩委”、民眾、企事業單位等多元主體共同參與。如何打破傳統治理理念,建立有效的協同機制面臨著諸多障礙。換言之,其內在的“治理赤字”進一步造成城鄉信息分化治理的不可持續,究其內因在于以下三個方面。

第一,治理主體參與不足。多元主體參與是協同治理的前提,治理主體的參與能力和參與程度對實現城鄉信息分化的有效治理具有重大意義。在治理實踐中,政府往往作為牽頭部門,但是自全面取消農業稅后,鄉鎮政府的職能進入“維持型”狀態[27],基層治理能力弱化,而且由于鄉鎮干部中堅骨干力量流失、基層行政壓力過重等多種因素疊加,鄉鎮政府往往無力整合協調多元主體的有效參與,從而導致各自為政、重復建設等問題。此外,村民公共意識淡薄、信息素養不高,限制了他們參與城鄉信息分化治理的意愿。

第二,治理難以形成合力。面對城鄉信息分化,各類主體由于利益訴求、所持立場等方面的差異性和分歧,使其在很大程度上難以形成自覺協作狀態,這不僅導致他們在參與治理時所表現出的積極性和行動力不同,致使治理決策和治理行動偏離城鄉信息分化治理的實際情況,還可能導致多元主體之間的矛盾和沖突,引發城鄉信息分化治理內在協調困境,無法以最大的合力、最優的效率推動城鄉信息分化的治理。

第三,治理機制尚待完善。早在2018年1月,《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》就已經明確提出,要實施數字鄉村戰略,加快農村地區寬帶網絡和第四代移動通信網絡覆蓋步伐,開發適合“三農”的信息技術、產品和服務,著力彌合城鄉數字鴻溝[28]。近年來,雖然國家頒布了《數字鄉村發展戰略綱要》《數字鄉村標準體系建設指南》等系列政策性文件,但多元主體之間的權責關系仍缺乏相應政策的細化實化,導致在城鄉信息分化治理過程中易出現權責模糊、職能交叉、多頭管理、推諉扯皮等問題,降低了協同治理效能。

4.市場環境表現不佳,阻滯外來資本下沉

生態系統理論認為,良好的產業發展環境為企業推進科研活動等再生產行為緩解了資金壓力,提供了發展空間,降低了經濟主體可能面對的潛在壁壘[29]。當前鄉村產業發展環境較差,存在諸多問題,企業進行信息“硬件”與“軟件”的投資面臨較大的阻礙與風險。

其一,缺乏成熟的信息消費市場。鄉村居民作為信息資源的使用主體,是信息技術輸出普惠效能的直接參與者,其多樣化信息需求和信息消費行為是促進信息產業供給側改革的重要動力[30]。城市居民大多從事工商業,對信息需求強烈,而絕大多數農民自給自足的小農意識強烈,對信息需求層次低,而且大多數農民對數字經濟活動的參與主要集中在休閑娛樂應用方面,在運用數字設備參與線上教育、線上商務等較為復雜且需要具備較高技能和文化要求的應用方面顯著落后于城市,這也導致鄉村數字消費水平與數字產品使用陷入低迷,極大地降低了涉農信息產業回報率,難以吸引外來資本流入。

其二,缺乏優質的營商環境。一方面,當前縣鄉政務服務流程有待改善。雖然在營商環境優化進程中,現有改革已促使政府職能逐漸按市場經濟要求轉變,但政府服務效率仍存在較大提升空間,服務職能可能存在缺位或錯位的狀況,使服務過程條塊分割,導致“辦事來回奔波”“材料重復提交”等問題潛藏在諸多環節中,使數字企業對于當地營商環境滿意度下降,投資信心、投資強度也將逐步減弱。另一方面,由于獲得發展資源能力差異,資本、技術、管理等各種生產要素向城市集中,縣域經濟普遍存在產業基礎薄弱、資金不足、人才匱乏等問題,企業獲得資源要素的成本進一步增加,在物質條件、公共服務等環境差異之下,企業更愿意將資本引入城市,以節約成本,從而造成數字企業下鄉投資窘境,制約了鄉村數字化發展。

三、城鄉信息分化治理路徑:基于縣域治理的分析框架

作為一項復雜的系統工程,城鄉信息分化治理需要找準切入點和著力點,尤其需要選擇恰當的地域空間為單位有序推進。城鄉信息分化治理要縮小城鄉數字鴻溝,就必須實現鄉村數字建設的跨越式發展,實現與城市的數字平衡。然而,我國幅員遼闊,東中西部地區差距太大,若籠統地喊出實現城鄉信息平衡的口號,意味著要把實現西部農村與東部城市的數字平衡作為發展目標,因跨越層級太大而顯得不切實際。實事求是的態度當是以縣域作為工作區域,讓縣域內的鄉村數字建設與縣城平衡發展更具可行性?？h域是我國經濟社會發展的基本空間區域與基礎行政治理單元,是鄉村社會與外部世界密切互動的鏈接樞紐,具有一系列相對獨特的結構特點和功能屬性。從縣域單元功能看,縣域是縣城、鄉鎮、農村的集合,內部結構多元、要素多樣、功能完整,具有包容城鄉的異質性、聯結城鄉的互動性、覆蓋城鄉的完備性等特點;從縣域的城鄉銜接功能看,縣城位于“城尾鄉頭”,是連接城市、鄉村的中介與載體,而且縣域是立足城鄉而又超越鄉村的廣闊地域,是相對獨立、結構完整的發展與治理空間;從縣域行政職能看,縣域在空間規劃、組織協調、資源配置、政策驅動、樞紐聯結與轉換等方面具有天然優勢[31]。正是縣域的結構特點、空間特質與功能優勢,決定了以縣域為實施載體和“承載容器”,推動城鄉信息分化治理,較之于其上的省域、市域和其下的鎮域更具穩定性和可操作性。因此,本文將城鄉信息分化治理置于縣域治理框架下進行理解,以縣域為空間尺度和政策發力點,致力于探索一條基于內生潛力和內源動力的縣域城鄉信息分化治理的模式及路徑,這是按照中國式現代化的要求實現高質量發展的應有選擇。

1.基礎設施:縣域城鄉信息分化治理的基本前提

信息基礎設施是實現縣域信息化發展的物質載體,是實現鄉村振興的“信息高速公路”。只有提升縣域信息資源的接入能力與承載能力,才能打通縣域經濟社會發展的信息“大動脈”,實現縣域的信息脫貧和經濟脫貧。因此,為了保障縣域居民的信息可及性,既要重視硬件建設,也要重視軟件建設。

一是鼓勵多元主體投資共建,提升縣域信息基礎設施的硬件供給能力。作為一項長期的系統工程,信息基礎設施建設需要大量資金投入,較高的建設和維護成本遠超縣鄉兩級政府的財政承載能力。因此,在現有制度框架允許范圍內,一方面,政府要堅持把信息基礎設施作為一般公共預算優先保障領域,設置縣域信息基礎設施建設專項資金,合理確定中央、省、市、縣的財政負擔比例,壓實政府的財政支出責任,推進縣域傳統信息基礎設施建設和數字化改造。另一方面,實施政府和社會資本合作模式,構建政府主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的機制,將符合條件的項目打捆打包按規定由市場主體實施,撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農業農村[32],增強縣域信息基礎設施建設的主體力量,從而穩步推進新一代通信網絡基礎設施建設,為數字鄉村建設提供強有力的基礎設施支撐。

二是著力開發信息服務軟件,滿足縣域居民的數字化生活需求。針對鄉村信息服務軟件開發和使用存在的市場失靈問題,首先,基層政府可以利用稅收減免政策,建立補償機制,充分調動電信企業參與鄉村信息服務軟件開發與推廣的積極性。其次,數字設備開發商和數字服務供應商要根據縣域的產業特色、居民需求等現實情況,開發適合當地農村農業特點的信息終端和技術產品,避免陷入“技術錦標賽”。再次,投資商還要充分考慮鄉村老齡化趨勢,加快數字適老化改造,開發智能綠色“老年模式”,改造人機界面設計,對于金融交易類軟件,還要增加誤操作語音提示功能,兼顧容錯性和安全性[33],使信息服務軟件更有溫度,從供給側解決縣域老年用戶數字能力不足問題,增強其數字使用的意愿和安全性。最后,政府要鼓勵電信企業承擔更多的社會責任,制定電信服務鄉村的資費政策措施,推出適合農民需要的電信資費套餐,提升農民的信息可負擔性,加速釋放數字紅利,推動縣域數字市場的繁榮與發展。

2.人才培育:縣域城鄉信息分化治理的核心資源

當前,信息資源正取代自然資源成為推進經濟社會發展的第一資源,而信息資源的開發和利用主要是由人來完成,人才已成為一個國家或地區核心競爭力的關鍵所在。所以,必須把人才作為縣域城鄉信息分化治理的核心變量,樹立人才資源觀,構建“引育結合”的人才機制,通過內部培育與外部引進“兩條腿走路”戰略,實現縣域人才振興。

一是強化內部人才的培育,激活“存量”潛能。具體可從長期培育和短期培育兩個維度強化縣域本土人才的培育。在長期培育方面,一方面,政府需在義務教育階段適當增加信息技術課程,提高學生的信息知識水平和信息運用能力,最大限度阻斷鄉村居民在信息能力匱乏方面的代際傳遞,縮小下一代城鄉居民間的信息不平等[5]。另一方面,可以整合縣域內的各類教育資源,組建鄉村振興發展學校,構建一個具有差別化、個性化、全方位的信息化人才終身培訓機制[34]。在短期培育方面,針對不同人群制定不同的人才培訓方案,如對于黨政干部群體,可以結合當地基礎設施情況、干部年齡及文化水平、治理需求等,建立縣鄉村三級信息培訓站,提升其信息素養、信息技能和境界格局,使其形成鄉村信息化轉型的共識,增強其信息賦能意識和應用能力;對于普通農民群體,可以通過信息技術培訓、應用場景展示等宣傳推廣工作,從觀念上改變其對信息技術的認知偏差,使其真正認識到信息技術對自身發展的革命性意義。

二是吸引外部人才的流入,發揮“增量”作用。吸引人才流入是縣域人才振興的關鍵環節和便捷之選。針對縣域“引人難,留人難”的雙重困境,可從以下幾個方面破除人才引進的“緊箍咒”:首先,出臺“引老鄉、回家鄉、建故鄉”政策。以鄉情鄉愁為紐帶,吸引能人、高校畢業大學生等返鄉,建立返鄉人員信息庫,對其返鄉創業、就業提供扶持和資助,發揮他們“領頭雁”和主力軍的作用,這樣“不僅帶來了鄉村人力資本的回流,也帶來了鄉村經濟資本和社會資本的回流,更重要的是促進了鄉村人口主體性的回歸”[26]。其次,搭建人才發展平臺。完善下鄉人才定期服務鄉村激勵機制,對長期扎根鄉村、服務鄉村的城市專業技術人才和農業科技人才,專門制定職務晉升、職稱評定、評優獎勵等激勵措施,為其提供更寬廣的晉升渠道和發展空間,破除人才發展之惑。最后,完善人才保障體系。聚焦下鄉人才最關心最直接最現實的工作與生活條件,改善縣域內的基礎設施,提高縣域公共服務水平,在下鄉人才的薪酬待遇、醫療、住房、子女就學等配套服務方面,實施優惠政策,提供“一站式”服務,解決人才生存之憂,實現長久留才。

3.治理有效:縣域城鄉信息分化治理的內在動力

城鄉信息分化治理涉及諸多領域,相關事務盤根錯節,僅僅依靠任何單一主體的力量都難以有效發揮作用,必須廣泛地依靠多元主體協同合力,這不僅契合社會逐步多元化和復雜性的內在要求和發展趨勢,更重要的在于它是一種解決集體行動困境的重要辦法[35]。促進多元主體協同共治,可從三個方面展開。

一是治理制度的建設與完善。一方面,需要因地制宜制定縣域規劃。中國地域遼闊,每個縣域千差萬別,治理城鄉信息分化的規劃不可能整齊劃一。因此,縣域城鄉信息分化治理是更為具體的操作化規范,既需要體現國家關于縣域發展和布局的總體要求,也需要堅持實事求是的原則,在充分理解縣域內村莊類型、產業基礎及資源稟賦的基礎上,因地制宜,一縣一策,科學制定契合縣域發展規律的治理原則和策略,滿足縣域內在需求。另一方面,需要厘清多元主體間的權責邊界?？h鄉兩級政府要進一步細化城鄉信息分化的治理舉措,以制度的方式將多元主體的建設任務、工作職責和激勵機制明確下來,充分調動其積極性,形成多元主體之間的良性互動,促進縣域內人力、物力、財力的合理配置,高效推進縣域治理方案的順利落實。

二是建立健全多元主體協同治理機制。要加快數字政務資源下沉至縣域,縱向上形成“中央—省—市—縣—鄉”之間快速傳輸、及時響應、協同聯動的機制,推動數據向基層服務部門回流;橫向上打破條塊分割,形成數據資源共享協調機制,消除數據的橫向罅隙與信息孤島。通過“同事同標”無差別受理,驅動營商環境持續優化,推進數字企業下鄉從“開辦企業”到“破產注銷”等事項在縣域范圍內實現“一網通辦”和“最多跑一次”。此外,共同的生活場域催生出共同的利益需要,縣域城鄉信息分化治理關系到每個治理主體的切身利益,各主體正是在利益驅使下形成多元參與格局?？h鄉兩級政府作為治理的主導者,應拓寬溝通渠道,建立順暢穩健的利益表達機制,吸引多元主體在治理過程中溝通協商,最大程度實現公共利益,形成治理的合力效應。

三是積極推動治理技術的升級優化。依托信息技術,縣鄉兩級政府和村“兩委”應搭建以村務微信群、QQ群等為基礎的網絡化治理矩陣,打破時空限制,提高多元治理主體的參與度,讓留守鄉鎮者與外出務工者皆能表達意見,為實現縣域城鄉信息分化治理結構接續尾部斷裂、實現多元治理主體“共同在場”創造可能。此外,還可以借助信息技術推動政務信息的公開透明,改變信息的失衡狀態,激發群眾參政議政、建設家鄉的主動性和積極性,為縣域城鄉信息分化治理的精準化、個性化提供技術手段,提高治理效率,保障治理效能,從而讓縣域居民在享受數字發展帶來的益處中支持城鄉信息分化治理,關注縣域數字發展。

4.產業興旺:縣域城鄉信息分化治理的重要保障

城鄉信息分化在很大程度上是由于城鄉經濟發展差距引起的,是貧富差距產生的社會問題。因此,亟須加快推動縣域的產業發展,促進縣域居民的經濟收入和縣域產業發展環境的優化,著力提升居民的信息接入能力和信息可負擔性,切實提高城鄉信息分化治理質效。

一是圍繞本土優勢特色,夯實縣域產業基礎?？h域應當堅持因地制宜的原則,充分挖掘縣域自身資源稟賦中蘊含的產業潛能,利用縣域特色資源發展特色產業,實行差異化戰略,打造一批“土字號”“鄉字號”特色品牌,支持和鼓勵縣域企業積極參與各類農博會、展銷會等大型活動,充分利用電商平臺及直播平臺,持續提高縣域特色產品的市場知名度,使獨具特色的縣域資源優勢轉化為市場競爭優勢,盤活縣域內生資源,培育壯大縣域產業基礎,快速提升鄉村產業與數字融合的能力,吸引數字企業下鄉,帶動青壯年勞動力返鄉創業就業。

二是推動數字技術下沉,實現縣域產業發展的高階躍升。一方面,搭建縣域綜合服務平臺,打破城鄉之間相互分割的壁壘,為城鄉要素自由流動和融合提供核心服務平臺,實現資源的優化配置,達到城鄉之間經濟的緊密結合和協調發展;另一方面,充分利用數字技術賦能鄉村產業新業態,發展農產品電商直采、數字文旅、定制生產等模式,建設農副產品直播電商基地,充分挖掘“農頭工尾”的利潤空間,促進三大產業融合發展,在提升數字運用水平、實現產業融合發展中消除城鄉信息分化。

三是健全利益聯結機制,帶動農民增收致富。在組織化程度方面,由于農村自然條件的制約,農戶經營難以形成規模效應。因此,政府應有意識地將分散經營的農戶整合起來,培育壯大農民專業合作社,提升發展的規模和組織化程度,增強其在互聯網市場中競爭和博弈的力量[36]。在合作機制方面,可以引導農業企業與普通農戶、專業大戶、家庭農場建立“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+合作社+農戶”等股權合作模式以及“保底收益+按股分紅”“產值分成”等分配機制,使經營主體之間形成“你中有我、我中有你”的利益共同體和命運共同體[37]。

結 語

技術的影響具有非確定性,既能創造機遇,也能帶來挑戰。在信息化社會,由于基礎設施、技術差距、居民素養、產業發展等方面的差距,城鄉信息分化存在并進一步擴大,而且隨著信息技術在財富創造、增值、分配、共享和基本公共服務均等化等領域的作用日益凸顯,城鄉信息分化問題不破解,將繼續拉大城鄉發展差距,影響共同富裕的成色。為此,本文試圖從基礎設施、人才培育、治理有效和產業興旺四個方面,提出一個具有本土特色的、可操作的行動路徑,對于促進城鄉信息分化治理在縣域層面的高質量實施、推進中國式現代化道路的發展,具有重要的理論價值與現實意義?？偠灾?我國城鄉信息分化治理在理論層面和實踐層面都還處于探索階段,要全方位提升城鄉信息分化治理的質量和水平,從而實現城鄉共同富裕,還可以從以下三個方面展開:一是各地因地制宜,結合本地區特色構建城鄉信息分化評價指標體系,準確把握該縣域城鄉信息分化的狀況及程度,總結其優勢與不足,做到因“貧”施方,因地治貧。二是系統剖析城鄉信息分化治理的參與主體,做出具體的職責劃分,構建協同機制。三是系統梳理發達國家在城鄉信息分化治理中的成熟經驗,結合中國特色和現實基礎,探索在縣域這一基本治理單元中最大化發揮政策效果的路徑。