城市治理背景下低技能勞動力的多維特征

金牛 魏博文 喬麗楠

［摘 要］“城市病”制約城市良性發展，人口快速集中被視為首要誘因，以低學歷青年流動人口為主的低技能勞動力群體更是長期背負阻滯質疑?？疾?017年流動人口動態監測數據發現，低學歷青年流動人口集中表現為中學學歷的農村已婚青年群體；主要從事基礎民生產業和制造業的勞動密集型崗位，是城市有序運行的基礎；但面臨收入水平低、勞動時間長、健康風險大、居住條件差、子女教育難等問題。關注低學歷青年流動人口所表征的低技能勞動力的多維特征，有助于正確認識低技能勞動力價值，促進城市治理與低技能勞動力雙向高質量發展。

［關鍵詞］城市治理；低技能勞動力；低學歷青年流動人口

［中圖分類號］C924.2 ［文獻標識碼］A

［文章編號］2095-7416（2024）02-0013-12

一、研究背景

伴隨城市化飛速發展，人口向城市快速集中，使得城市，尤其是大城市越來越不堪重負，陷入以人口膨臃、交通擁塞、住房困難、環境惡化、資源過載等為特征的“城市病”。對此，各大城市以人口調控為主要手段，大力開展“城市病”治理。有城市以淘汰低端產業和勞動密集型產業為由，對吸附大量流動人口的小企業和小場所實行強制退出，同時嚴格綁定落戶政策的學歷條款，將大量低技能外來流動人口排斥在城市公共服務之外，以求置換空間招引高端人才。然而隨著高端產業和人才增加，基礎型和高質量服務業的需求愈發旺盛，支撐城市服務業供給又必須配備服務業和加工制造業人員，這些低技能勞動力崗位多來自被部分“城市病”治理政策隔離在外的低學歷流動人口，供給不足導致有效需求外溢，形成莫比烏斯環困局，降低城市治理效能，制約城市高質量發展。

排斥低技能勞動力顯然不能有效治理“城市病”，如何協同實現城市治理與低技能勞動力雙向高質量發展？國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，要求Ⅰ型大城市全面放開放寬落戶條件，Ⅱ型大城市全面取消落戶限制，指明了基本實踐方向。實際上，改革開放以來，大規模農村剩余勞動力向城市轉移，簡單培訓甚至未經培訓便投入城市建設，形成了具有中國特色的以低學歷流動人口為主體的勞動力群體，是締造中國經濟增長奇跡的主力軍。當下，在中國經濟由高速增長向高質量發展轉型的關鍵期，低學歷流動人口為代表的勞動力群體對城市發展仍不可或缺，他們事關全體城市居民的基本生活所需，攸關城市正常運行，是城市生態鏈中不可或缺的重要環節。由于流動人口具有明顯的年齡退出機制，以青年人口為主體，故本文聚焦低學歷青年流動人口，表征并考察低技能勞動力在城市運轉中的多維特征，希冀為城市治理的相關公共政策提供參考，助益城市可持續和高質量發展。

二、研究基礎

（一）文獻回顧

關于“城市病”治理和低技能勞動力的相關研究，常見于城市發展中的高低技能勞動力互補、城市治理的行政手段和市場機制探討等諸多方面，其核心思想是為低技能勞動力正名，強調“城市病”治理需要采取符合市場規律的合宜人口政策。李瑾聚焦城市攤販問題，論述城市化進程中的低技能勞動力需求，認為低技能勞動力與城市發展息息相關^［1］。梁文泉等和原明清等分別從人力資本分化、就業空間分布視角指出，低技能勞動力和高端人才在城市發展中具有強烈互補性，在空間共生中能夠互相增益勞動生產^［2-3］。胡琪、童玉芬和陸銘等強調政府在“城市病”治理中應遵循市場機制，防止人口調控中的政府失靈，避免陷入人口決定論^［4-6］。

雖然多數學者認為低技能勞動力未阻滯“城市病”治理，但尋求“城市病”治理良方時多聚焦高端人才引進工作^［7］，對低技能勞動力的關注僅限于農村勞動力等微觀群體，缺乏整體視角的探析。本文嘗試聚焦城市發展中低技能勞動力的既有主體——低學歷青年流動人口，考察其主要特征。由于直接文獻基礎不足，本文借鑒“城市病”治理中青年流動人口基本特征的相關資料，此類資料多從居留意愿、職業期望、醫療服務利用、社會保障和社會融入等方面切入。例如，徐揚等基于非首都功能疏解視角，認為青年流動人口疏解應主要關涉改革紅利共享和社會治安穩定等維度，以助益“城市病”治理^［8］。于瀟等和徐鵬等分別探討了廣東和湖北城市青年流動人口的居留意愿、社會融入等問題，強調青年流動人口與城市發展具有互生性^［9-10］。富曉星等、李堯則聚焦教育權利維度，探究“城市病”治理中流動兒童在戶籍和入學門檻等方面的權利困境問題^［11-12］，更是為本文的研究奠定了重要的基礎。

（二）國外經驗

“城市病”是世界各國在城市化進程中必然遭遇的城市治理問題，英國、美國、日本等發達國家城市化起步較早，積累了應對“城市病”的豐富實踐。先行經驗表明，城市規模過大不是誘發“城市病”的核心原因，低技能勞動力群體亦不是“城市病”治理的阻滯因素，城市病因主要源于公共基礎設施的供給不充分與低效率配置，以及政府、市場和社會等多維治理的匹配失衡。

治理“城市病”的根本在于完善與城市規模相匹配的公共基礎設施和公共服務體系，激發人口活力和動力，推動城市發展與人口發展的良性互動。例如，面對倫敦工業化和人口暴增引發的空氣污染和交通擁堵等“城市病”問題，英國關注工薪階層利益，通過外遷工廠和增加城市綠化等措施改善空氣質量；試行征收擁堵費，鼓勵公共交通出行，擁堵問題得以明顯改善^［13］。美國紐約運用新城市主義和精明增長發展理念，在城市規劃中治理“城市病”^［14］，成功經驗包括完善公共服務體系、加強公共交通設施建設、發展彈性城市等^［15］。日本東京則通過“環線+放射線”式的軌道網絡連接，以“山手環線”為中心放射通勤線，分流東京圈客流量，打造多中心城市；但由于職住分離，局部擁堵依然存在，作為有效應對方式，產業轉移不可或缺^［16］。新加坡提出“環狀城市和新市鎮建設”統籌并重的發展思路，通過規劃新城市布局來滿足日益增長的居住需求，并且十分重視生態環境保護^［17］。

三、數據來源和使用說明

本文使用原國家衛生計生委提供的“中國流動人口動態監測數據”（2017年）。調查對象為在流入地居住一個月以上、非本區（縣、市）戶口且年齡在15周歲及以上的流動人口；調查采取分層、多階段、與規模成比例的PPS方法進行抽樣，各個省級行政單位的樣本量配比分7個等級，調查獲得實際有效樣本量為169989人。參考聯合國教科文組織通用的青年年齡劃分標準，選取16—45歲（含16歲和45歲）、大學?？埔韵拢ú缓髮＃┑牧鲃尤丝跒檠芯繉ο?，將其定義為“低學歷青年流動人口”，作為低技能勞動力的代表群體。在有效樣本總量中，剔除缺失值和異常值，得到105956條樣本。年齡構成方面，以26—45歲為主，占比達82.59%；學歷構成方面，以初中和高中（含中專）學歷為主，占比達85.59%；戶籍構成方面，以農村戶籍為主，占比達85.58%。

四、特征分析

低學歷青年流動人口在城市中主要從事基礎民生產業和制造業的勞動密集型崗位，是城市有序高效運行的基礎，分析其所表征的低技能勞動力的多維特征，有助于正確認識低技能勞動力的價值與多維需求，為把握“城市病”的治理方向提供基礎參考，助益城市可持續和高質量發展。

（一）人口學特征：中學學歷的農村已婚青年是主流

低學歷勞動力多處于青年階段，平均年齡為32.82歲（見表1）。隨著城市人口老齡化程度加深，青年流動人口對于激發城市活力、釋放城市發展動能具有不可替代的重大意義。低學歷青年流動人口所表征的低技能勞動力多為在婚狀態，占比80.69%，年齡越大，已婚率越高。已婚者需要承擔更多的家庭責任，包括贍養老人和撫育后代等，對工作收入和穩定性需求較高。

低學歷勞動力整體性別結構較為均衡，近半為女性，占比為49.76%；其中，30歲之前的年齡段女性占比過半，但30歲之后降到半數以下，且年齡段越高占比越低，這可能是由于婚育行為更易使女性低學歷勞動力終止流動。即便對于繼續流動的女性低學歷勞動力而言，其就業問題仍較男性嚴峻。就業調查數據顯示，“2017年‘五一節前一周沒有做過一小時以上有收入的工作”者共占比16.13%，其中女性占比80.27%，男性僅占19.73%，女性未工作的比重是男性的4倍以上，女性未工作的原因多為“懷孕哺乳”“料理家務和帶孩子”等。

低學歷勞動力以農民工為主，占比達85.58%。在城市經濟社會快速發展的時代背景下，農民工是城市發展進程中的特殊群體，既有對美好生活的期望愿景，又不斷躬行著促進城市化發展的勞動實踐，然而卻難以享受和城市居民同等的公共服務保障。黨的二十大強調“推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化”，指明了具體的政策方向，但在區域協調發展中落實該政策仍任重道遠。

低學歷勞動力多為中學學歷水平，占比達85.59%；其中，初中學歷相對更多，占比為55.47%。整體上，年齡段越低，文盲率越低，高中學歷占比越高，這要歸功于改革開放以來我國義務教育事業的蓬勃發展。但現階段我國城鄉教育發展仍不均衡，低學歷勞動力中仍有1.71%為文盲人口，鞏固義務教育普及成果，大力發展職業技術教育，仍是提升未來低學歷勞動力素質的主攻方向。

低學歷勞動力民族結構與全國整體基本一致，漢族占比高達89.56%。在民族人口分布格局向大融居轉型下，少數民族人口的流動為促進民族交往交融創造了更多機會^［18］。此外，低學歷勞動力中僅2.03%為中共黨員，該比例隨年齡而提升。

（二）行業分布特征：大城市運行的基礎

大部分的低學歷勞動力從事基本民生服務行業的勞動密集型崗位。從行業大類考察，59.51%的低學歷勞動力從事服務業；從服務業細分行業考察，前三位為“批發零售”“住宿餐飲”和“居民服務、修理和其他服務業”，占比分別為38.68%、24.62%和19.88%。此類行業準入門檻較低，崗位多屬于勞動密集型，勞動回報率相對較低，從業者往往為了追求更高收入而長期加班甚至處于超負荷工作狀態，如“互聯網+”新業態所涌現的外賣騎手、快遞小哥和網約車司機等工作崗位，尤其是24小時全時段提供服務的外賣騎手更是如此^［19］。正是他們如同“螺絲釘”一般“釘”在城市運行系統的卡口，才使得城市生活格外便利。

近1/3低學歷勞動力在制造業從事產業工人和技術工人等職業。從行業大類考察，28.63%的低學歷勞動力從事制造行業，既包括“紡織服裝”“食品加工”“木材家具”和“印刷文體辦公娛樂用品”等傳統制造業，又涉及“專業設備制造”和“醫藥制造”等先進制造業。當下，發達國家紛紛掀起“再工業化”和產業回流運動，順應工業4.0時代的創新驅動戰略，以新技術和新材料革新傳統行業，是我國由“中國制造”式工業大國向“中國智造”式工業強國邁進的有力支撐。技術和材料唯有在人的運用下方能轉化為產品與價值，將高新科技切實轉化為生產力，離不開以產業工人等低學歷勞動力為基礎邏輯支撐的實操實踐。然而，當前城市發展中更傾向于關注高端技術人才招引工作，忽略低學歷勞動力群體，且職業歧視現象嚴重。同時，低學歷勞動力工作內容具有高勞動強度、高重復和強可替代性，在技能培訓匱乏的情況下，隨著年齡增長和體力退化，低學歷勞動力的就業穩定性難以得到充分保障，疊加生產自動化大潮沖擊，形成了低學歷勞動力的短周期從業特征。

低學歷勞動力在主要城市行業分布的整體同質性中凸顯城市發展特色。本文根據城區常住人口數量，選取部分超大城市、特大城市共11個城市作為樣本考察對象，發現“批發零售”“住宿餐飲”和“居民服務、修理和其他服務業”均處于各城市吸納低學歷勞動力行業分布的前五位（見表2），低學歷勞動力行業集聚的同質性特征明顯。但考察具體城市而言，“建筑”行業在北京、重慶、武漢、南京和西安等城市均處于第四位，這與此類城市近年來城市化擴張速度加快，對低學歷勞動力需求增加直接相關；“計算機及通訊電子設備制造”行業在深圳位于吸納低學歷勞動力的第二位，在鄭州位于吸納低學歷勞動力的第三位，“紡織服裝”行業在廣州、武漢和青島等城市均位于低學歷勞動力集聚的第五位，這符合此類城市的產業發展基礎和規劃。

（三）收入保障特征：收入水平低、勞動時間長和健康風險大

低學歷勞動力整體收入水平低且勞動時間過長。低學歷勞動力的平均月收入為4154元，分學歷考察，未上過小學、小學、初中和高中（含中專）的平均月收入分別為3104元、3551元、4118元和4512元。從數量分布考察，44.61%的低學歷勞動力收入低于當年個稅起征點，整體收入水平較低。從工作時間考察，低學歷勞動力平均每周工作59小時。在有工作的低學歷勞動力中，近40%每周工作超過60小時，近15%超過80小時，近5%超過90小時。低學歷勞動力整體勞動強度較大，遠超出《勞動法》規定的“每日工作時間不超過八小時、平均每周工作時間不超過四十四小時”的工時要求。

低學歷勞動力整體健康狀態較好，98.66%處于“健康”或“基本健康”水平（見表3），然其健康水平隨年齡段上升而下降；并因健康保障不足，健康風險突顯。首先，低學歷勞動力雖在城市工作，但僅14.65%參加城鎮職工醫療保險，高達71.49%仍參加新型農村合作醫療保險，參保情況與實際工作不符。在參加城鎮職工醫療保險的低學歷勞動力中，93.94%的參保地是流入地；在參加新農合的低學歷勞動力中，96.28%的參保地為戶籍地。當前雖然已推行醫保異地結算，但全國尚未實現完全統籌，多數僅限急診急救，審批手續仍十分繁瑣，健康保障的支付機制尚搭建不足。其次，城市醫療服務未充分惠及低學歷勞動力。例如，在最近一年內存在患病、負傷或身體不適的低學歷勞動力中，僅50.45%選擇到社區衛生服務中心、個體診所、綜合或?？漆t院等醫療機構治療，甚至有16.78%選擇不進行任何治療。再如，對低學歷勞動力中的高血壓和II型糖尿病患者而言，68.78%表示過去一年未從當地社區衛生服務中心、社區衛生服務站或鄉鎮衛生院接受過免費隨訪評估和健康體檢等服務。實際上，90%以上低學歷勞動力從居住地到最近醫療服務機構所需交通時間均小于30分鐘，這說明地理距離并不是低學歷勞動力使用當地醫療服務的阻滯因素，而醫療健康保障機制缺位和普及不足才是桎梏所在。

薄弱的健康意識，不到位的健康教育工作，亦在不斷加劇低學歷勞動力的健康風險。一方面，低學歷勞動力的健康意識不足。國家基本公共衛生服務項目是深化醫藥衛生體制改革的重要內容，事關百姓健康福祉，但40.41%的低學歷勞動力表示“沒聽說過”此項目，對該項目的知曉度隨年齡段增加而降低；健康檔案是醫療衛生機構為城鄉居民提供服務過程中的規范記錄，54.07%的低學歷勞動力明確表示在當地未建立居民健康檔案；個人社會保障卡是用于就醫結算、養老保險辦理、就失業登記、失業保險金和工傷保險金申領等人力資源和社會保障業務的權益卡，48.54%的低學歷勞動力明確表示未辦理個人社會保障卡，且年齡越大，未辦理的比重越高。這些問題充分暴露出城市基本衛生保健體系建設中的流動人口短板。另一方面，低學歷勞動力的健康教育普及程度不佳。健康教育普及方面，僅有“婦幼保健/優生優育”“生殖健康與避孕”和“控制吸煙”等項目的接受人數過半，“結核病防治”“職業病防治”和“慢性病防治”則僅略超30%。健康教育接受形式方面，紙質或影視宣傳資料形式占85.47%，宣傳欄及電子顯示屏占73.94%，但社區短信、微信和網站，以及公眾健康咨詢等形式均不過半數。健康教育是普及健康知識的關鍵，是提升健康素質和實現全民健康的基礎，低學歷勞動力的健康教育短板或將成為全民健康事業的風險點，不利于“健康中國”戰略的全面推進。

（四）社會生活特征：居住條件差和子女教育難

“住有所居”是低技能勞動力在城市工作生活的首要立身基礎，但該群體的住房壓力較大。62.11%的低學歷勞動力租房居住，其中私房合租為11.53%，政府提供公租房僅為0.90%；20.14%的低學歷勞動力居住在自購房，但其中自購保障性住房僅為0.99%；還存在9.67%由單位或雇主提供住房；此外，仍有4.53%的低技能勞動力居住在借住房和就業場所等非正規居所，其中2.81%居住在就業場所（見表4）。原因可能是政府福利政策更多地面向擁有本地戶籍的勞動者，外來低學歷勞動力同工不同酬，缺乏改善居住條件的經濟能力，陷入“半城市化”窘境^［20］；一些低學歷勞動力雖在城市勞動就業，經濟能力或稍富足，但仍因戶籍制度分割壁壘，無法在當地購買住房，只能租房居住。

子女教育困難突出，政策傾斜缺位。一方面，低學歷勞動力普遍早婚早育，加劇了留守兒童教育問題。分年齡段考察，50.8%的16—25歲低學歷勞動力處于在婚狀態，82.10%的26—30歲低學歷勞動力處于在婚狀態，93.80%的已婚低學歷勞動力有子女，46%以上育有兩個及以上子女，尚未生育子女的僅占比6.20%且70%左右集中在16—25歲年齡段。較早的婚育年齡催生更大的子女撫養和教育壓力，迫于生計，其大多在原籍地寄養子女，增加了留守兒童數量，加劇了相關教育問題。另一方面，低學歷勞動力在流入地亦面臨子女教育問題。60.63%的已育低學歷勞動力認為在當地生活存在困難，其中42.81%認為子女在當地上學存在困難。分年齡段考察，26—30歲、31—35歲和36—40歲群體中占比分別為41.65%、47.05%和46.70%；分學歷考察，低學歷群體內部占比較為趨同，均在41%—45%之間；從城市類別考察，深圳、天津占比超過半數，北京、上海和廣州接近半數，但南京、重慶、蘇州和杭州等城市僅為1/3，長沙等城市不足1/3?？梢姷蛯W歷勞動力子女教育難題在一線城市更為突顯，新興一線城市因戶籍較為開放，問題相對弱化。

五、結論和政策建議

（一）主要結論

人口快速聚集是城市發展中市場規律的作用結果，在政府宏觀調控力度和城市容納能力擴充不能充分匹配的情況下，容易誘發以混亂臃腫和資源緊張為表征的“城市病”問題。促進人口有序流動，是提升城市治理水平和紓解“城市病”的必經步驟，但合理調節并非因噎廢食，更不可將“城市病”簡單歸咎于低技能勞動力的流入。城市高質量發展既需要高端人才的創新突破，亦離不開低技能勞動力的服務支持。新時代推動城市可持續和高質量發展，應當切實關注低技能勞動力的多維特征與需求，正確認識其價值，并在城市公共政策中合理妥善回應，才能促進低技能勞動力與城市雙向高質量發展。本文聚焦低學歷青年流動人口，發現低技能勞動力的多維特征為：（1）以農村已婚青年為主，健康狀況較好，整體年富力強；（2）主要分布在中低端制造業和基本民生服務業，是城市有效運轉的基礎；（3）收入總體水平較低，且勞動強度大，工時長度遠超出《勞動法》規定的范圍；（4）健康保障不足且意識薄弱，健康教育工作不到位，導致健康風險突出；（5）居住條件差，已婚群體的子女面臨留守風險和在流入地的教育難題。

（二）政策建議

首先，城市管理者應在城市規劃中充分尊重低技能勞動力的價值并關切其需求，堅持走“以人為本”的新型城鎮化道路，貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，在城市發展體系的架構設計與機制優化中深度植入關懷低技能勞動力的公平思維。運用智能化和融合化的創新方式，積極開發低技能勞動力價值，實現與精準城市治理、紓解“城市病”的良性互動和多維共贏。

其次，充分利用數字化平臺和數字技術的優勢，智能化應對勞動就業議題。多數低技能勞動力整體收入水平仍然相對較低，且勞動強度較大；同時低技能勞動力多處于城市中低端制造業和基礎民生服務行業，具有工時長和職業生涯周期短的雙重特點，嚴重關涉社會公平問題。隨著網約工等新型勞動關系的出現，低技能勞動力用工不規范的現象更是不斷加劇，這需要城市管理者適應并研判勞動就業新形勢，積極運用大數據等新技術，記錄電子檔案，加強定期監測和預警分析，主動調整、與時俱進，建立起提高謀生方式、改善經濟水平、形成創新勞動能力和推進市民化的多層次勞動就業技能培訓體系和平臺網絡，充分開發低技能勞動力價值，助益其成為新時代城市可持續發展的中堅力量^［21］。

最后，多維度開放城市公共資源，營造友好、宜居、和諧的生活環境。第一，戶口維度，放寬積分落戶條件并同城互認。應以社保繳納年限和居留年限為基準，逐漸放寬并精簡積分條件，繼續深化戶籍制度改革。長三角、珠三角等城市群已率先實現戶籍準入年限同城化累計互認，相關落戶改革應試行推廣至更多城市群。第二，健康維度，落實全民健康檔案，普及健康教育。將低技能勞動力納入城市健康大數據，便捷化醫療服務；適應低技能勞動力流動特點，推廣跨區域異地直接報銷結算等；將低技能勞動力納入當地健康教育網絡，以社區為基本單位創新教育形式，尤其強化職業病預防教育。第三，住房維度，住房政策應協同城市和交通規劃。低技能勞動力多居住在城市邊緣和偏遠地區，居住條件較差，城市管理者應制定廣泛惠及低技能勞動力的廉租房等保障性住房政策，保障城市低技能勞動力的基本居住條件，并科學規劃和完善交通網絡，緩解職住分離帶來的交通問題。第四，教育維度，妥善處置隨遷子女和留守兒童的城鄉教育融合問題。城市教育政策設計除考慮高端人才特別條款外，也應兼顧一般性人才和低技能勞動力的子女教育問題，簡化隨遷子女入學手續，設置差異化政策門檻，關注留守兒童定點幫扶，降低教育成本，縮小群體差異，實現城鄉教育融合發展；未來要不斷淡化學區、片區概念，實現子女入學與房產脫鉤。

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Multidimensional Characteristics of Low-skilled Labor Force under Urban Governing：

Focus on the Analysis of the Low-educated Young Floating Population

JIN Niu¹，WEI Bowen¹，QIAO Linan²

（1.School of Public Finance and Administration，Tianjin University of Finance and

Economics，Tianjin，300222;

2.School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai，200030）

Abstract：“Urban maladies” inhibits the healthy development of cities，and the rapid population expansion in urban areas is regarded as the primary contributor.Low-skilled labor force have long been considered as an obstacle to urban development，most of whom are young population with low-education background.According to data from the dynamic monitoring of the floating population in 2017，rural married youngsters with just a secondary education account for the majority of low-education young floating population and most of them work in industries related to basic livelihood and the manufacturing sector，contributing to keeping the city running smoothly.However，they are confronted with challenges including low income，long working hours，high risks of suffering health problems，poor living conditions and less access to education for their children.Attention to the multidimensional characteristics of low-skilled labor force displayed by low-educated young population can help correctly understand the value of these low-skilled labor force and coordinate the two-way high-quality development of urban governance and low-skilled labor.

Key words：urban governing;low-skilled labor force;low-educated young floating population

（責任編輯：楊 真）