歐洲兒童福利政策：比較及經驗借鑒

夏聰明　張向達

關鍵詞：兒童福利政策；福利體制；社會福利政策；歐洲國家

中圖分類號：F061.4；D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2024）04-0118-12

一、問題的提出

兒童福利是社會保障體系的重要組成部分，發展兒童福利能為社會可持續發展提供寶貴資源與不竭動力。近年來，中國生育率水平持續低于更替水平。2022年，中國出生人口規模與出生率分別僅為956萬人和6. 77‰［1］，同2021年的1 062萬人和7. 52‰相比均有明顯下降?？梢?，中國已進入低生育率陷阱的高風險期［2］。究其緣由：首先，隨著市場經濟快速發展和社會全面轉型，勞動者的工作強度加大，兒童撫養更加精細化，育兒成本（貨幣、機會和時間成本等） 增加，家庭的育兒負擔日益加重［3］。其次，囿于思想觀念的轉變，女性受教育程度提高，市場參與率提升，需要在家庭與工作之間進行理性選擇，但與男性相比，女性更有可能遭遇就業歧視，導致其生育意愿顯著下降。此外，空前的人口流動與家庭規模的縮小使原有家庭結構的穩定性逐漸弱化，家庭的照顧功能明顯減弱，尤其是弱勢家庭及其子女會受到不同程度的沖擊［4］。為緩解中國生育率低迷的現狀，提升適齡人群的生育意愿已迫在眉睫，這就要求進一步完善中國的兒童福利政策。

2021年7月，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出，“實施三孩生育政策及配套支持措施”［5］，積極穩妥推進優化生育政策，釋放生育潛能。同年9月，國務院印發的《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》，對兒童在健康、安全、教育、福利、家庭、環境和法律保護等領域的權利作了明確規定并提出，“發展普惠托育服務體系，全面貫徹兒童優先原則”［6］。2022年10月，黨的二十大報告提出，“建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”［7］。這進一步凸顯了黨和國家對兒童福利事業的重視。新時代中國兒童福利的相關議題已被提上政策議程，逐漸從家庭內部走向公共政策領域，成為社會關注的焦點。

歐洲國家的兒童福利政策發展較早且較為完備，對現階段中國兒童福利政策的完善具有十分重要的參考價值。由于政治環境、經濟水平和福利體制的不同，歐洲各國在兒童福利政策安排上趨同性和差異性并存，并形成了各具特色且相對成熟的模式。那么，歐洲國家的福利體制究竟有何不同？不同福利體制下的兒童福利政策有哪些趨同性和差異性？歐洲典型國家的兒童福利政策又能為中國提供哪些經驗借鑒？這些無疑是值得深思的問題。鑒于此，本文以福利體制和社會福利政策為分析框架，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家進行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發展方向和趨勢，為中國兒童福利政策的發展提供借鑒，這對構建適合中國國情的兒童福利政策體系，增進兒童福祉，緩解生育率低迷的現狀，實現人口均衡增長具有重要意義。

二、內涵界定及文獻綜述

（一） 兒童福利的內涵界定

1950年，聯合國兒童權利會議提出，“所有旨在推動兒童身心健全發展和正常生活的各種努力事業等都被視為兒童福利”［8］。有學者將兒童福利的概念分為三大職能方向，即兒童保護、兒童發展和家庭服務［9］。另外，學術界普遍認為，兒童福利有狹義和廣義之分。狹義的兒童福利主要是為特定兒童和家庭提供的服務，尤其針對那些在家庭或其他社會機構中需求無法獲得滿足的兒童，這些兒童往往處于各種不幸境況［10］，具有片面性、選擇性和局限性。廣義的兒童福利則是指國家和社會為全體兒童提供的各種政策和措施，旨在推動兒童的全面發展［11］，具有普遍性、社會性和發展性。除此之外，還有學者從兒童福利的演變理念和發展歷程的角度提出，兒童福利的概念有“兩分法”“三分法”“四分法”之分［8］。由此可以看出，兒童福利的各概念間共識與差異同在，并體現出包容性和歷史的延續性。值得注意的是，隨著經濟社會發展與兒童福利水平的提高，廣義的兒童福利概念得到學術界的推崇。故本文在使用“兒童福利”這一概念時，主要是從廣義上來理解的。

（二） 關于歐洲兒童福利的相關研究

迄今為止，歐洲兒童福利始終是學術界討論的重要議題。既有研究主要涵蓋以下三個方面：

第一，歐洲兒童福利理念、模式和政策演變。由于兒童保護的價值觀、倫理和實踐方面的復雜性和特殊性，加之文化和社會觀念存在差異，歐洲各國的兒童保護政策和社會服務在理念、模式和實踐方法上不盡相同［12］。喬東平和謝倩雯［13］把西方國家兒童福利的演變劃分為兒童救濟、兒童福利和兒童保護、兒童保護和家庭支持結合三個階段，國家角色從“補充者”“監督者”轉變為“支持者”，投資兒童、支持家庭和強調預防的兒童福利政策理念成為主流。張霞和乜勇［14］從政策變遷的角度對芬蘭早期兒童教育和保育政策演變歷程進行探究發現，該政策經歷了初期萌芽、鞏固和拓展、精細化和多元化、現代化和國際化四個階段，其政策演化強調平等和全面的教育觀念，平衡了兒童本位和社會本位的教育方針，并注重家庭支持和包容的整體發展的邏輯特征。此外，還有學者對各國的兒童現金轉移支付模式進行區分，按照是否選擇受益對象與是否對受助對象有行為約束將其劃分為三種類型，即普惠式、有條件瞄準式和無條件瞄準式［15］。

第二，對“家庭化”和“去家庭化”的研究。Esping?Andersen［16］引入“家庭主義”與“去家庭化”兩個概念來形容國家對家庭的不同態度。前者旨在借助對家庭的某種干預來提升家庭的照顧功能；而后者則是指通過市場或社會組織來提供兒童照顧或相關社會服務，以減輕家庭負擔。Hannah和Henning［17］認為，“去家庭化”是探討兒童非正規照顧，厘清兒童照顧中政府、家庭和市場之間復雜關系的一個重要理論工具。滿小歐和楊揚［18］認為，政策的“去家庭化”程度與家庭所承擔的責任呈現反向關系，“去家庭化”程度越高表明家庭照顧者享有更多的選擇權。值得注意的是，“家庭化”和“去家庭化”在具體的政策運行中經?；旌鲜褂?，難以涇渭分明。馬春華［19］ 通過對歐洲31個國家兒童照顧的現狀進行分析發現，東歐各國“去家庭化”程度最低，主要以兒童非正規照顧為主；而北歐各國“去家庭化”程度最高，兒童非正規照顧則處在邊緣。另外，朱薈和陸杰華［20］通過對歐洲15個國家的家庭政策與生育決策的關系研究發現，擁有“家庭化”特性的現金補貼政策對家庭生育決策并沒有產生預期的效果，而擁有“去家庭化”特性的托幼服務政策對家庭生育決策存在明顯的正向影響。

第三，歐洲兒童福利政策經驗總結及啟示。學者們多從經濟支持政策［21］、服務政策［22］和時間政策［23-24］三個層面進行剖析。Penne等［25］認為，為緩解兒童貧困，歐洲福利國家紛紛轉向以兒童為中心的投資戰略，未來應加大對托幼服務的投入力度。房莉杰和陳慧玲［26］通過對英國、德國、西班牙和瑞典四個國家進行研究發現，生育支持政策的實施效果主要在于其在多大程度上推動了就業市場性別平等和有子女的女性就業，應綜合并有所側重地運用各種政策工具。具體而言，公共資源的分配應偏向于服務類政策，發揮經濟類政策的兜底作用，延長女性的帶薪產假，確保女性的工作權利。陳仁興［27］通過對美國、英國、法國和瑞典四國的殘障兒童家庭社會支持政策進行梳理發現，各國政策工具的使用折射出政府、家庭和市場之間的責任分擔情況，提出構建殘障兒童家庭社會支持體系應從家庭照顧者支持體系、家庭基層服務體系和家庭津貼制度等方面進行完善。

綜上所述，已有研究為進一步探討兒童福利政策奠定了較為扎實的理論基礎，但仍有以下兩個方面值得完善：一方面，針對兒童福利政策進行多維度、全景式的剖析較為鮮見，現有文獻較多地關注兒童福利的內涵，對歐洲兒童福利理念、模式、政策演變和經驗借鑒等方面進行分析，多是從單一維度出發；另一方面，缺乏對不同福利體制國家兒童福利政策的比較研究，現有文獻多集中于對個別福利體制國家兒童福利政策的挖掘，所選取國家不夠全面，未能突出不同福利體制下兒童福利政策的特色。據此，本文試圖以福利體制理論框架為基礎，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家，同時基于社會福利政策四維分析框架對不同福利體制國家的兒童福利政策進行深入探究，找出其兒童福利政策的異同點，為中國兒童福利政策的發展提供借鑒，以增進兒童福祉，緩解生育率低迷的現狀，實現人口均衡增長。

三、分析框架：福利體制與社會福利政策

福利體制是指在總體福利產品生產與提供上，政府、家庭和市場間的制度性分工。Esping?Andersen［28］按照福利受益人身份的“分層化”特點與勞動力“去商品化”程度，把福利國家分為三類模式，即自由主義福利國家、保守主義福利國家和社會民主主義福利國家。①他認為判斷福利國家的類型應確定以下原則，即非商品化、非階層化以及政府、家庭和市場之間的關系。一個國家的福利體制將在不同程度上影響該國的社會福利和社會政策。因此，三種福利體制下的兒童福利政策形態各異。在實踐中，這三種模式的福利國家對兒童福利有著不同的政策邏輯和制度安排。具體而言，自由主義福利國家強調市場機制的作用，非商品化效應最低，并提倡通過家庭和市場來滿足兒童的基本需求，讓政府發揮補缺性功能［29］，當家庭照顧功能失靈時，政府會進行后置性干預［30］。保守主義福利國家深受法團主義和教會的影響，對既有的階層分化進行保護，重視傳統的家庭關系，鼓勵女性主動承擔兒童照顧的責任，國家發揮輔助性作用，當家庭無法滿足兒童需求時，國家會進行干預。社會民主主義福利國家則認為國家是兒童福利的主要提供者，其將市場排除在外，主張家庭成本社會化，強調所有兒童均可以平等地享受兒童福利［29］。

社會福利政策分析框架是由Gilbert和Terrell［31］提出的，在福利分配框架中，社會福利政策可以被視為決策什么福利（what）、為誰提供（who）、如何輸送（delivered） 和如何籌集資金（financed） 之間的選擇。在該框架中，本文利用以下四個問題來界定選擇維度，即社會福利的分配基礎是什么？社會福利的供給內容是什么？提供這些福利的輸送策略是什么？籌資方式是什么？需要說明的是，分配基礎、供給內容、輸送策略和籌資方式四個維度都有各自的選擇范圍，但它們在大部分社會福利政策制定中密不可分，不僅是社會福利政策的各項要素和階段，還是社會福利政策分析的主要架構，涵蓋了社會福利政策制定中的基本問題［31］?？梢哉f，作為一項完整的福利設計，社會福利政策分析框架能夠系統、全面地剖析世界各國兒童福利政策的演進，不管是發達國家還是發展中國家，該框架都具有一定的適用性。具體而言，分配基礎是指采取選擇性或普遍性原則把福利分配給兒童及其家庭，其決定了社會中的哪些兒童或家庭具有享受該福利的資格。其中，選擇性是指福利依據個人需求進行分配，通常由收入審查來決定；而普遍性則是指所有人均有享受該福利的基本權利。供給內容是指在兒童福利給付的類型與內容間的選擇，如津貼、實物（服務和物品） 以及其他的權利、機會等。輸送策略要解決的是如何提供兒童福利的問題，具體涉及政府、家庭和市場之間的責任分擔?；I資方式即兒童福利資金來源，主要來自政府財政、個人捐贈和混合籌資等，也是兒童福利政策落實中需要回應的關鍵問題。

基于上述分析，本文旨在將福利體制與社會福利政策分析框架相結合，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家作為切入點，并基于社會福利政策的四個維度對這三個歐洲典型國家的兒童福利政策進行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發展方向和趨勢，進而為中國兒童福利政策的發展提供借鑒。

四、選擇維度：歐洲典型國家兒童福利政策比較

本文將福利體制與社會福利政策分析框架相結合，重點對英國、德國和瑞典的兒童福利政策進行分析。其中，英國是世界上第一個福利國家，其兒童福利政策發展最早且相當完備，具有自由主義福利模式的顯著特征；德國擁有悠久的社會保險制度，尤其注重家庭的照顧功能；而瑞典則是北歐福利國家的代表，強調國家應在兒童照顧中承擔主要責任，具有深厚的社會民主傳統。另外，需要說明的是，英國和瑞典除了分別是自由主義福利體制和社會民主主義福利體制外，還共同采用了福利國家型的社會保障模式。不可否認的是，在福利國家模式下兩國的兒童福利供給主體和政策內容存在一些差異［32］。故本文選取英國、德國和瑞典這三個歐洲國家有一定的代表性。

（一） 分配基礎：堅持普惠性原則

目前英國、德國和瑞典兒童福利政策的分配基礎都堅持普惠性原則。前工業化時期，英國兒童福利政策呈現補救性的特征，其服務對象主要局限于困境兒童和各種不幸兒童。隨著工業化和城市化的推進，英國兒童虐待、兒童犯罪等現象普遍存在，傳統的兒童福利已無法滿足整個社會的需求。通過不斷革新，英國最終建立了積極的兒童福利政策。此時，英國的兒童福利政策面向所有的兒童，并堅持“每個兒童都重要”的原則，提出兒童應獲得與成人同等的權利，不再被動地接受社會保護、救助等，而是主動地參與家庭生活、社會生活。

為確保不同群體間最大程度的平等，德國構建了“普惠性和特惠性”相結合的兒童福利政策雙層架構。其中，普惠性福利是全體兒童均能夠享有的福利，以保證他們的基本需求得到滿足。特惠性福利則是采取選擇性原則來確定受益對象，選擇的原則主要包括兒童及其家庭的人口學特點或家庭的經濟情況，保證那些最需要幫助的兒童能優先獲得照顧［33］。針對部分弱勢兒童，政府會在普惠性福利項目的基礎上適當加入特惠性福利的元素。

作為高福利國家，瑞典兒童福利政策遵循平等普及的原則，所有擁有本國國籍的兒童都可以享有兒童福利。瑞典實施了一系列策略，對低收入家庭、年輕家庭、病患、失去勞動能力的人和其他社會弱勢群體進行適當的補助，使得所有居民能夠平等地享有各階段教育、低成本的兒童看護和醫療保健等服務，旨在讓所有兒童，不論其社會經濟背景如何，均能平等地享有各類社會福利與服務［34］。

（二） 供給內容：形式多樣且豐富

盡管歐洲各國的歷史文化、經濟水平和價值觀念等存在差異，但其兒童福利的供給內容均包括經濟支持、時間和服務政策?？梢哉f，這三種政策工具并行不悖、互為補充，都能在一定程度上減輕家庭的兒童照顧負擔，幫助女性在家庭與工作之間取得平衡。然而，囿于各項政策的導向與組合迥異，其效果大相徑庭。

⒈英國兒童福利政策內容

第一，經濟支持政策。其主要表現在以下四個層面：一是兒童福利金。1997年，英國開始實行兒童福利金制度。2013年以前，該制度的對象主要包括16歲以下的兒童，以及正在接受全日制非高等教育的16—19歲兒童。自2013年1月開始，由于財政負擔沉重，英國政府決定對兒童福利金的領取資格進行限定，將其從普遍性福利轉為以家庭審查為基礎的福利制度。針對有子女的家庭，如果其中一位父母的年收入超過5萬英鎊，那么他們只能獲得部分兒童福利金；年收入超過6萬英鎊的家庭將無法獲得這一福利。二是兒童個人儲蓄賬戶。2011年，英國推出了兒童個人儲蓄賬戶，以替代以前的兒童信托基金。所有18歲以下的兒童都有資格開設個人儲蓄賬戶，政府不提供初始資金，而是父母定期向該賬戶存入資金。該賬戶有別于普通儲蓄賬戶，不僅能進行現金儲蓄，還能進行股票投資，其賬戶所有的投資收益都免稅。三是稅收減免。為幫助低收入家庭減輕養育子女的經濟負擔，英國政府依據家庭收入、子女數量和父母是否退休等因素，提供不同程度的稅收減免。四是監護人津貼。政府為父母雙亡兒童的監護人提供津貼。

第二，時間政策。2000年，英國依據《生育保護公約》提出女性可享有52周產假，其中，12.8周為帶薪產假［35］。自此之后，英國不斷延長女性帶薪產假的時間，并增加男性帶薪陪產假時長。2007年，英國提出將女性帶薪產假延長至39周，同時男性也能享有兩周的帶薪陪產假，以保證兒童照顧方面的性別平等。2010年，英國又提出若女性產后回歸職場，男性能夠享有20周陪產假。

第三，服務政策。其主要涉及家庭寄養制度、兒童教育和兒童心理健康服務三個方面。一是家庭寄養制度。英國建立了較為完善的家庭寄養制度，將棄兒、孤兒和受虐兒童等安置在普通家庭中，寄養家庭能享受兒童福利金和稅收減免等福利。在這類兒童被寄養之前，政府會委托專門的社會組織對寄養家庭進行評估，并定期進行后續訪問。二是兒童教育。1998年，英國推行了“確保開端”計劃，旨在為困境兒童提供服務，從他們出生開始便享有家庭支持、兒童養護和早期教育相結合的服務。英國還推出了“延展學?！庇媱?，要求中學每天應在8—18時向學生開放，放學后學生能參加各類活動，并享受照料服務。三是兒童心理健康服務。英國非常重視兒童的心理健康，由專業團隊為其提供各種心理咨詢和幫助。

⒉德國兒童福利政策內容

第一，經濟支持政策。德國規定父母能代表未滿18歲的兒童，選擇領取兒童津貼或享受稅收減免的優惠［36］。為進一步強化對家庭照顧的支持，德國于2007年提出父母津貼制度，以代替之前的兒童看護津貼制度。父母津貼制度的給付標準與兒童出生前父母的收入密切相關，并取消了對領取者家庭收入的限制。父母總計最多可領取12個月的津貼，若雙方一起申請，領取期限可延長至14個月，支付標準為兒童出生前父母工資的67%，領取津貼范圍為300—1 800歐元。隨后，德國又建立了“父母津貼+”“合作育兒獎勵”等制度，各類津貼項目可以自由組合。其中，“父母津貼+”每月支付標準的最高額為產后休假狀態時父母津貼標準的一半，領取時長是以前的兩倍，父母能在更長的時間內兼顧家庭與工作。與此同時，為促進兒童照顧中的性別平等，德國建立了“合作育兒獎勵”制度，該制度提出若產后父母連續4個月平均每周工作25—30小時，他們將分別額外享有4個月的“父母津貼+”領取時長［36］。除此之外，考慮各家庭實際情況的不同，德國的父母津貼制度采用了差異化的彈性支付標準。

第二，時間政策。德國的《產婦保護法》規定，女性享有產前6周和產后8周的產假。當女性出現早產或多胞胎等情況，產假將延長4周。同時，德國政府規定兒童出生后父母可享有3年的育嬰假，并確保勞動者尤其是女性在休假結束后能重返工作崗位。父母既能一次享受所有假期，也可以分開使用，在此期間雇主不得解雇員工，除非出現企業破產、員工嚴重違規等特殊情況。

第三，服務政策。為有效解決生育低迷與勞動力供給不足的困境，德國在兒童托育服務方面進行了革新。2008年，德國出臺的《兒童促進法》規定，自2013年8月開始，所有滿1歲的兒童都有權進入日托機構或配備專業的保育員，入托照顧被正式納入兒童的法定權利范圍［33］。另外，德國還通過各類資助加大對兒童照管機構人員的招聘與培訓，并計劃于2025年引入小學生全日制照管的請求權［37］。

⒊瑞典兒童福利政策內容

第一，經濟支持政策。20世紀中期，瑞典推出了一項普惠性的兒童津貼制度，覆蓋了所有未滿16歲的兒童以及20歲以下的在校學生，不需要進行家庭經濟審查，每月都有資格領取政府提供的兒童津貼。針對有兩個及兩個以上子女的家庭，除了子女可以領取兒童津貼外，每月還有資格額外獲得家庭補充津貼。政府還為低收入家庭和多子女家庭提供住房津貼，為患病兒童或殘疾兒童的家庭提供家計審查式的照顧津貼。同時，政府每月會向由于父母分居而遭遇生活困難的兒童提供額外的補助。倘若父母一方或雙方去世，兒童有權獲得政府提供的撫養金，同時仍享有其他津貼待遇的權利。若丈夫去世后，單親母親繼續撫養未滿16歲的孩子，則可以領取額外補助。政府還針對擁有多子女的家庭實行稅收遞減制度，以減輕該類家庭的兒童照顧負擔。

第二，時間政策。自1974年開始，瑞典的新生兒父母都有權利享受帶薪假期，即親職假。同時，該政策還保證在休假結束之后，父母可以重新回到原來的工作崗位或相似的崗位。自2002年開始，瑞典的每個家庭有480天的帶薪假期，其中，每位父親享有60天的配額，且不可轉讓給母親，否則視為棄權。2016年，瑞典把“父親配額”延長至90天，以鼓勵男性分擔家庭事務［35］。

第三，服務政策。其包括托育服務、教育服務和健康服務。就托育服務而言，瑞典規定學齡前兒童（未滿6歲） 可進入不同形式的托兒所，但大多數父母會選擇公共機構提供的托育服務。此外，由于父母工作和學習等原因而需要兒童照顧的家庭，每天可以免費獲得至少3小時的托育服務。截至2014年，瑞典0—2歲兒童正式日間照顧參與率達46. 9%。就教育服務而言，瑞典于2008年推出提高日間照顧的教育質量改革，3—6歲的兒童每周可免費享有15小時的托育服務。同時，在瑞典，中小學教育是完全免費的，學生在?？梢悦赓M使用各類文具，并享受學校提供的免費午餐。此外，對于已經滿16歲并完成義務教育的青年，倘若他們決定繼續深造，就有資格獲得學習津貼。就健康服務而言，瑞典的所有公民都享有免費醫療的權益，他們在醫院就診僅需支付掛號費用。學齡前的兒童和中小學生在兒童保健中心和學校衛生所就醫是完全免費的，但如果他們需要去醫院就診，則需要像成年人一樣支付掛號費用［34］。

（三） 輸送策略：多元主體共擔

長期以來，英國的社會政策理念普遍認為，兒童照顧屬于家庭內部事務，政府應較少干預，因而兒童福利在整個社會福利體系中并未占據重要位置［38］。直到1997年工黨上臺以后，這種局面才得以改變。布萊爾領導的工黨對英國的兒童福利政策進行了大幅度的改革，制定了“國家兒童托育戰略”，政府開始介入兒童的早期照顧，強調市場機制的作用，采取公私合作的形式建立新的幼托機構，提高各類機構對兒童照顧服務的參與率。除此之外，英國政府部門、私營機構和志愿組織承擔了3—4歲兒童的學前教育服務。

1990年之前，德國的保守主義文化傳統與父權制思想根深蒂固，“男性養家”的家庭分工模式被社會普遍接受。在處理兒童照顧問題時，通常將其視為家庭內部事務，政府和非營利組織的角色僅限于提供輔助支持。只有在家庭無法滿足兒童需求的情況下，政府和專業機構才會介入并采取干預措施。這一時期德國兒童福利的政策設計呈現“顯性家庭主義”特征，發展尤為緩慢，最終導致生育率低迷和勞動力供給嚴重不足。因此，進入21世紀后，為扭轉該局面，德國在兒童福利的政策安排方面進行了革新，從推崇“男性養家”模式逐漸向“雙職工”模式轉變。家庭依然被視為兒童福利的直接提供者，但政府出臺了一系列的經濟支持、時間和服務政策來保障家庭的照顧功能，分擔家庭的育兒責任和成本。與此同時，德國政府還鼓勵社會組織、企業等主體積極參與兒童福利事務。

瑞典的兒童福利政策強調政府是兒童福利的主要提供者，主張將家庭成本社會化，確保所有兒童均可平等地享受兒童福利。瑞典政府在兒童福利領域的介入是強而有力的，該政策的實施采取了國家干預形式。在兒童保護方面，瑞典政府同志愿部門建立了一種合作伙伴關系，致力于在國家、社會和市場之間形成一種混合福利經濟模式［12］。相較于其他福利國家，瑞典在兒童福利方面更加強調政府行政管理的責任，注重地方政府的服務，并致力于有效實施家庭政策［12］。此外，瑞典的兒童福利由中央與地方分級管理。中央政府主要負責兒童福利政策的制定與經費的撥付，而地方各級政府則負責具體實施兒童福利政策，并有較大的自主權。

（四） 籌資方式：政府主導下的混合籌資

就任何社會福利項目來說，資金無疑是一個舉足輕重的因素，而資金來源更對福利供給產生重要影響。一般而言，兒童福利水平越高，家庭所支付的費用就越低。

英國兒童福利的資金籌集主要來源于政府。盡管英國一直鼓勵拓寬兒童福利的社會籌資渠道，但政府仍承擔了兒童福利的大部分費用。需要說明的是，英國政府很少向私營機構提供財政補助。以托育服務為例，其資金主要來源包括政府財政、慈善援助和家庭付費等。其中，中央政府為公共性質的托育機構提供資金支持，并為地方政府提供財政撥款，然而只有公共托育機構才能全部得到財政支持，私立托育機構僅能獲得部分費用補助［39］。截至2011年，英國在家庭政策方面的各項支出幾乎翻了一番，已成為OECD國家中這方面支出最高的國家之一［40］。

在德國，政府也基本承擔了兒童福利的各類保障資金和社會服務費用。津貼類項目的資金多源自聯邦財政，其中，兒童津貼和父母津貼由聯邦財政獨自籌資，而服務類項目的資金主要由地方政府承擔，州和聯邦財政會給予相應的補貼［33］。這意味著德國兒童福利服務的多數費用是由公共財政承擔，家庭往往僅需支付較少的費用甚至免費。以托育服務為例，其資金主要來源于州、聯邦政府和地方政府，其中，聯邦政府提供的資金支持較少［39］。各地區家庭所付費用不等，但總體不超過家庭收入的10%，對于低收入的家庭則不需要支付日托費用。當然，也有一些地方已經實現全部兒童免費入托，家庭僅需支付一定的餐費。

瑞典的各類兒童照顧機構主要由地方政府承擔資金支持，大約有90%的托育機構由地方政府直接運營，父母所花費的兒童照顧費用不超過家庭收入的3%。當地方政府不能直接提供服務時，其可以購買營利機構或其他地方政府的服務，以確保家庭的服務需求得到滿足。同時，政府出資并與公共機構合作提供嬰幼兒托育服務，地方政府也會提供一定的財政支持。此外，瑞典的學前教育服務也主要依靠公共財政支持。2011年，瑞典幼兒園的經費中僅有7%源自家長繳納的保教費，而剩余的部分則是由市政府承擔［41］。

五、歐洲兒童福利政策對中國的啟示

完善的兒童福利政策不僅能促進兒童健康成長，還可以減輕家庭的育兒負擔，為緩解生育率低迷現狀與實現人口均衡增長作出積極貢獻。在大力推行“三孩政策”的背景下，應結合中國實際，借鑒歐洲兒童福利政策的可取之處，設計出適合中國國情的兒童福利政策，通過完善兒童福利政策為生育開啟“機會之窗”，并消除兒童福利需求與兒童福利供給之間的現實難題，彌補兒童照顧的缺口，從而提升適齡人群的生育意愿。

（一） 大力發展適度普惠型兒童福利兒童福利

涉及每個兒童及其家庭的切身利益，對整個社會的可持續發展至關重要。尊重和保護每個兒童的權益是落實兒童優先國家戰略的必然要求。如前文所述，目前英國、德國和瑞典的兒童福利政策均面向全體兒童，并堅持“每個兒童都重要”“平等普及”的原則。新時代中國兒童福利逐漸從家庭內部走向公共領域，成為社會關注的焦點。遺憾的是，中國現行的適度普惠型兒童福利仍帶有明顯的“補缺性”色彩，主要覆蓋孤兒、棄嬰、殘疾兒童等困境兒童，多是借助社會救助的形式表現出來，絕大部分兒童被排除在該制度之外，缺乏對普通兒童的保護與關懷，本質上仍是救助型兒童福利［42］，這與當前中國生育率低迷的現狀是極不相符的。因此，為增進兒童福祉，提升兒童福利水平，應大力發展與經濟社會發展水平相匹配的適度普惠型兒童福利。一方面，要轉變觀念，積極落實兒童優先理念。作為國家的未來，兒童應成為社會投資的首要關注對象。近年來，向兒童投資的理念在世界范圍內備受推崇。國家對兒童的公共支出能夠產生正外部性。中國應順勢而為，著力踐行兒童優先理念，提高對兒童福利事業的投資，將普通兒童作為一個重要的投資群體，以達到個人與國家雙贏的目標，實現福利效益共享。另一方面，應加快兒童福利立法。推進兒童養育從家庭向社會化的轉變，并通過立法建立和完善中國的兒童福利制度，進而將國家的責任轉化為法律上的權利和義務規范，以滿足兒童福利需求［43］。

（二） 完善經濟支持、時間和服務政策

為實現政策目標，政策設計時需提供足夠的政策工具［44］。歐洲國家兒童福利政策內容呈現高水平、多樣化的特征，其兒童福利不僅為兒童提供津貼，父母更可以享有補貼、稅收支持、產假和育兒假等福利，還通過公共托育、兒童托管等服務幫助父母減輕育兒壓力。然而，中國現有的兒童福利政策內容仍處于殘補式、碎片化階段，需進一步的制度推動。

⒈健全經濟支持政策，減輕家庭兒童照顧的經濟負擔

首先，應盡快建立普惠性的兒童津貼制度。歐洲國家建立了較為完善的普惠性兒童津貼制度?，F階段中國的適度普惠性兒童福利的覆蓋面還比較窄，僅有困境兒童才能享有兒童津貼，如孤兒生活費、艾滋病感染兒童津貼等。為此，應盡快建立覆蓋0—6歲兒童的普惠性兒童津貼制度。針對不同數量兒童的家庭，建議采取遞進式的方式提供現金補貼，即隨著生育孩子數量的增加，補貼金額也會相應提高［45］。2021年，中國“三孩政策”實施后，攀枝花率先出臺了支持政策，對生育兩個及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發放500元育兒補貼金，一直到孩子3歲［46］。這是中國首個采取普惠性兒童津貼政策的城市。其次，應積極推行稅收減免政策。目前，中國已將子女教育、嬰幼兒照護納入個人所得稅專項附加扣除。實際上，子女教育和嬰幼兒照護附加扣除標準都較低，其優惠力度相較于家庭育兒成本而言，可以說是杯水車薪，并不能起到實質效果。除此之外，子女教育附加扣除項目對多孩家庭、不同教育階段兒童等的扣除標準未能體現差異化。這些可以借鑒英國的經驗，根據家庭收入水平、兒童數量等因素提供不同額度的稅收減免。未來應進一步提高子女教育和嬰幼兒照護項目的扣除標準，并設置差異化的扣除標準，切實降低家庭育兒成本。

⒉科學設置時間政策，解決家庭精力不足的難題

首先，延長并統一產假制度。歐洲國家實行了慷慨的產假制度，其中，英國在2000年就提出女性勞動者享有52周產假。中國現行的全國性法定產假僅有98天，難以滿足女性照顧幼兒以及母乳喂養的需求。盡管各省份均根據自身情況適度延長了產假，但為避免地域性歧視，國家應考慮延長并統一產假制度。其次，建立男性護理假與父母育兒假制度。兒童照顧制度不僅涉及國家和家庭之間的責任分擔，更直接影響父母雙方在育兒方面的責任分配。這就意味著兒童照顧不應只是女性獨有的責任，男性同樣擁有育兒的義務。男性護理假和父母育兒假的引入讓男性能夠在孩子嬰幼兒時期回歸家庭，履行照顧妻子和孩子的責任與義務，促使兒童照顧領域的性別平等，改善女性在就業市場中的弱勢地位，避免職場中性別歧視現象。最后，要設定父母育兒假的配額，特別是針對父親的配額。因為女性在兒童成長，特別是在嬰幼兒階段扮演著無可替代的角色，倘若沒有具體的時間限制，育兒假中的“ 父親假”將會失去實際意義，最終導致女性難以平衡家庭與工作［47］。針對這一問題應科學設置時間政策，諸如，2016年，瑞典把“父親配額”延長至90天，以鼓勵男性分擔家庭育兒事務。

⒊加快普惠托育服務體系建設，確保兒童健康成長

首先，發展多種形式的普惠托育服務，增加兒童正規照顧供給。目前中國學齡前兒童照顧赤字過大，特別是3歲以下正規照顧供給嚴重短缺，而這類兒童日托服務的供給缺口主要由昂貴的市場服務彌補［48］。在此背景下，要加強對家庭照顧的支持與指導，鼓勵家庭互助、隔代照顧等模式，增強家庭科學育兒能力。同時，要重視普惠托育服務的基礎作用，推動建設多種形式的托育服務機構，完善社區嬰幼兒活動場所與服務設施，支持具備條件的用人單位為員工提供福利性托育服務。另外，還應引導和規范市場化托育服務發展，倡導有條件的幼兒園向2—3歲幼兒提供托育服務，推進托幼服務一體化建設。實際上，多數發達國家均在積極推行“托幼一體化”服務模式，未來該模式將是托幼服務發展的必然趨勢。其次，提高托育服務質量。為確保照顧質量，不僅需要有足夠的照顧人員，還需要他們具備專業素養和高度的道德責任感［49］。德國早就提出通過各類資助加大對兒童照管機構人員的招聘與培訓。中國也需盡快培養托育服務相關的專業人才，發揮潛在人力資本的作用，打造一支同兒童數量相匹配且能夠滿足兒童需求的專業隊伍。與此同時，還應制定統一的托育服務標準，并對托育機構進行規范和監管，促使托育服務質量得以全面提升。

（三） 建立多元主體共同參與的混合照顧體系

從歐洲國家兒童福利政策的實踐不難看出，構建一個由政府、家庭、社會和市場共同參與的兒童照顧體系已勢在必行。首先，要繼續強調家庭在兒童照顧領域的基礎地位。中國傳統文化向來重視家庭，家庭在整個社會發展中發揮著重要作用。因此，在兒童福利事業發展中應體現家庭視角，增強家庭育兒功能，將家庭建設和服務納入兒童福利政策的整體架構中，而不能只依賴社會化的兒童福利，甚至排斥家庭在育兒中的功能。其次，要明確政府主導地位。英國、德國和瑞典的兒童福利的輸送系統均強調發揮政府作用。政府應完善頂層設計，綜合運用多種政策工具，調動各主體積極參與兒童福利事業。最后，社會和市場也是兒童福利供給的重要力量，能夠有效彌補家庭與政府在兒童福利供給中的不足。市場可以充分調動社會資源滿足家庭的托育服務需求，但鑒于市場失靈的存在，需要政府對其加以監管和干預，并制定具體的行業規范。與此相對應，要大力發展非營利性托育服務，發揮社區與非營利組織在兒童照顧服務供給中的作用，以滿足家庭多樣化、靈活化的兒童照顧需求。

（四） 拓寬兒童福利籌資渠道

籌資方式影響著兒童福利政策的穩健運行。兒童福利政策本質上就是一種社會投資，對兒童的公共支出能夠產生正外部性。歐洲各國兒童福利政策的籌資方式有所差異，但整體上，都強調政府的主導地位，并鼓勵個人與社會參與。英國嬰幼兒托育服務不僅享有中央政府的財政支持，也得到了廣泛的慈善援助，更有家庭的支持。然而，中國現行的兒童福利資金主要來源于公共財政與社會保險基金，公益性資金嚴重缺乏。其中，公共財政對兒童福利事業的持續投入，將導致政府背上沉重的財政負擔，這也是現階段歐洲福利國家所面臨的問題；而社會保險基金的覆蓋面較小，受益面也較窄，不利于兒童福利事業的持續發展。因此，應鼓勵地方政府吸納社會資本進入兒童福利行業，形成國家投資、地方籌資和社會融資相結合的多元化、多渠道和多層次的兒童福利共建模式，實現資金的專項化，確保?？顚Ｓ?，以經費保障兒童福利的發展。