注意力視角下地方政府多重沖突目標治理研究

作者簡介： 高麗君，女，漢族，山西忻州人，碩士研究生在讀，研究方向：標準化與公共政策。

摘要：隨著新型城鎮化的發展，城中村改造工作開展得如火如荼。本文以長沙市后湖片區城中村改造為例，通過構建 “科層規則—外部壓力—官僚利益”政府注意力分配框架，分析長沙市岳麓區政府城中村改造過程中面臨的多重目標沖突以及在城中村改造不同階段的行為邏輯和行動策略，進一步總結和歸納地方政府在面對多重目標沖突時注意力影響因素的作用機制和目標優先級選擇策略，并在此基礎上提出動態性確定目標優先級、建立注意力負外部性的補償機制以及敏銳識別社會問題等建議，助力地方政府行動策略的優化和治理水平的提高。

關鍵詞：注意力分配；多重目標沖突；地方政府治理；城中村改造

黨的十八大強調全面深化改革，推進制度完善和發展。地方政府治理決策成為一大關注熱點。相較于治理中的海量信息，注意力作為一種稀缺資源會極大影響政府行為選擇和行動策略。同一個時間段處理多項復雜公共事務和行政任務已經成為公共組織注意力配置的常態，面對其中可能出現的多重沖突目標，政府如何分配其注意力以完成各項任務并保證政府治理效果？政府是按照何種原則進行目標優先級的選擇與行動方案的確定？本文通過實地調研湖南省長沙市后湖片區城中村改造實例，展開案例研究，探究地方政府在城中村改造過程中面對多重沖突目標時的行動邏輯，明確政府注意力分配的動態變化機制和目標優先級選擇的深層原因，進而提出相關優化建議，助力地方政府行動策略的優化和治理水平的提高。

一、理論述評和分析框架

（一）理論述評

在有限理性決策模型中，注意力是一種稀缺資源，政府通過有限注意力做出有限決策。[1]而注意力分配是指行為主體的注意力配置，受個體主觀因素和客觀環境因素的影響，如信息過載和有限理性。[2]在政府管理中，關于注意力分配的研究主要在于探討將其作為政府政策議程變化的因素。其中金登提出著名的多源流理論，認為影響政府注意力分配的因素包括問題流、政策流和政治流。[3]三股源流匯聚到一處時，政策之窗被打開，政策議程開始。他的研究很好地說明了政策議程中注意力分配和轉移的影響因素。

（二）分析框架

政府機構是典型的科層制組織，其運作受到層級分明的科層體制和規則的約束。[4]在大多數情況下，科層規則明確規定了政府行動的要求，下級政府會按照上級指示開展工作，盡管會存在非正式規則的使用，但科層規則還是決定政府行為選擇的最重要因素。而且科層規則的明確度不同也會導致政府注意力投入不同，從而造成政府行為選擇的差異。

科層規則雖然是政府內部重要影響因素之一，但也存在個人利益影響政府行為選擇的情況。唐斯指出，利己目標會主導官僚的行為，官員會在決策過程中夸大有利于自身的信息以便選擇自身利益最大化的選項。[5]政治行為所帶來的官僚利益大小會顯著影響政府注意力的分配。

除了政府內部因素可以影響政府注意力分配外，社會層面的外部利益相關者也會施加相應的壓力來影響政府決策?？梢哉f，政府決策并非官僚機構內部單獨做出，而是不同利益群體之間的博弈。[6]當外部壓力足夠大時，政府注意力也可能從政府內部轉向外部環境，進而影響政府行為選擇。

基于上述分析，可以看出科層規則、外部壓力和官僚利益會造成政府注意力的轉移和政策行為的抉擇，并且在不同情境和不同時間條件下，不同影響因素的作用程度是不同的?？傊?，政府注意力分配受到不同因素的動態影響，進而導致不同的政府行為選擇。

二、案例分析

（一）案例介紹

后湖位于長沙市岳麓區，總面積2 110畝，其中水域面積585畝。由于各種因素，后湖片區內各種違章建筑 “見縫插針”般野蠻生長，過快增長的人口也導致環境急劇惡化。岳麓區于2015年9月啟動后湖片區綜合整治工程。由于片區生態環境惡劣，岳麓區政府在進行整治工作時需首先進行破舊房屋拆除與改造。岳麓區政府確定后湖片區采用 “拆違而不拆遷，土地租用而不征用”的新模式開展征拆工作。2016年2月，國家住建部、環保部等部委公布全國城市黑臭水體排查情況，后湖片區成為全國7處城市黑臭水體之一。在此之后，岳麓區政府集中開展生態水體治理，在一系列技術難題和資源難題困擾的情況下，岳麓區政府出臺 《后湖水環境綜合整治工程設計方案》，確立了以 “截污、清淤、水生態修復”為主，“水循環、河湖聯通、景觀優化”為輔的治理步驟。隨著后湖綜合整治的持續推進，岳麓區政府秉持可持續發展的理念，將后湖片區產業發展定位為 “文創+科創”，建設國際產業園區。

（二）城中村改造中的多重目標與沖突

1.多主體多目標分析

（1） 地方政府目標

岳麓區政府在后湖城中村改造中自身最重要的目標是為引入高精尖產業提供良好優質的產業環境，建設優質產業園區，推動地方經濟產業發展；另一重要目標就是完成中央下達的水體治理任務。此外，出于提升政府公信力、維護社會秩序的考量，地方政府要最大限度滿足村民的訴求、提高村民的生活質量。

（2） 中央政府目標

在后湖城中村改造中，中央政府最主要的目標是推進后湖水環境整治。此外，中央政府要完成對地方政府的常態化經濟考核目標，以后湖城中村改造帶動當地經濟和產業轉型發展。

（3） 當地村民目標

城中村改造過程中征拆房屋、移除污染企業等舉措阻斷了當地村民的經濟來源，迫于生存壓力，這部分群體的首要訴求就是通過改造獲得更多更穩定的經濟收益，改善其生活水平。此外，居住環境的安全性要求、平等地擁有社會保障和其他公共服務也是村民的強烈訴求。

2.多重沖突表現

（1） 整體目標的沖突

在整個后湖城中村改造過程中，地方政府、中央政府和民眾三者的首要目標都存在沖突。首先，地方政府盡快按照城市發展規劃完成后湖產業園建設與中央政府要求推動后湖水環境整治的沖突；其次，地方政府要求快速完成征拆工作以推進下一階段產業園區建設的工作，但當地村民想要盡可能地爭取更多征拆補償；最后，中央政府下達水體治理的行政命令意味著當地污染企業必須關停并被移出后湖片區，使當地村民失去了不菲的租金收入和工作崗位，經濟依賴的存在造成兩者的對立沖突。

（2） 環境層面的目標沖突

在環境治理層面，地方政府、中央政府、村民三者目標有不同側重。地方政府出于發展產業園區考慮，會提升后湖片區整體生態環境。而當地村民對于整個生存生活環境存在不同程度的訴求，包括居住環境、人文環境等。中央政府是最為關注生態環境治理環節的主體，并重點對后湖片區的水環境提出治理要求。

（三）地方政府治理策略

在城中村改造過程中，不同主體之間的目標沖突在不同階段顯現并成為主要矛盾。地方政府在不同階段中注意力導向的差異使其做出不同的行動策略選擇。

1.拆違提質階段

地方政府遵循科層規則與官僚利益，以產業發展為優先目標，將注意力集中于此目標的達成。2014年湖南省政府工作報告中提出后湖改造與產業發展，促使地方政府將注意力集中于產業發展。同時產業發展的前提是快速完成拆違提質工程，這種情況下政府受到來自后湖村民的提升經濟收入的外部訴求與壓力。為協調兩種目標，岳麓區政府快速推進征拆工作，同時采用 “一獎二租三引四轉”的獎補模式，減少村民經濟損失。

2.水體治理階段

上級政府的問責壓力下，明確的科層規則成為影響政府注意力分配與行為選擇的支配因素。黑臭水體名單的發布，加上環保督察機制的建立，來自中央的考核壓力凸顯。在以中央水體考核為形式的科層規則下，追求 “主動作為以避責”[7]以防阻礙晉升的官僚利益，使水體治理成為區政府的優先目標，獲得政府最集中的注意力資源分配，隨之開展系統性的水體治理工程。岳麓區政府通過治理水體，改變 “污水橫流、垃圾遍地、臭氣熏天”的舊貌，極大改善區域生態環境。

3.產業發展階段

在科層規則與官僚利益影響下，政府回歸產業發展優先目標，實現注意力再轉移。在拆違提質與水體治理完成后，區政府重新將注意力集中于產業發展的優先目標上。為進一步推動后湖片區良好產業環境的建設，當地從制度層面嚴格規范，依據 “科創+文創”的產業定位，組織制定了 《后湖藝術園產業準入清單》。根據這份清單，將各類產業按照嚴禁類、控制類、準入類和鼓勵類四個類別進行區分并精準施策。

三、案例討論

（一）地方政府行動邏輯

從后湖片區城中村改造過程可以看出，在科層規則、官僚利益與外部壓力的交互作用下，地方政府注意力重點呈現從 “拆違提質”到 “水體治理”的轉移分配，再從 “水體治理”到 “產業發展”的轉移回歸過程。注意力重點的不同導致地方政府關注不同治理內容并側重于不同的治理目標，最終制定不同的行動策略。

在后湖城中村改造的三個階段中反映出政策目標的沖突與地方政府注意力的轉移。在拆違提質階段，地方政府面臨產業發展和滿足征拆村民利益訴求的沖突目標，在此階段，地方政府內部官僚利益和經濟發展訴求及群眾外部壓力雙重影響因素導致地方政府將優先目標確定為 “快速完成征拆任務”，并將注意力和相應的人力、物力、財力資源集中在征拆工作中。而當上級政府問責壓力突然增大時，對于上級負面注意力的規避則成為地方政府面對多重目標和沖突時的優先選擇。在后湖出現在中央黑臭水體名單中時，地方政府為避免進一步受到懲罰，將治理重點和中心任務政策執行轉向水體治理。這也體現出在 “壓力型體制”下，地方政府會想方設法規避責任，爭取上級政府的正面注意力。但是這種 “運動式”治理方式并不會長久開展下去，在完成上級政府考核目標后，地方政府內部出于績效考核和升職等官僚利益的考慮，會進行可持續、常態化經濟發展工作，這時政府注意力會轉回地方常態化政治任務。對于后湖片區城中村改造而言，地方政府的最終任務是將其建設成為一個能推動科技成果轉化、實現設計藝術創新的藝術科創產業高地，為高技術產業的引入創設良好的產業環境。所以，在中央政府 “水體治理”的臨時性任務完成后，地方政府又將目標優先設定為發展產業經濟，加快產業引入步伐。

（二）地方政府優化治理策略

1.動態性確定目標優先級

因行政組織內部的資源有限，需要權衡各項資源配置，資源最大化地實現既有目標。但政府面臨的現實情況和多重目標并非一成不變，上級的政治壓力和外部的社會問題等外部作用力以及官僚組織內部的作用力，會從不同層面讓政府的注意力產生變動，而這種變動也會帶來資源配置、行政效率的變化，政府需要科學地、動態性地確定目標優先級，最大化避免注意力帶來的負面效應。

2.建立注意力負外部性的補償機制

政府的各級部門應進一步明確并細化組織內部的職責權限，形成清晰的權力清單，避免政府組織在面臨緊急情況需要集中主要注意力完成任務時，出現大量具有模糊性、主觀性的權責不對情況，這樣也能保證官僚組織的理性化、專業化運作，以完善的權責清單實現政府組織內部的權力分配和責任歸屬。

3.敏銳識別社會問題

公共政策的產生意味著政府將某項社會問題納入目標列表，而很多社會問題難以進入公共政策議程。最理想的狀態就是當公共問題出現時，政府能夠敏銳地感知其存在，及時關注并設立政策議程，制定相關政策，解決公共問題，避免事情 “鬧大”后再采取相關措施，從而減少政府行動的滯后性。

四、結束語

政策目標沖突是觀察地方政府行為邏輯的重要切入點。本文在對后湖城中村改造的實際案例進行分析的基礎上，對處于多重目標沖突中的地方政府注意力轉移與行動策略選擇進行了實證分析，進一步完善了地方政府注意力分配的影響因素和政府行為邏輯的分析框架。研究認為，在面臨多重目標沖突情況下，地方政府會受到科層規則、外部壓力和官僚利益三方面因素的影響，導致其注意力分配有所側重并做出不同的治理行為?？茖右巹t關于政府行為的規定是引導政府注意力分配的初始條件；地方政府內部的官僚利益成為影響其行為選擇的潛在因素；外部壓力包括群眾訴求、媒體的介入或關鍵人物的影響也會造成地方政府注意力的轉移。在不同場景下，三種影響因素發揮的作用強弱不同，會導致地方政府注意力偏向不同，進而采取不同的政治行為。此外，政府注意力的有限性也會導致政府行為的偏誤，地方政府應從多方面優化治理策略，提高治理效能。

參考文獻：

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