養老服務從業人員勞動權益保障問題研究

作者簡介： 鄭婷，女，漢族，陜西澄城人，碩士，講師，研究方向：社會保障、工會理論和勞動關系。

摘要：“十四五”期間，積極應對人口老齡化已上升為國家戰略，保障養老服務從業人員勞動權益、推進養老服務行業可持續發展成為社會共識。本文以陜西省養老服務從業人員為研究對象，從勞動合同、勞動報酬、工時休息、社會保險等勞動保障權益方面進行實證分析，從強化頂層設計、建立合理薪酬機制和加強多方聯動統籌施策等方面提出解決路徑，以期破解養老服務供給不足問題，助推養老事業高質量發展。

關鍵詞：養老服務；勞動權益；社會保險

充分關注并保障養老服務從業人員的勞動權益是實現養老服務行業健康、穩定、可持續發展的基礎。養老服務從業人員勞動權益保障問題不僅關系養老服務工作質量，同時也影響整個養老服務行業的健康發展。加大對養老服務從業人員勞動權益保障的研究，能夠更好地提升行業服務水平。國家應建立完善的法律政策體系，切實保障養老服務從業人員的合法權益，夯實養老服務產業的人力基礎。

一、加強養老服務從業人員勞動權益保障的必要性

截至2022年底，我國60周歲及以上老年人口達2.8億余人，成為全球老年人口規模最大的國家。養老問題成為不可回避且需要重視的問題。黨的二十大報告指出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。第七次全國人口普查數據顯示，包括陜西省在內，我國65歲人口超過500萬人的省份已有16個?！笆奈濉睍r期，數字經濟蓬勃發展，養老新業態也逐漸興起，養老服務需求迅速增加。養老服務從業人員是我國養老事業發展不可或缺的重要力量和有效支撐。從西安美團到南京的養老服務平臺再到著名的 “烏鎮模式”，養老服務需求急速增長并且呈現多元化，養老服務從業人員就業環境、就業方式發生了深刻變化，新舊問題交織出現。

養老行業本身是一個分擔社會發展責任、提升社會福祉的愛心事業?，F階段，投入大、風險高、資金回收期長、效益低等導致養老行業發展相當緩慢。同時，養老服務需求爆發式增長、對老年人合法權益的強烈關注，倒逼養老行業以壓縮養老服務從業人員人工成本降低整體運營成本，造成高強度勞動、低薪酬、晉升空間小等問題，導致愿意從事養老行業的人越來越少，進而損害了老年人的權益。維護養老服務從業人員勞動權益與保護老年人的權益看似不同，卻是殊途同歸。人力資源和社會保障部發布的2022年第四季度 “最缺工”的100個職業排行中，養老護理員排在第14位，從業人員缺口極大，供需矛盾突出。究其原因，最重要的因素是養老從業人員勞動權益沒有得到有效保障，缺乏行業長期吸引力，養老從業人員離職率較高。因此，研究加強養老服務從業人員勞動權益保障，對于優化養老服務人才供給、破解養老服務人才供給側不足、加快養老行業規范化管理、助推養老事業高質量發展具有十分重要的意義。

二、我國養老服務從業人員勞動權益保障現狀

國家將積極應對人口老齡化提升到國家戰略層次，穩步推進各項養老保障法律法規?，F階段涉及養老服務從業人員的政策主要體現在統籌規劃指導和專項指導兩方面。在統籌規劃指導方面，主要強調要完善養老從業人員人才培養和就業政策統籌規劃指導，相繼出臺了 《關于加快發展養老服務業的若干意見》 《“健康中國2030”規劃綱要》 《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》等，指出養老機構在養老服務從業人員權益保障中的主體責任，強調養老機構要積極保障養老服務從業人員各項勞動權益；在專項措施方面，相繼出臺了 《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》 《關于公布首批全國職業院校養老服務類示范專業點名單的通知》，更多是從職業教育視角入手，旨在擴大人才培養規模。各地方也相繼出臺政策保障養老服務業人才勞動權益。2021年7月，陜西省印發的 《建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展若干措施》提出，要建立養老護理員職業技能培訓長效機制，要有效降低從業人員的職業風險，保障人身安全，創造友好的工作環境。2020年1月 《西安市養老服務條例》正式公布，強調 “養老服務管理人員和養老護理員參加職業技能培訓的，按照有關規定享受培訓費補貼”。[1]2022年12月發布的 《陜西省養老服務條例》指出要 “建立健全養老服務人才引進、培養、崗位晉升和激勵評價機制”?？傮w來看，政策層面對養老服務從業人員勞動權益保障的原則性條款較多，在政策覆蓋面、執行力度、監督監管等方面需進一步提高，對年輕人加入養老服務領域的激勵效果還有待進一步觀察，對整體人力資源匱乏局面近期改善的作用還不夠，遠期效果還有待進一步驗證。[2]

三、我國養老服務從業人員勞動權益保障問題調查：以陜西省為例

此次調查問卷采用問卷星開展線上調研，回收有效問卷220份。調查研究對象是2021年陜西省十市一區的養老機構、社區養老服務中心及家政服務公司中從事養老照護工作的從業人員，以勞動關系和社會保障權益為主要內容。同時筆者隨機抽取了部分研究對象進行深入采訪，以確保調查結論的真實性、有效性。

（一）基本情況

養老服務從業人員大部分來自民營養老機構，占比約為87%。工作崗位涉及養老護理、社會工作、醫護、行政工作，一線養老護理崗位占比36.49%，說明一線養老服務從業人員短缺。女性是養老行業的主力軍，占比77.93%，說明養老服務行業中性別比例嚴重不均衡。從業人員年齡有所下調，40歲以下占比為58.5%，養老行業中年輕力量開始逐步增加，顯示了養老服務行業作為朝陽產業的行業吸引力。

（二）存在問題

第一，從勞動薪酬和工作時間來看，付出與回報不對等。勞動強度大與薪酬收入形成了反差，人才流失嚴重。調查顯示，從業人員月工資多為4000元以下，加班較多，其中一半的從業人員沒有加班費或極少。超過一半的護理員是單班制、兩班倒，平均每天工作時間超過12個小時以上。護理人員與服務對象的配備比例一般是1∶5或者1∶6，遠高于國家要求的1∶3。養老服務從業人員因為工作性質，在休息期間也常常很難脫崗，特別是照護失能老人和半失能老人，身心負擔重，勞動強度大，與之相反的是較低的勞動收入，付出與回報的嚴重失衡是養老服務從業人員離職率高、制約養老行業人才隊伍建設發展的首要因素。

第二，從勞動合同來看，勞動合同對勞動權益保障有效性不足。依法簽訂勞動合同是維護養老服務從業人員勞動權益的最重要法律武器。勞動合同規定了勞動者的基本權益，如工資、工作時間、休假、社會保險等，用人單位必須按照約定履行義務，否則就要承擔相應的法律責任。此次調查顯示，與前幾年相比，養老服務從業人員的勞動合同簽訂率有所提升，但依然有三分之一的人員沒有簽訂，而且經訪問發現，簽訂勞動合同的人中有一部分簽訂的其實是勞務合同，一旦發生糾紛，養老服務從業人員勞動權益必然難以保障。當用人單位與養老服務從業人員解除勞動合同時，47.3%的勞動者未按規定得到經濟補償金。而未建立勞動關系、未簽訂勞動合同又很難獲得社會保險權利，嚴重損害了養老服務從業人員合法權益。

第三，從社會保障來看，社會保險繳納率不高且安全衛生缺位。調查顯示，43.69%的養老服務從業人員未繳納或者僅繳納了部分社會保險，50%的養老服務從業人員未繳納意外保險，將近一半的用人單位解除勞動合同未按規定支付經濟補償金。社會保險關系養老服務從業人員未來的養老問題、當下的醫療保障問題以及可能會發生的工傷、失業等待遇，未繳納任何一項對養老服務從業人員都具有潛在的巨大風險。以失業保險為例，按照現有政策規定，養老服務從業人員考取職業技能等級證書，若繳納一年以上失業保險即可獲取職業技能補貼。調查顯示有三分之一的從業人員較少或者從未參加過健康檢查或職業健康教育培訓，有40%的用人單位沒有或者較少為養老服務從業人員提供職業病防護用品如口罩、手套、隔離服等。67%的從業人員表示一旦權益受到侵害會尋找勞動保障行政部門申訴，途徑較為單一。

四、加強養老服務從業人員勞動權益保障實現路徑

（一）強化頂層設計，助力勞動權益保障

《中華人民共和國勞動法》針對勞動保障權包括勞動報酬、休息休假、社會保險、安全衛生等內容有明確規定，而這些規定同樣適用于養老服務從業人員，但具體執行中打了折扣。因此，應出臺針對養老行業的政策法規，在職能設置、維權渠道、爭議處理方式等方面要符合養老行業的需求，進一步協調處理好養老行業、養老企業和養老服務人員三方關系，將目前立法關注重點從老年人權益轉向養老服務從業人員權益。[3]在2022年2月公布的 《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》中強調，要完善養老服務從業人員社會保險政策，地方政策之前也多有闡述，但這意味著先要依法簽訂勞動合同。目前，用人單位通過簽訂勞務合同逃避責任。2022年底公布的 《陜西省養老服務條例》對養老機構與養老服務從業人員依法簽訂勞動合同作了明確規定，但政策落地還需要細化制度規范，強化相關部門主體責任，提高制度執行力。同時，針對養老服務行業女性從業者遠超男性的職業群體特征，在政策設計上要考慮女性從業者在 “三期”間的勞動安全衛生保障，定期開展職業健康教育，如 《陜西省養老服務條例》要求對養老服務從業人員定期安排健康檢查。

（二）建立合理的薪酬機制，強化技能價值激勵導向

要以技能價值激勵為導向，建立健全以崗位貢獻、技能素質、工作成果為基礎的薪酬分配機制，進一步科學評價養老服務從業人員能力水平和績效貢獻，從而促進養老服務從業人員的薪酬待遇科學合理提升。對符合條件的養老護理員按規定給予職業技能認定補貼。[4]一是繼續推動養老服務從業人員職業資格證書制度，通過設置公益性崗位、政府購買服務等方式吸納年齡在45歲以下的護理人員。二是繼續推進養老服務從業人員技術補貼制度。按照地區經濟發展實際情況，對一線養老服務從業人員給予不同等級的崗位獎勵津貼和一次性補貼，有條件的地方還可探索職業技能等級考試費用補貼等政策。引導養老服務從業人員獲得技能等級證書補貼，將從業年限劃分區間，從業時間越長補貼越高。將技能大賽與技能等級掛鉤，規定技能大賽獲獎人員每年在一線養老崗位工作時間標準。三是激勵養老服務從業人員提升學歷，提升專業技能。同時參照醫療護理體系探索建立養老護理專業技術職稱體系，要從理念上將養老服務從業人員納入專業技術而非技術工人行列，逐步提升其職業認同感，打破職業發展天花板。

（三）建立多方聯動機制，拓寬勞動爭議救濟途徑

探索建立 “法院+工會+人社+N”的勞動爭議多元化解機制，統籌協調協同推進養老服務從業人員權益保護。建立大調解聯動平臺，充分發揮職能優勢形成工作合力，建立權責明晰的多元源頭化解工作機制，為勞動者提供法律指導，通過調、裁、訴的有效銜接，減輕勞動者維權的司法成本，引導養老服務從業人員依法維護自身勞動權益。圍繞訴源治理、訴調對接、裁審銜接、法律宣傳等職能，各部門要擰成一股繩，主動延伸服務觸角，不斷推進爭議預防和協商調解工作規范化、專業化，在維護勞動者權益方面深耕細作，通過各職能部門上下聯動、多方協同，搭建多元協作的訴調對接平臺，實施陣地共享、部門聯調、隊伍聯建、執法司法聯動機制，讓勞動爭議糾紛 “消化”在萌芽，化解在源頭。要重點關注養老服務從業人員工作時間、工作強度、工資待遇、勞動爭議訴求方式等問題，收集一手信息，方便決策層掌握養老服務人員權益現狀，優化管理方法，提升養老服務管理和服務水平。從人員流動性、養老服務行業人員勞動爭議發生率、就業率、穩定性等各方面監察補貼資金是否真正落到實處、是否真正發揮效力。

五、結束語

新時代背景下養老服務需求越來越專業化、多樣化、個性化，要求養老服務從業人員質量與數量實現雙提升。要加強頂層設計，整合各方優質資源，保障好養老服務從業人員勞動權益，助力我國養老事業發展及地方經濟高質量發展。

參考文獻：

[1] 韓曉霞，倪曉文.從立良法促善治：《西安市養老服務促進條例》亮點解讀[J].法治與社會，2020（07）：48-49.

[2] 陳曦，李佳雨.養老護理員勞動權益的法律保障研究[J].長白學刊，2022（01）：83-89.

[3] 劉陽，成志剛.基于社會凝聚的城市社區養老服務滿意度研究[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2021，45（05）：92-98.

[4] 丁雪萌，孫健.近二十年我國養老護理人員研究的現狀與趨勢[J].江漢學術，2019，38（06）：26-34.