2024年宏觀政策將加大擴張力度

連平 劉濤 馬泓 羅奐劼

提 要： 2024年，中國經濟將進一步恢復，走向常態化運行。積極的宏觀政策將進一步落地，有效推動經濟增長。但外部環境不確定性較高，內部需求不足和預期不穩等問題依然存在。

2023年召開的中央金融工作會議和中央經濟工作會議提出積極財政政策要適度加力和提質增效，穩健貨幣政策要靈活適度和精準有效，強調宏觀政策要加強協調配合，發出了宏觀政策保持擴張的積極信號。2024年，積極的宏觀政策將進一步落地，有效推動經濟增長。

一、財政政策適當發力釋放積極信號

2023年初，我國財政赤字率目標按3%安排。但由于當年我國多地遭遇暴雨、洪澇、臺風等自然災害，為支持地方災后恢復重建和提升防災減災救災能力，中央決定在四季度增發1萬億元國債，作為特別國債管理，中央財政赤字從3.16萬億元增加到4.16萬億元，財政赤字率從3%提高至3.8%左右。在地方層面，2023年新增專項債券3.8萬億元，發行特殊再融資債券1.3萬億元，地方政府債券共計發行9.32萬億元，比2022年多出近2萬億元，在控風險、穩投資、補短板、惠民生等方面發揮了積極作用。

2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。面對復雜嚴峻的國內外經濟形勢，我國將進一步強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策，總體基調是“適度加力、提質增效”。預計2024年財政將保持必要的支出強度，釋放積極信號。預算赤字率名義目標或保持在3%左右，但鑒于中央財政狀況良好，財政部門還可從中央預算穩定調節基金、中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算等調入一部分資金，必要時財政赤字規模有能力進一步追加，最終實際赤字率很可能達到或超過3.8%。2023年第四季度和2024年一季度發行的1萬億國債將主要在2024年發揮作用，通過轉移支付的方式安排給地方使用，資金投向將聚焦華北地區災后恢復重建、防洪治理、自然災害應急能力提升、灌區建設等八個方向。值得注意的是，國家在發行特別國債問題上歷來較為謹慎，2023年末、2024年初處于疫后恢復階段，此時增發1萬億國債，表明財政的態度比較積極，實事求是；同時也意味著，如果接下來經濟依然乏力的話，財政仍有較為充足的加力空間。

2024年，為保障地方財政合理的支出強度，支持地方加大重點領域補短板，在保持政府總體杠桿率基本穩定原則下，將繼續安排適當規模的地方政府專項債券，發揮好帶動放大效應，2024年新增地方專項債額度預計為4萬億元左右，超過2023年的3.8萬億元；鑒于2024年地方債到期規模近3萬億元，低于2023年到期的3.7萬億元，用于續接到期債券本金的再融資債券發行量預計不低于2.5萬億元；考慮到中央經濟工作會議和全國財政工作會議高度重視妥善化解地方債務問題，2024年用于償還地方存量債務的特殊再融資債券預計將發行1.5萬億元左右，高于2023年的1.3萬億元。上述三部分需求疊加，再考慮一定量的其他新增地方債，預計地方政府債券將共計發行9萬億元左右，總量可能略低于2023年。

展望2024年，我國將統籌宏觀調控、財政可持續和優化稅制的需要，多措并舉，保持財政政策合理的擴張程度，進一步增強財政與其他政策的協調。一是綜合使用增發國債、發行長期建設國債、政策性開發性資金，以及財政補助、財政貼息、融資擔保等多種政策工具，適度擴大財政支出規模。二是統籌用好專項債券資金、中央預算內投資、車購稅補助地方資金、鐵路建設基金、民航發展基金等，推動重點領域、重大項目建設。三是繼續落實好結構性減稅降費政策。完善專精特新中小企業財政支持政策，進一步減免中小微企業增值稅、所得稅等，落實好研發費用加計扣除等稅收優惠；研究鼓勵和引導消費的財稅政策，著力提升消費能力，培育新型消費。四是增加民生領域的財政支出。對中小微企業與個體工商戶、穩崗擴崗企業、就業培訓機構等的稅費，加大減免與財政補貼支持力度；增加醫療、養老、教育等相關支出。五是加大對產業轉型升級的財政支持。增加對先進制造業、數字經濟等產業的稅費支持力度，聚焦現代化產業體系建設，推動能源、水利、交通等重大基礎設施以及新型基礎設施建設等。六是重點關注并緩解地方財政壓力。進一步加快國債與地方債發行節奏，加大中央對地方的轉移支付，不排除發行新的國債緩解地方財政壓力的可能性。

二、貨幣政策更好發揮總量和結構雙重功能

2023年，央行兩次下調存款準備金率，保持了流動性合理充裕，確保了貨幣信貸總量適度、節奏平穩；兩次下調政策利率，帶動貸款市場報價利率等市場利率下行，引導商業銀行有序降低存量首套房貸利率；引導資金更多流向民營小微、鄉村振興等薄弱環節，支持房地產市場平穩健康發展。

根據中央經濟工作會議精神，2024年穩健的貨幣政策將“靈活適度、精準有效”，注重做好逆周期和跨周期調節，繼續偏松操作，更好發揮貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，配合財政政策重點加大對科技創新、先進制造業、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等方面的支持，著力擴大內需、提振信心，推動經濟良性循環。央行貨幣政策委員會去年四季度例會更明確提出，“要加大已出臺貨幣政策實施力度”。

當前和下一階段，穩健貨幣政策保持適度偏松可發揮多方面的積極影響：一是有利于支持政府發債。無論是國債還是地方債券，發行后都需要金融機構等市場參與方的積極認購。繼續營造合理充裕的市場流動性環境，有助于金融機構更好地支持相關債券發行。二是有利于支持實體經濟。如貸款利率下行可降低企業的融資成本，減輕企業負擔，提高企業的融資效率，從而更好地滿足企業中長期發展需求。三是有利于刺激消費和投資。降息降準意味著會有更多資金流入投資和消費領域，以獲取更高的投資回報和消費獲得感。四是推動銀行更有意愿和能力去投放信貸資金。存款利率下行可降低銀行吸收社會資金的成本，而降準有助于銀行業機構釋放可貸資金規模，提高銀行的放貸意愿。五是有效保障房企合理融資需求。房企可獲得的融資規模增加，融資成本下降，有助于緩解“融資難、融資貴”現象。六是支持資本市場健康發展。從歷史經驗看，降息降準將為資本市場帶來更多的低成本流動性支持，尤其是對銀行、房地產、制造業和消費業等板塊上市公司有積極促進作用，對提振資本市場投資者信心形成利好。

在總量工具方面，為促使社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配，保持流動性合理充裕，2024年貨幣當局仍可能出臺適度的降準降息政策措施。預計全年降準至少兩次，合計不低于0.5個百分點，以增強政策偏松操作信號，改善房地產市場流動性，加快恢復資本市場信心，提升商業銀行擴大信貸投放的能力和積極性。隨著2024年二季度美聯儲可能轉向降息，我國政策利率下調的空間也將進一步打開。為促進消費和投資、穩定銀行息差，預計2024年MLF有下降10-20bp的空間，LPR也會相應下調，存款利率下調幅度可能會略大于貸款利率下降幅度。在量的投放上，為與名義GDP增速相匹配，預計2024年廣義貨幣供應量（M2）和社融同比增速可能落在9.5%-10.0%區間。

在結構性工具方面，圍繞做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇文章，2024年央行將加強多種政策工具的綜合運用，包括支農支小再貸款、再貼現、普惠小微貸款支持工具、抵押補充貸款（PSL）、碳減排支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款、科技創新再貸款、設備更新改造轉向再貸款、普惠養老專項再貸款等。其中，具備類財政及貨幣投放雙屬性的PSL工具3500億元已于2023年末率先啟動。以往PSL主要投入棚改等房地產相關領域市場，本次PSL可能用于支持規劃建設保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設等“三大工程”?？紤]到“三大工程”資金需求規模龐大，不排除年內還可能根據需要繼續追加新的PSL工具。

總體而言，2024年財政政策與貨幣政策既要適度加大逆周期與跨周期調節力度，還要加強政策協同，其中又主要體現為貨幣政策對財政政策的支持。通常一個單位的財政資金投入會推動數個單位的社會資金跟進，其中金融是主力。因此，財政政策擴張了，貨幣政策往往也會擴張，否則財政政策的功效將大打折扣。央行可通過擴大和創新結構性工具的應用、調整相應政策推動銀行表外業務恢復性增長、暢通企業直融渠道、持續推進金融開放等多種措施促進信用擴張，支持財政政策發力；財政政策則需要關注地方政府債務風險，界定隱性債務的政企邊界，減少地方政府對金融市場的過度干預，維護債券市場乃至金融市場的平穩運行，防范和化解系統性金融風險。積極的財政政策與穩健的貨幣政策也要處理好中長期發展與短期穩增長之間的關系，避免出現短期過度用力而影響中長期發展目標的現象。

三、宏觀政策更好發揮作用的政策建議

2024年，中國經濟將延續復蘇，實現穩中有進、穩中向好。但客觀來看，恢復的基礎尚不牢固，內生動力不強，需求驅動不足，特別是微觀層面仍存在預期不穩、信心不足、需求偏弱等問題。為進一步推動經濟穩健增長，加大宏觀政策調節力度，特提出如下政策建議。

建議適當提高政府債務水平。增加政府可用資金，需要調整觀念，合理看待債務水平問題。迄今為止，放眼全球，政府部門杠桿水平沒有普遍可以接受的衡量標準。應從各國實際出發把握債務水平和杠桿水平，同時參考各國政府的相對杠桿率。目前，中國政府杠桿水平大幅低于西方發達國家，而國有資產實力又十分雄厚，中國政府部門具有加杠桿的較大實質性空間。適當增加地方專項債額度，或充分使用專項債結存限額，或增發特別國債，不會增加一般公共預算與狹義赤字；當然也可以考慮增加財政赤字、調整財政預算。中央政府需要時可以增加舉債，加大轉移支付力度，支持地方政府改善收支矛盾，減輕部分地方政府的債務壓力，提升政策措施落地實施的積極效果。

建議豐富貨幣政策的工具和手段。一是增加政策性開發性金融工具額度，滿足2024年地方政府專項債發行后項目落地的資本金需求，提前布局配合積極財政政策發力，加快推進基建項目落地步伐，更有力度、更快地推動投資擴張。二是配合證監會進一步加大對企業直融的資金支持，合理調整銀行的資金監管要求，鼓勵商業銀行積極購債、參與二級市場投資，活躍資本市場。三是通過再貸款利率優惠、存準率優惠、現金補貼或資金獎勵等方式支持和鼓勵更多非國有商業銀行下調存量房貸利率，取消貸款利率加點或進一步降低加點幅度，減輕更多居民的償債壓力。

建議加大對房企的金融扶持力度。一是擴大“保交樓”專項借款、并購貸款和再貸款規模，全年投放相關貸款1萬億元左右。二是保持對優質房企的合理融資，建議全年新增銀行房企貸款2萬億元，推動開發貸增速向金融機構整體貸款增速靠攏。三是加大力度創造寬松的房企非銀金融環境，建議未來12個月增加房企內地信用債發行規模至5000億元。四是建議設立中國房企債務紓困基金1.2萬億元，應對房企中長期存量資產處置，中央財政出資2500億元作為基金初始資本金，吸引萬億社會資金共同參與。

建議積極探索金融對科技創新和現代化產業體系的支持作用。第六次中央金融工作會議首次提出建設“金融強國”目標?！敖鹑诨?，經濟活”，中國要想加快科技創新、引領現代化產業體系建設，必須高度重視發揮金融體系的重要支持作用：一是發揮國有大型商業銀行對科技創新融資的引領作用。鼓勵國有大型銀行成立科技金融事業部或獨立的科技金融子公司，充分發揮國有大型銀行抗風險能力強，綜合化和集團化特色明顯的優勢，可能更符合當下中國的國情。二是探索設立政策性銀行支持國家重大科技創新。建議可借鑒歐洲投資銀行（EIB）的經驗，設立重點支持攻關“卡脖子”項目、國家重大科技創新項目的政策性銀行，或在國家開發銀行內設立這一功能，以匹配相關項目投資期長、資金需求量大、回報相對較慢的融資特點。三是加快多層次資本市場體系發展。以注冊制改革為契機，發揮好創業板、科創板、北交所及區域股權市場功能，進一步完善撥投結合、投貸擔聯動等業務模式，為科創企業提供更長生命周期的融資支持。四是激發民營經濟的創新活力。鼓勵各類股權投資主體，包括天使投資、PE/VC、私募股權基金、并購基金，以及民營企業設立的CVC等機構在科技金融領域各展所長、競爭發展。

（連平，廣開首席產業研究院院長；劉濤，廣開首席產業研究院副院長；馬泓，廣開首席產業研究院資深研究員；羅奐劼，廣開首席產業研究院高級研究員）