中國碳市場建設成效與展望

王科

提 要：截至2023年 1 月，全球共 28 個碳交易體系已經生效，20 余個正在開發或設計。碳市場已覆蓋了全球約 17%的溫室氣體排放量、1/3 的人口和 55%的GDP，實施區域已從發達國家逐漸擴展至發展中國家。本文回顧2023年全球主要碳交易體系發展進程，著重分析中國碳市場建設進展和成效，并對下一步全國碳市場建設進行展望。

一、國際主要碳市場發展概況

（一）歐盟排放交易體系

歐盟提出更具雄心的減排目標，推動實施“史上最大的碳市場改革”措施。歐盟排放交易體系（EU ETS）是全球建立最早、最成熟且最具影響力的碳市場。最初為履行《京都議定書》中2012年較1990年溫室氣體減排8%的目標，歐盟于2005年正式啟動EU ETS，目前已發展至第四階段。EU ETS推出至今，促進歐盟固定源減少了約43%的排放量，對于落實減排目標，加速工業綠色轉型發揮了重要作用。2020年3月4日，歐盟委員會通過了關于《歐洲氣候法》的提案，作為《歐洲綠色新政》的重要組成部分，將歐洲2050年氣候中和目標寫入法律，并規定2030年將溫室氣體凈排放量較1990年至少減少55%。為適應更高的減排目標，歐盟于2021年7月14日提出“Fit for 55”一攬子立法提案，對碳交易、碳泄露、能源效率、替代燃料、氣候基金等多方面做出調整。

2023年4月25日，隨著五項立法提案最終被歐盟理事會通過，“Fit for 55”相關提案正式通過?！癋it for 55”提出了具有里程碑意義的碳市場改革，將碳市場置于歐盟脫碳議程的核心，其核心調整可以歸納為以下六方面。

1.提高碳市場減排目標，收緊年度配額總量。EU ETS根據歐盟宏觀減排目標設置各階段配額總量，通過調整配額年度折減因子確保配額總量與宏觀減排目標相匹配。EU ETS第三階段（2013-2020年）的目標是在1990年基礎上減排20%，配額年度折減因子為1.74%。第四階段（2021-2030年）的目標是在1990年的基礎上減排40%，折減因子提高至2.2%。為了與55%的減排目標相匹配，EU ETS覆蓋行業到 2030年較2005年的減排目標由原43%提高到62%，2024-2027年折減因子由2.2%提高到4.3%，2028-2030年進一步提高至4.4%，配額總量明顯收緊。此外，改革包括兩次一次性的配額調整，在2024年減少9000 萬噸配額，2026年再減少2700萬噸。

2.將海運納入碳交易體系，計劃建立“第二”碳市場。海運約占歐盟二氧化碳排放總量的3%-4%，歐盟在《巴黎協定》中承諾減少海運排放。此次改革計劃將海運部門分階段納入EU ETS，2024年海運公司清繳配額的比例為核實排放量的40%，2025年增至 70%，2026年達到100%。EU ETS將涵蓋在歐盟內部航行和歐盟港口內海運的全部排放量，以及往返非歐盟國家/地區航行50%的排放量。多數大型船舶將從一開始就被納入EU ETS，而近海船舶等其他船舶將首先被納入監測、報告、核查體系（MRV），時機成熟后再納入EU ETS。

此外，EU ETS自第二階段起便納入發電、工業、民航等行業。但截至目前尚未納入建筑、道路交通和其他小型工業企業。此次改革旨在為建筑、道路交通和其他部門建立一個新的、獨立運行的碳交易體系（EU ETS 2），將未納入EU ETS且難以脫碳的行業全部納入，確保這些行業履行減排職責且獲得減排激勵。鑒于能源危機的影響，EU ETS 2預計于2027-2028年生效。

3.完善市場調節制度，修訂市場穩定儲備機制。市場穩定儲備機制是歐盟為了應對需求側沖擊和配額過剩引入的調整機制，通過調整待拍賣配額供應，將一定比例的配額轉入該機制，提高碳市場應對重大沖擊的能力。此次改革提高了該機制參數以強化調節作用。在 2019-2023年，當EU ETS中的流通配額總數高于8.33億噸時，配額轉入該機制的比例由12%提高至24%，且將其中可持有的配額數量限制為 4億噸，任何盈余量將被永久取消。

4.調整配額分配機制，逐步取消航空免費配額。EU ETS采取免費與有償拍賣相結合的配額分配方法，配額免費發放比例逐年遞減，且不同行業的免費配額比例不同。當前EU ETS大約60%的配額以拍賣的形式有償發放，發電行業已實現100%拍賣，航空業仍有約85%的配額免費發放。此次改革將逐步降低航空業免費配額的比例，2024年航空免費配額比例將下降至75%，2025年下降至50%，2026年將取消免費配額，航空業配額全部拍賣。改革將適用于歐洲內部航班（包括從英國和瑞士起飛的航班）。此外，自2026年起，碳邊界調整機制涵蓋的特定行業將逐步取消免費配額，并按計劃逐步適用碳關稅。

5.完善收入使用途徑，設立社會氣候基金。配額有償發放所取得的收益通常用于設立碳市場風險基金以平抑市場價格，或設立碳市場建設基金用于相關項目的撥款補助。此次改革進一步完善了有償分配收益的使用途徑，計劃用EU ETS的收益設立社會氣候基金，以減輕受能源價格上漲影響最大的家庭、小微企業和交通用戶的財務負擔，基金預計于2026-2032年期間暫時成立。

總之，未來十年將會是歐盟推動實現 2030年減排55%目標以及2050年氣候中和的關鍵時期。歐盟在此階段出臺更加激進的EU ETS 改革措施，一方面體現了其率先減排的主動意愿，顯示了其致力于引領全球氣候行動的戰略意圖。另一方面，一系列創新性的改革措施強化了EU ETS在歐盟溫室氣體減排中的核心地位，有利于進一步提高 EU ETS 的全球影響力，對各國碳市場建設兼具啟示意義。

（二）國際其他碳交易體系

國際碳市場發展整體向好，對于區域減排目標的實現發揮日益重要的作用。英國脫歐后于2021年1月1日退出了EU ETS，并在同一天啟動了英國碳排放交易體系（UK ETS），作為推動英國實現凈零排放目標的核心工具。與 EU ETS第四階段類似，UK ETS碳市場覆蓋電力、工業和航空部門，并將每年減少420 萬噸的排放量，總量較脫歐前下降5%。2023 年，UK ETS經歷了一系列重大變革，通過完善碳交易體系支持英國凈零碳目標并應對短期的能源危機。英國宣布將削減UK ETS配額總量，并對免費配額的分配進行審查，調整將最遲于2024年實施。這將使英國的排放限制更加嚴格，特別是針對電力、 工業和航空業。UK ETS計劃擴大行業范圍，2026年起納入國內海運，2028年納入垃圾焚燒和其他能源部門。此外，英國在 2023年12月宣布將在 2027年設立碳邊境調節機制，對碳密集型產品征收關稅。

美國加利福尼亞州一直是西部氣候倡議的重要倡導方，加州碳市場于2012年啟動并于2014年1月與加拿大魁北克碳市場正式鏈接，為跨國區域碳市場鏈接提供了寶貴經驗。為了與加州到2030年較1990年減排 40%以及2045年實現碳中和的目標相匹配，加州碳市場2023年配額上限下調2.94億噸二氧化碳當量。同時，加州碳市場強化了價格控制機制，設定了拍賣底價和配額價格控制儲備機制，以穩定市場價格并防止價格波動。2023年加州碳市場拍賣底價為22.21美元/噸二氧化碳，當市場價格觸發上限，儲備庫將放出一定量配額到市場，促使價格回落。

新西蘭碳市場（NZ ETS）是大洋洲唯一的強制性碳交易市場，最初是《京都議定書》之下的嵌套體系，在2015年6月才發展為國內碳交易體系。新西蘭政府對碳市場進行了立法改革，使其與新西蘭的國家減排承諾保持一致。為了支撐新西蘭實現到2030年較2005年減排30%的目標，以及到2050年實現碳中和的長期目標，NZ ETS 將2023年的配額上限設定為 0.323 億噸二氧化碳當量，這一限制比以往更加嚴格。其對配額分配方式也進行了調整，采取有償拍賣加免費的配額分配形式，林業等負排放行業可以直接獲得免費配額，排放密集型和貿易密集型的工業活動可以獲得一定比例（2023年約 19.8%）的免費配額。此外，NZ ETS 更新了價格穩定機制，設定了拍賣底價加成本控制儲備機制，其中2023年的拍賣底價被定為 33.06 噸二氧化碳/新西蘭元，該機制觸發價格為 80.64 噸二氧化碳/新西蘭元，這些措施旨在穩定市場價格并促進有效的排放控制。

韓國碳市場（K ETS）是東亞第一個開啟的全國統一碳市場，近幾年發展勢頭良好。為支撐2030年較2018年溫室氣體至少減排35% 的目標，以及2050年實現碳中和承諾，K ETS在2023年設定了5.893億噸二氧化碳當量的配額上限。在配額分配方面，K ETS采取拍賣結合免費發放的配額分配方法，約90%的配額免費發放，對排放密集型和貿易密集型的工業活動提供了全部免費配額，該舉措旨在減輕工業部門的經濟負擔，同時激勵企業減少排放。此外，K ETS在市場機制和價格穩定機制方面也進行了調整。K ETS引入了一系列靈活的政策來應對市場價格的波動，如在價格過高時，政府可通過額外拍賣市場穩定儲備中的配額、設置臨時價格上限等措施進行市場干預。

總之，從 2023 年全球碳交易體系發展趨勢來看，碳交易作為重要的市場化減排工具，受到越來越多的關注，碳市場覆蓋的排放體量增長明顯，碳價呈現整體上漲趨勢。實施碳交易的地區逐步從發達國家拓展至發展中國家，從歐洲、北美拓展至拉美、東亞等地。更多的區域將碳市場減排目標與宏觀減排目標綁定，碳市場對于區域減排目標的高質量實現發揮了日益重要的作用。不同碳市場的發展具有一些共性特征，包括不斷豐富行業類型，提高配額稀缺性，降低免費配額分配比例，允許使用不同程度的碳信用，鼓勵企業采取多樣化的方式參與碳減排。以上做法均對中國碳市場建設提供了重要參考。

二、中國試點碳市場發展概況

（一）半數試點碳市場碳價上漲，深圳碳價同比漲幅最高

2023年，中國8個試點碳市場碳價存在明顯差異，多數呈上漲趨勢。北京碳市場各項機制逐步完善，交易主體最為豐富，市場交易較為活躍，碳價長期處于較高水平且穩健上漲，2023年成交均價為113.3元/噸，同比上漲17%。廣東碳市場成交均價為75.5 元/噸，僅次于北京碳市場，碳價與2022年基本持平，2023年下半年整體呈現下行趨勢。深圳碳市場成交均價為59.4元/噸，較2022年上漲62%，在各個試點碳市場中漲幅最高。福建碳市場成交均價為31.4元/噸，同比上漲34%，但在 8個試點碳市場中碳價仍然最低。

（二）5個試點碳市場交易量下降，福建碳市場交易量上升超2倍

2023年，各試點碳市場交易量差異明顯，多數交易量出現下降。福建、廣東和天津碳市場成交量相對較高，其中福建碳市場成交量達2590萬噸，較2022年同比上升238%，幾乎是剩余7個試點碳市場交易量之和。廣東碳市場以953萬噸成交量排名第二，成交量較2022年下降35%。天津碳市場以571萬噸成交量排名第三，成交量較2022年上升 4.7%。北京碳市場成交量為93萬噸，在各個試點碳市場中最低。

（三）試點碳市場政策推陳出新，走在碳交易機制創新前沿

2023年，中國多個試點碳市場出臺創新性的碳交易制度，從核算制度、交易制度等多個方面不斷優化碳市場建設，為全國碳市場持續提供優良經驗。

2023年4月19日，北京市發布《北京市生態環境局關于做好2023年本市碳排放單位管理和碳排放權交易試點工作的通知》，對2023年北京市試點碳市場的管理和交易等工作作出具體安排。最大的變化是明確“重點碳排放單位通過市場化手段購買使用的綠電碳排放量核算為零”，該舉措對于企業外購電力產生的間接排放核定將產生重要影響，可能大幅降低用電大戶的碳排放量核算結果，對于綠電交易的審核和認證也變得更為重要，此舉為完善碳市場與綠電交易市場有效銜接提供了重要思路。

2023年4月12日，福建省發布《關于核定碳排放權交易和用能權交易服務收費的函》，規定了按照交易規則向交易雙方提供碳排放權交易服務和用能權交易服務并完成交易的，收費標準為：“采用掛牌點選方式交易的，按成交金額的6‰向交易雙方分別收??；采用協議轉讓、單向競價和定價轉讓等其他方式交易的，按成交金額的 1.5% 向交易雙方分別收取?！睘樘寂欧艡嗪陀媚軝嘟灰追帐召M制度提供了重要參考。

總之，經過十余年的建設，中國8個試點碳市場不斷優化制度體系，發展形成要素不同、各具特色的地方碳市場，為所在區域控制溫室氣體排放、加速低碳轉型發揮了關鍵作用，強化了企業的低碳意識與碳資產管理能力，提高了企業競爭力。中國已明確不再新建試點碳市場，隨著全國碳市場擴大行業覆蓋范圍，試點碳市場覆蓋的行業類型、企業數量、二氧化碳排放量均將逐步減少，試點碳市場發揮的作用將逐步減弱。預計未來試點碳市場將繼續發揮“政策試驗田”的作用，先行先試全國碳市場擬實施的政策，持續為全國碳市場發展提供優良經驗。

三、中國碳市場發展概況

（一）2023年碳價較2022年上升23%，交易量是2022年的4倍

全國碳市場自啟動上線交易（2021年7月16日）至第二個履約周期截止（2023年12月31日），已連續運行898天，完成第一個履約周期（2019-2020年配額）和第二個履約周期（2021-2022年配額）的配額清繳工作。配額累計成交4.42億噸，累計成交額249.19億元。 其中大宗協議交易量3.70 億噸，占比84%，掛牌協議交易量0.72億噸，占比16%。

2022年，全國碳市場配額總成交量為5089萬噸，總成交額28.14億元。其中掛牌協議年成交量622萬噸，占比12%。從碳價波動情況來看，配額最高成交價 61.60元/噸，最低成交價50.54元/噸，全年均價為54.98元/噸。2022年度最后一個交易日收盤價為55元/ 噸，較2021年最后一個交易日上漲1.44%。

受第二個履約周期截止日（2023年12月31日）臨近的影響，2023年配額總成交量與碳價均顯著上升。2023年配額成交量2.12億噸，是2022年的4.2倍，總成交額 144.44 億元，是 2022 年的 5.1 倍。其中，掛牌協議交易成交量3499.66萬噸，占比 17%，年成交額25.69億元。大宗協議交易成交量1.77億噸，年成交額118.75億元。從碳價波動情況來看，配額最高成交價 81.67元/噸，出現在2023年10月20日，最低成交價50.52元/噸。全年配額成交均價為68.15元/噸，較2022年均價上漲 23.24%，較第一個履約周期均價上漲 59.04%。

（二）MRV體系進一步完善，企業數據質量管理要求更高

MRV體系是保障碳市場數據質量的核心。2023年，全國碳市場核算、核查指南與數據質量管理方法進一步調整，在保證數據精度的基礎上逐步簡化核算方法與工作流程。2022年12月21日，生態環境部出臺《企業溫室氣體排放核算與報告指南 發電設施》，用于指導全國碳市場發電行業2023年度及以后的碳排放核算與報告。指南在保留原有排放計算方法框架的基礎上，針對企業普遍反映的核算方法復雜、技術鏈條過長、數據來源多樣等問題，將碳排放報告核查涉及的公式進行了大幅簡化和優化，部分非必須參數也從“重點參數”降級為“輔助參數”，僅報告不核查。例如，將計算方法復雜的供電量替換為直接讀表的發電量，將供熱比等 5 個參數改為報告項。同日，生態環境部出臺《企業溫室氣體排放核查技術指南 發電設施》，用于規范發電行業碳排放核查工作，滿足提升全國碳市場數據質量的需要，統一行業理解，精準指導第三方核查活動。

為強化碳排放數據質量日常監管工作機制，2023年2月7日，生態環境部出臺《關于做好2023-2025年發電行業企業溫室氣體排放報告管理有關工作的通知》，要求自 2023年起對于納入全國碳市場配額管理的重點排放單位實施月度存證上報制度，在每月結束后的40個自然日內，通過管理平臺上傳燃料消耗、產品產量等數據及支撐材 料。通過對于核算、核查指南的修訂，極大提高了數據精細化管理水平。

（三）配額分配方法小幅調整，新增配額預支靈活履約機制

配額分配制度是碳市場制度體系中的重要組成部分。2023年3月 13日，生態環境部出臺《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，用于2021、2022年度配額分配、清繳等工作。方案延續了第一個履約周期配額分配覆蓋主體范圍以及基于強度的配額分配方法。

同時，與第一履約周期配額分配方案相比，在以下四方面進行優化：一是實行配額年度管理模式，分年度規定基準值，2021、2022年度分別發放配額并履約；二是擴大負荷（出力）系數修正系數的使用范圍，由之前“常規燃煤純凝發電機組”調整至“全部常規燃煤機組”；三是新增配額預支機制，考慮2021年和2022年疫情、煤價居高不下、保障能源供應等因素給發電企業帶來的壓力，為降低配額缺口較大企業的履約負擔，對配額缺口在10%及以上的重點排放單位，可申請預支2023年部分配額，預支量不超過配額缺口量的50%；四是新增配額分配調整項，對于執法檢查中發現問題并需調整的企業在2021年分配階段調整其發放的配額量。通過對于配額分配方法的調整以及履約機制的優化，增強全國碳市場免費配額分配的公平性、科學性、可操作性。

（四）CCER暫停六年后重啟，造林碳匯等四項方法學發布

2012年來，中國逐步構建形成了國家溫室氣體自愿減排管理和交易體系框架，實現在國家層面統一的國家核證自愿減排（CCER）項目管理、備案簽發、權屬登記。由于存在項目不規范、減排備案遠大于抵消速度、交易空轉過多等問題，2017年3月起，中國暫停CCER項目備案審批。累計備案的CCER項目超過1300個，完成減排量簽發7700萬噸。全國碳市場第一個履約周期190家重點排放單位使用了 3200萬噸CCER抵消配額清繳，水電和風電項目占比超5%。2023年10月19日，生態環境部和國家市場監管總局聯合發布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，系統規范了CCER交易的總體框架和實施流程。10月24日，生態環境部出臺包含造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電和紅樹林營造在內的首批4項 CCER 項目方法學， 標志著暫停6年的CCER交易迎來重啟。當前，市場剩余的CCER減排量已不足3000萬噸，從近期數據來看，2023年12月全國碳市場買入CCER的價格超過60元/噸，CCER 價格已逐步接近碳價。

（五）擴行業迅速推進，水泥、鋼鐵、鋁冶煉更新核算報告模板

擴大碳市場行業覆蓋范圍是完善碳市場機制設計，提高碳市場影響力的主要途徑。國內外成熟的碳市場均納入不同的行業類別，并不斷豐富行業類別及交易產品類型。中國如期實現高質量碳達峰目標需對其他行業提出排放約束，“1+N”政策體系對于碳市場擴容提出明確要求。當前，全國碳市場已建立起全流程制度管理體系，納入新的交易主體時機已基本成熟。

2023年5月18日，由生態環境部應對氣候變化司組織召開“擴大全國碳市場行業覆蓋范圍專項研究”會議，加快開展全國碳市場擴行業相關研究。2023年10月18日，生態環境部發布《關于做好2023-2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》，針對水泥、鋁冶煉、鋼鐵行業，完善設施（工序/生產線）層級排放核算與報告填報說明，修訂了行業碳排放補充數據核算報告模板。解決了工序層級、企業層級核算邊界與排放源不清晰、不明確的問題，統一了核算口徑、核算要求和核算方法，為下一步全國碳市場擴大行業覆蓋范圍奠定了良好數據基礎。

總之，2023年是中國碳市場第二個履約周期的履約年，各項制度、指南、方法取得重大突破。核算指南進一步簡化，核查指南進一步精細，企業數據精細化管理要求進一步提高。配額分配方法優化調整，創新性增加靈活履約機制，CCER 在暫停六年后重啟，各項方法學陸續發布，CCER 注冊、交易規則及支撐平臺同步建立。水泥、鋼鐵、鋁冶煉等行業核算指南進行更新，為下一步擴大行業覆蓋范圍奠定良好的數據基礎。多項措施進一步推動全國碳市場成為中國實現“雙碳”戰略目標的核心政策工具之一。

四、中國碳市場建設成效

（一）全流程制度體系基本建立

全國碳市場制度規則的科學性、合理性和可操作性全面提升。中國已建立起全球覆蓋二氧化碳排放最大的碳市場，近三年來全國碳市場相關管理制度及技術性文件陸續出臺，核算、核查、配額分配方法不斷優化，集數據報送—MRV機制—配額分配—市場交易—配額清繳—違規處罰為一體的全流程制度框架基本形成，全國碳市場管理平臺、全國碳排放權注冊登記系統（湖北）、全國碳排放權交易系統（上海）、全國溫室氣體自愿減排交易系統等支撐平臺相繼完成構建并安全高效運行，以實際行動支撐中國高質量實現碳達峰碳中和目標。

（二）碳價格發現機制初步形成

全國碳市場整體運行平穩有序，交易價格穩中有升。配額成交均價從第一個履約周期的42.85元/噸上漲到68.15元/噸，碳價格穩中有升，未出現劇烈波動，碳價格發現機制初步形成。碳市場促進企業減排溫室氣體和加快綠色低碳轉型的作用初步顯現，有效發揮了碳定價功能，并為企業長期碳資產管理與減排投入提供了成本預期。

（三）碳排放數據質量大幅提高

全國碳市場有力推動了企業碳排放數據的精細化管控，數據質量控制體系初步建立。對于納入碳市場管理的企業，其內部數據管理體系逐步建立完善，碳排放精細化計量水平全面提升。燃煤元素碳含量實測率大幅提高，2023年100MW等級以上燃煤機組已基本實現全部實測，為掌握發電行業碳排放基數、摸清不同煤種差異奠定了扎實基礎。企業碳排放核算數據的真實性、準確性、規范性大幅提高，有力支撐了市場交易的準確性與公平性。

（四）碳減排激勵約束機制初顯

全國碳市場通過完善配額分配、強化違規處罰等措施，對于碳減排的激勵約束機制初顯。作為一種激勵驅動的市場化環境管理政策，有效的激勵機制和嚴格的懲罰機制是保障碳市場健康運行的基礎?；趶姸瓤刂圃O計配額分配基準線，最大限度地鼓勵單位發電碳排放強度低的機組，同時配額分配體現鼓勵大容量、高能效、低排放機組承擔熱電聯產任務機組的政策導向。對于企業通過節能減排、優化管理等措施實現的減排量，在碳市場中將得到經濟激勵，而高排放企業（通常配額短缺）則需要付出額外成本在市場中購買配額完成履約任務，激勵約束效果明顯。

（五）推動綠色低碳高質量發展

實施碳交易將碳減排責任落實到企業，促進企業加快低碳綠色轉型。對于納入全國碳市場的發電企業，通過實施配額管理降低企業發電碳排放強度。2022年，全國6000千瓦及以上火電廠供電標準煤耗為300.7 克/千瓦時，較2020年降低1.0克/千瓦時。全國單位發電量二氧化碳排放約541克/千瓦時，較2005年降低36.9%，電力碳減排取得顯著成效，實施碳交易在其中發揮了重要的促進作用。全國碳市場引入核證自愿減排量用于抵銷配額清繳，進一步降低企業履約成本，減輕企業負擔。通過配額清繳抵銷機制為 189個CCER項目的業主或相關市場主體帶來收益約9.8億元，極大鼓勵了水電、風電、甲烷利用、光伏發電等自愿減排項目，為推動我國能源結構調整、完善生態補償機制發揮了積極作用。

（六）全社會綠色低碳意識增強

通過實施碳交易，在全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識。2023年，全國超過6000家重點排放單位組織編制企業溫室氣體排放報告，省級主管部門組織核查機構逐家核查，對于完善全國碳排放統計核算體系，建立碳排放基礎數據庫發揮了重要作用。企業更加重視碳資產管理，采取成立碳資產管理公司或碳資產管理部門、委托管理等不同模式加強企業內部碳資產管理，構建企業碳資產管理資金池，強化人員能力建設，積極開發相關碳金融業務。

總之，通過近十年的試點碳市場實踐及近三年的集中攻堅，全國碳市場已初步形成了要素完整的全流程制度框架，各責任主體分工進一步明確，支撐平臺安全高效運轉，碳排放數據質量大幅提高，碳價格發現機制初步形成，碳減排激勵約束機制初顯，全社會低碳意識大幅提升，共同推動低成本減排目標的實現。與此同時，全國碳市場在當前階段仍存在覆蓋行業類型單一、交易產品種類單一、配額發放滯后、市場流動性不足等問題，迫切需要結合“雙碳”戰略目標與中國國情進一步完善全國碳市場制度體系，這對全國碳市場下一步建設提出更高要求。

五、中國未來碳市場展望

（一）預期全國碳市場將進一步擴大行業覆蓋范圍

國內外成熟的碳市場均納入豐富的行業主體，當前僅中國、印尼碳市場只納入發電行業，交易主體相對單一，納管企業的工藝流程與產品有較強的同質性，不利于減排激勵機制的形成以及合理碳價的發現。逐步擴大碳市場行業覆蓋范圍是完善碳市場的重要途徑，豐富的行業主體有利于擴大碳市場整體影響力，壓實不同行業的減排責任， 提高市場交易活躍度，推動發現合理碳價。

基于不同行業的溫室氣體排放體量、數據質量基礎、MRV與配額分配方法成熟度以及各行業邊際減排成本綜合分析，預期全國碳市場將于“十四五”期間率先納入水泥、電解鋁和民航三個行業，碳市場覆蓋的企業數量由當前2200余家擴大至3500余家，年覆蓋二氧化碳排放量由50億噸上升至約64億噸，覆蓋排放量在全國二氧化碳排放量中的占比將由42%提高至53%。配額流動性預計明顯提高，配額成交均價預計突破105 元/噸，CCER 成交均價預計突破80元/噸。

“十五五”期間將梯次納入鋼鐵、玻璃、造紙、石化和化工等行業，到2030年底，全國碳市場年覆蓋企業數量將擴大至約 5500家，年覆蓋二氧化碳排放量將突破86 億噸，在全國二氧化碳排放量中的占比提高至74%左右。配額成交均價預計突破200元/噸，CCER成交均價預計上升至150元/噸。隨著全國碳市場覆蓋范圍進一步擴大，碳市場影響力將顯著提升。

（二）預期配額分配機制將進一步優化，配額“事后分配”將轉變為“事前分配”，2025年前引入有償分配并將完善資金使用形式

配額分配方案確定后對于企業影響較大，社會關注密切。當前全國碳市場配額分配方案發布和配額發放日期滯后，降低了企業制定配額交易計劃的長期預期。預計全國碳市場將在2025年前徹底轉變溯往配額“事后”分配的機制，2024年起建立未來3-5年的配額分配機制，增強配額分配預期性。

此外，全國碳市場第一、第二個履約周期配額全部免費發放，尚未引入有償分配機制。國內外成熟的碳市場均較早引入有償分配機制，并逐步提高有償分配比例。配額有償分配是“污染者付費”基本原則的體現，在配額免費發放的基礎上引入部分有償分配，有利于促進碳市場形成合理碳價，提高二級市場交易活躍度。預計全國碳市場將于 2024年起在發電行業首先引入配額有償競拍機制，初期競拍比例為5%-8%，并逐步提高該比例。同時完善配套制度標準，明確配額拍賣形式、成交規則、準入規則、實施平臺、拍賣頻次等要點，并逐步建立基金庫將拍賣所得用于支持企業碳減排、碳市場調控和碳市場建設等方面。

（三）預期履約機制將進一步調整，配額預支機制或將取消。2024年有望明確結余配額結轉規定，為企業碳資產管理提供長期預期

為降低配額短缺企業的履約壓力，2021年、2022年配額分配方案創新性提出配額預支政策。預支機制作為暫時性的紓困政策，有效降低了企業履約壓力，保障了碳市場強制履約政策的執行。但預支政策實際操作難度較高，不利于促進企業自主減排，且“寅吃卯糧”的做法不宜作為長效機制保留。因此預計在2024年及以后，全國碳市場將取消配額預支機制。

配額結轉機制是碳市場配額管理的重要組成部分，結轉規定對未來碳市場配額供需、配額價格等均將產生影響。無論配額結轉與否，都需要盡早釋放明確的政策信號。全國碳市場尚未明確結余配額的結轉方式與使用期限，導致企業缺乏長期且穩定的政策預期，不利于統籌減排計劃與交易安排，市場觀望情緒較重。國內外成熟的碳市場均出臺了結余配額結轉政策，并在實踐中不斷優化調整。因此，預計2024年全國碳市場將出臺結余配額結轉規定，明確結余配額條件、使用期限，并制定配套管理政策。

（四）預期碳市場管理條例將于2024年出臺，造假行為將面臨更高的處罰，其他行業核算、核查、配額分配方法均將逐步出臺或修訂

當前，全國碳市場運行的最高層級依據是生態環境部規章《碳排放權交易管理辦法（試行）》，文件規定內容較為局限，對違規行為的處罰力度不足，缺少法律依據。出臺《碳排放權交易管理暫行條例》有利于彌補全國碳市場法律法規的缺失，加大對違法違規行為的處罰力度。在生態環境部2023年11月例行新聞發布會上，相關負責人表示條例的出臺已經到了最后階段。預計《碳排放權交易管理暫行條例》將于2024年出臺，作為全國碳市場建設最高層級的行政法規保障碳市場健康運行。條例將加大對于碳市場參與主體主觀數據造假和違規交易的處罰力度，加大對于未按要求在規定時間內足額履約的處罰力度，加大對于碳市場第三方技術服務機構欺詐、惡意串通、散布虛假信息等違規行為的處罰力度。

同時，生態環境部于2023年10月18日出臺《關于做好2023-2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》，明確了2023-2025年建材、鋼鐵、有色等重點行業企業溫室氣體排放報告與核查有關重點工作要求，并提供了水泥、電解鋁和鋼鐵行業企業溫室氣體排放核算與報告填報說明，用于填報2022年企業排放數據。隨著全國碳市場擴大行業覆蓋范圍的工作加速推進，預計2024-2025年水泥、電解鋁、鋼鐵、石化、化工等其他行業的核算指南與核查指南仍將進一步修訂，同時行業配額分配方法也將逐步出臺，保障碳市場擴行業工作有序開展。

（五）預期企業對于CCER需求將進一步提高，2024年多項方法學將集中發布，CCER抵銷配額清繳的上限仍將維持在5%

CCER是碳市場重要的外部補充機制，豐富了交易產品，彌補了可再生能源、林業碳匯、甲烷利用、節能增效等對減碳增匯有重要貢獻的行業無法通過市場機制獲得減排經濟回報的問題。隨著CCER方法學和項目審批的重啟，預計2024年將有更多方法學得到修訂并發布，生物質能（垃圾焚燒發電、秸稈焚燒發電等）、甲烷利用、甲烷減排等相關項目有望較早受益。

與此同時，碳市場在納入更多行業和交易主體后，預計會增加對于CCER的購買需求，推動CCER交易的發展。隨著碳價的升高，CCER價格預計將有上升趨勢。當前，重點排放企業可以使用CCER抵銷配額清繳，且抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的 5%。為保證全國碳市場配額稀缺性，發揮碳市場減排效力，預計未來CCER抵銷比例仍將保持在5%。

（六）預期中國將加快推進全國碳市場與國際碳市場的連接，促進技術、方法、標準、數據互認互通，增強中國碳市場的國際影響力

應對氣候變化是全球性的共同挑戰，預計中國將進一步加快與國際碳交易體系間的政策協調，不斷提升碳定價能力，提高在全球碳交易體系中的參與度與競爭力。在標準體系方面，預計將加快推進企業碳排放在線監測試點，推進MRV體系、配額分配方法等相關技術、方法、標準與國際碳市場接軌，促進數據互認互通。

在碳信用方面，預計中國有關方面將加強對國際碳信用市場發展趨勢的跟蹤研究，積極借鑒國際規則和經驗，不斷完善中國溫室氣體自愿減排管理機制。將開展CCER跨境交易風險分析及管理規則研究，提高CCER的國際認可度，推進CCER參與國際交易，與海外碳市場形成連接。

（作者為北京理工大學能源與環境政策研究中心教授；本文據其在“2024年能源經濟預測與展望研究報告發布會”上的發言整理）