教育強國視野中的高?！皠撔鹿聧u”治理：意義、任務與路徑

盧威

摘 要：破解關鍵核心技術難題、有的放矢培養國家戰略人才、推動經濟社會高質量發展等一系列強國戰略需求，迫切需要扭轉高?！皠撔鹿聧u”傾向。高?！皠撔鹿聧u”問題精準治理應在突破“條塊分割”壁壘的框限、增強高校面向社會自主辦學能力、扭轉學術評價“內循環”取向上著力。健全超越“條塊關系”的跨部門行政協調機制、優化高校吸收社會參與和面向社會辦學的治理體系架構、突出高校學術評價解決實際問題的導向，并依托區域高等教育一體化協同發展積累“創新孤島”治理試點經驗，是高?！皠撔鹿聧u”治理的實現途徑。

關鍵詞：教育強國；高?！皠撔鹿聧u”；精準治理

增強教育特別是高等教育對經濟社會高質量發展的支撐力和貢獻度，助力高水平科技自立自強和大國競爭，是加快建設教育強國的核心要義。實現這一目標，須著力破解高?！皠撔鹿聧u”問題。所謂“創新孤島”，是指在科技創新體系中，某一環節或要素與整體的科技創新體系發生“隔離”，各子系統間缺乏資源、信息、人員等交流，以致形成“閉路循環”的現象。[1]高校作為創新體系的組成要素，其“創新孤島”困境主要表現為高校之間以及高校與企業、科研院所等創新體系的其他構成主體之間存在區隔，以致創新資源協同性、集聚性不強，創新鏈與產業鏈銜接不夠緊密、科研成果轉化率有待提高、高等教育對產業轉型升級的支持能力有待提升。針對高?！皠撔鹿聧u”對強國建設的掣肘，需要深入分析問題成因，并實施精準治理。

高?！皠撔鹿聧u”治理之于教育強國的意義

高?！皠撔鹿聧u”傾向早已有之，近年來諸如促進校際合作、區域高等教育協同發展、科教產教融合等政策舉措，其實都是對此類問題或直接、或間接的回應。在今天加快建設教育強國、推動“教育—科技—人才”三位一體協同發展的新的時代背景下，高?！皠撔鹿聧u”治理正在彰顯出更加鮮明的戰略意涵。

第一，高?！皠撔鹿聧u”治理，是破解關鍵核心技術“卡脖子”難題的有力舉措。破解關鍵核心技術面臨的“卡脖子”難題，要求以實踐問題為牽引而非以學科邏輯為中心，需要匯聚多方力量協同攻關，本質屬于“大科學”活動。無論當年在美國科技崛起過程中發揮舉足輕重作用的“曼哈頓工程”，還是我國“兩彈一星”等重大突破，都是這種“大科學”的產物，這與基于研究者個人興趣開展自由探索的“小科學”存在顯著區別。事實上，不管是“大科學”還是“小科學”，都需要打通創新壁壘。知識創新和技術突破往往在跨越組織邊界過程中、在不同創新主體的有機聯結互動中產生，“畫地為牢”是關鍵核心技術攻關的桎梏。應對“卡脖子”困境，迫切需要通過治理高?！皠撔鹿聧u”問題，破除橫亙在高校之間、高校與國家科技創新系統其他主體要素之間的資源流動壁壘，形成創新聯合體，增進科研協同性。

第二，高?！皠撔鹿聧u”治理，是有的放矢培養國家戰略人才的重要途徑。中央明確提出將“有的放矢培養國家戰略人才”列為教育強國建設的重要任務?！坝械姆攀概囵B國家戰略人才”的本質是增強高校人才培養的針對性、適切性。無論從“有的放矢”角度還是從“國家戰略”角度來理解，此類人才培養都需要以治理高?！皠撔鹿聧u”為前置條件。一方面，“有的放矢”強調人才結構的適切性，意味著培養國家戰略人才必須面向戰略科技任務的重大需求。而要化解人才培養的供需矛盾，就離不開在高等教育與行業產業之間建立起協同聯系機制，根據后者的實際需求調整優化人才培養結構，這就內在地要求高校與行業產業創新主體對接聯動。另一方面，“國家戰略人才”突出人才質量的適切性。所謂國家戰略人才不同于一般人才，為勝任戰略科技任務需要，其培養模式必須跳出局限于高等教育系統的“內循環”，通過產教融合、科教融匯，與企業、科研院所等其他主體建立協同育人機制。

第三，高?！皠撔鹿聧u”治理，是撬動經濟和社會高質量發展的關鍵支點?！把幸灾掠谩笔菍崿F經濟和社會發展向創新驅動轉換、實現高質量發展的突破口。然而，在創新的“孤島效應”作用下，高?？蒲小爸卣撐陌l表、輕成果轉化”傾向較為突出，知識生產更偏向于在高等教育系統內部循環。我國早已成為論文發表大國，不少成果見于國際頂尖期刊，但應用轉化尚不樂觀。在中國經濟年會（2013—2014）上，時任國家發展改革委負責人提到我國科技成果的轉化率為10％左右，低于當時發達國家40％的水平；有研究通過統計2015年—2017年中國專利授權、許可和轉讓數據，推算我國科技成果轉化率約為6％，而同期美國科技成果轉化率約為50％；也有研究測算，2014年—2018年中國高校和科研單位專利轉化率在1.9％至3.29％之間。[2]概言之，我國高?？蒲谐晒麘棉D化數量偏少、比例偏低，與產業協同合作程度不夠，對國家和區域產業發展和轉型升級的支持不足，突顯了治理高?！皠撔鹿聧u”問題的緊迫性。

當前高?！皠撔鹿聧u”治理面臨的主要任務

識別高?！皠撔鹿聧u”現象的成因，是精準采取治理舉措的邏輯起點?！皸l塊分割”框限、高校面向社會自主辦學能力不強、學術評價取向上的缺憾，是產生高?！皠撔鹿聧u”問題的三大深層因素，治理“創新孤島”亟須由此入手。

第一，高?！皠撔鹿聧u”治理，需要突破“條塊分割”壁壘的框限。當下高校面臨的“創新孤島”困境在很大程度上是“條塊分割”格局形塑的產物。計劃經濟時期，“工業主管部門成為行業內橫跨人才培養、基礎科研、產業科研以及生產制造等不同領域的行政管理者，從而形成了從中央到地方的‘條條行政管理系統?！盵3]借助行政計劃和協調，企業、高校、科研院所之間實現聯結互動。隨著計劃經濟向市場經濟轉型與工業主管部門撤并，行政計劃主導的產學研協調聯動機制不復存在，公辦高校之間以及高校與企業、科研院所等其他創新主體之間的聯系于是被“條塊分割”壁壘隔斷。一方面，從“條條關系”維度看，不僅公辦高校與國有企業、科研院所分別歸屬不同的“條條”，而且即便是高等教育系統內部，高校隸屬關系也錯綜復雜。這種不同的隸屬關系，是形成高?！皠撔鹿聧u”的一大原因。另一方面，從“塊塊關系”維度看，行政區劃以及在此基礎上的地方政府競爭將高校與所在地方的利益綁定，給高校之間以及高校與其他創新主體之間的區域合作帶來限制，致力于消除“創新孤島”的區域高等教育協同發展和區域創新體系建設仍面臨諸多有待破除的藩籬。因此，突破“條塊分割”框限，應當是高?！皠撔鹿聧u”治理的發力點。

第二，高?！皠撔鹿聧u”治理，需要增強高校面向社會自主辦學能力?！皠撔鹿聧u”治理的實質是重建創新主體之間的聯結。通過行政協調使高校與其他創新主體協同互動至關重要，但更重要的是在行政協調之外，形成高校與其他創新主體之間自發協同互動的機制，這就意味著必須增強高校面向社會自主辦學的能力。從法律地位看，公辦高校被定位于事業單位法人。所謂“事業單位法人”具有“事業單位”和“法人”的“雙重面孔”：一方面，作為民法上的法人，公辦高校已經是獨立的市場主體，是具有民事權利能力和民事行為能力、依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織；另一方面，作為隸屬于主管部門的事業單位，公辦高校存在面向主管部門辦學的傾向，獲得主管部門認可往往優先于滿足行業產業需求，其面向社會自主辦學、及時有效回應市場和產業需求的能力還有一定的提升空間。在這個意義上說，高校的“創新孤島”傾向，其實就是作為事業單位的高校面向社會自主辦學的能力還存在不足，進而影響了其與產業、科研院所等其他創新主體自主聯結互動的動力。顯然，這是一個亟待破解的問題。

第三，高?！皠撔鹿聧u”治理，需要扭轉學術評價的“內循環”取向。高?！皠撔鹿聧u”現象的產生，也是學術評價和導引機制不夠完善的結果。目前，高校學術評價取向上存在兩個誤區。一是學術評價具有“封閉性”色彩，過度突出課題立項、成果發表等知識生產環節，對解決實際問題、推動應用轉化注重不夠。這種封閉性的學術評價在客觀上減少了高校對行業企業、科研院所等科技創新系統其他主體的關注與依賴，導致了彼此關系的疏離化與“創新孤島”問題的出現。二是學術評價具有“競爭性”色彩。在高校之間引入競爭關系，自然是調動高校及其教師科研積極性、提升高校學術生產力、推動學科建設和高校實力整體增強的有力工具，但也容易引發高校之間的零和博弈、增加高校之間合作難度、使高校過于看重成果數量指標而對實踐中的真問題關注不夠等意外后果，進而成為出現“創新孤島”問題的誘因。無論是封閉性還是競爭性，其實質都是一種將科研活動囿于高校內部的“內循環”“孤島化”的學術評價取向。高?！皠撔鹿聧u”治理，有待從學術評價改革的角度做文章。

實現高?！皠撔鹿聧u”問題精準治理的路徑

可見，高?！皠撔鹿聧u”問題，既涉及微觀的高校行為，也涉及宏觀的政府間關系。實施高?！皠撔鹿聧u”的精準治理，相應地需要從優化行政協調、改進政校關系、完善學術評價、實施政策試點等多個角度切入，引導高校深度融入協同創新體系。

第一，以健全跨部門跨地域的行政協調機制為抓手，超越“條塊分割”壁壘?！皸l塊關系”客觀存在，應對“條塊壁壘”約束，不是要取消“條”和“塊”，而是要在“條”和“塊”之間搭建起“橋梁”，建立起資源、信息、人員的互動交流機制，超越“條塊壁壘”對高校之間、高校與其他創新主體之間聯結互動的框限。這就需要在政府間關系層面，健全跨部門跨地域的行政協調機制，對此可在三個層面做出努力。一是在頂層設計層面，將高?！皠撔鹿聧u”治理作為超越部門業務的工作進行整體性謀劃，如將其納入“教育—科技—人才”三位一體協同發展的全局進行統籌，列入有關高層議事協調機構的工作議題，制定出臺專門的治理方案。二是分別在教育、科技、產業的中央主管部門和地方主管部門層面，通過定期經常性會商、簽署部門合作協議、成立有關協作小組等途徑實現部門聯動。三是在政策支持層面，可通過設置專項資金，專門支持高校聯合行業企業、科研院所申報研究項目，通過資金鼓勵引導其面向實際問題開展跨部門跨地域科研合作。

第二，以優化高校的治理體系架構為抓手，增強高校主動回應社會需求的能動性。從邏輯關系看，治理體系現代化是治理能力現代化的前置條件，提高教育治理能力須以優化教育治理體系為基礎。對高?！皠撔鹿聧u”治理而言，增強高校面向社會自主辦學能力，應從構建吸收社會參與和面向社會辦學的高校治理體系架構入手。一是優化董事會在高校產學研協同創新等方面決策中的角色。董事會是促進社會參與高校治理的關鍵機制，但目前僅部分高校設有此類組織，且其通常扮演咨詢機構角色。推動社會參與高校治理，有必要充分發揮理事會或董事會在參與討論學校發展規劃、經費籌措和社會服務等方面的作用，建立健全社會支持和監督學校發展的長效機制。[4]二是釋放高?；鶎踊盍?，通過支持組建高校、產業、科研院所等多元組織協同的科研創新團隊、鼓勵師生創新創業、吸納社會人士參與院系決策咨詢工作等措施，激活學術心臟地帶。三是在高校外部治理層面，將賦予高校更大辦學自主權作為優化高等教育治理的樞紐，盡可能減少對高校的行政干預，避免管得過多、統得過死，通過增強高校自主性為高校面向社會和產業需求辦學提供誘致性制度變遷環境。

第三，以突出高校學術評價的解決實際問題導向為抓手，優化產教融合激勵機制。就高?！皠撔鹿聧u”治理而言，改革學術評價的要義在于跳出知識創新在高校中的“內循環”，實現創新鏈與產業鏈的銜接，這就須從以下三方面做出改進。一是優化政府對高校的評價，這是優化高校自身評價導向的前提。按照《深化新時代教育評價改革總體方案》頂層設計，深化政府對高校的評價考核和資源配置機制改革，淡化科研績效數量指標和校際競爭，突出高校對接經濟社會發展重大需求開展知識創新的實際貢獻。二是優化高校教師學術評價與聘任制度，突出評價的解決實際問題導向，避免簡單以科研成果數量和課題刊物等級為依據。例如：科研項目方面，適當提高行業主管部門研究課題和行業企業委托課題的認定權重，扭轉片面注重縱向課題的傾向；應用轉化方面，提高成果應用轉化在學術評價、日?？己?、職務晉升中的權重，完善成果轉化的收益分配機制；人事聘任制度方面，需要重新審視事業編制對學術職業穩定性的保障作用，避免將“準聘—長聘”改革異化為以鼓勵短期科研產出為取向的“非升即走”。三是積極發展高等教育中介組織，支持鼓勵行業企業和第三部門等組織參與高校教學科研評價，形成多元評價體系，增進社會和企業參與。

第四，以區域高等教育一體化協同發展為依托，開展“創新孤島”治理的區域探索與創新試驗。政策試點是我國國家治理的獨特機制，當前區域化發展為高?！皠撔鹿聧u”治理提供了相對成熟的試點條件。事實上，我國近年啟動的若干區域重大戰略本身就包含在區域范圍內打通科技創新的部門和地區壁壘的意圖，如高等教育和科技創新資源富集的長三角正在推進區域科技創新共同體建設和區域高等教育一體化協同發展，以實現創新資源的區域流動和集聚，增強對區域經濟發展和產業轉型升級的支撐力和驅動力。換言之，區域高等教育一體化協同發展與高?！皠撔鹿聧u”治理在目標和手段上具有耦合性。因此，不妨考慮依托區域高等教育一體化協同發展，推進高?！皠撔鹿聧u”治理先行先試，包括在區域范圍內加快科技創新行政協調機制建設，在高校、科研院所和產業部門之間建立實體性行政協調機構，支持和鼓勵建立高等教育和科技創新聯盟組織，開展高等教育治理體系改革和高校學術評價改革試點，以此積累可復制推廣的經驗。這不僅有利于在本區域內打破高等教育和科研及創新資源的“條塊分割”，而且也將為全國的高?！皠撔鹿聧u”治理提供區域經驗支持。

本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“長三角高等教育高質量一體化推進策略研究”（項目編號：20YJC880062）研究成果

參考文獻：

[1]辛獻杰.“創新孤島”如何破解[N].人民日報，2017-03-27（20）.

[2]賈雷坡，張志旻，唐隆華.中國高校和科研機構科技成果轉化的問題與對策研究[J].中國科學基金，2022，36（2）：309-315.

[3]封凱棟.國家的雙重角色：發展與轉型的國家創新系統理論[M].北京：北京大學出版社，2022：285.

[4]杜玉波.聚焦大學治理關鍵 推進治理能力現代化[N]中國教育報，2020-01-06（5）.

（作者單位：華東師范大學國家教育宏觀政策研究院）

[責任編輯：苑聰雯]