新時代背景下托育服務高質量發展的政策與展望

楊文莊

摘要：托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶福祉，事關國家未來和民族的永續發展。促進托育服務高質量發展是中國式現代化的必然要求，是人口長期均衡發展的必然選擇，是保障和改善民生的基礎性工程。在新時代背景下，實現托育服務高質量發展，要立足構建三個體系和七項任務，在幼有所育上持續用力，把人口高質量發展同人民群眾高品質生活結合起來，以人口高質量發展支撐中國式現代化。

關鍵詞：托育服務 高質量發展

中圖分類號： G610文獻標識碼： A文章編號：2097-0609（2024）01-0005-06

以習近平同志為核心的黨中央高度重視3歲以下嬰幼兒照護服務與托育服務發展。黨的十九大報告明確提出“幼有所育”，將其納入保障和改善民生的重要內容。黨的二十大報告明確提出“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”，強調深入貫徹以人民為中心的發展思想，在幼有所育上持續用力。

2023年5月5日，習近平總書記主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議，專題研究以人口高質量發展支撐中國式現代化重大問題，提出了新時代人口工作的基本思路，要求著力提高人口整體素質，努力保持適度生育水平和人口規模，加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，把人口高質量發展同人民群眾高品質生活結合起來，以人口高質量發展支撐中國式現代化。

人口高質量發展的基礎是嬰幼兒生得出、養得好，這離不開科學規范的嬰幼兒照護服務。促進托育服務高質量發展，為嬰幼兒健康成長保駕護航、為廣大家庭和年輕的父母排憂解難，是政府、社會和托育服務行業的光榮使命。

一、深刻認識促進托育服務高質量發展的重要意義

托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶福祉，事關國家未來和民族的永續發展。托育服務既是家事，更是國事，推動托育服務高質量發展，充分體現了我們黨以人民為中心的發展思想。

（一）促進托育服務高質量發展是中國式現代化的必然要求

黨的二十大提出加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，指出高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。中國式現代化最顯著特征是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，強調堅持在發展中保障和改善民生，把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點。

二十屆中央財經委第一次會議強調，要大力發展普惠托育服務體系，顯著減輕家庭生育、養育、教育負擔。發展普惠托育服務，促進托育服務高質量發展，是國家經濟社會高質量發展的題中應有之義。發揮政府在制定政策、引導投入、規范市場、營造環境、監督管理方面的主導作用，為社會力量舉辦托育機構提供便捷服務，有利于切實保護投資主體權益，引導托育服務專業化、規范化發展，保障新時代托育行業行穩致遠。

（二）促進托育服務高質量發展是人口長期均衡發展的必然選擇

當前，低生育率成為我國人口發展面臨的最主要挑戰和風險，人口負增長和超低生育意愿將對我國經濟社會發展產生長期深遠的影響。在實現現代化的過程中，人口是最寶貴的財富，0～14歲少兒人口是最稀缺的資源。多次調查表明，經濟負擔、子女照料、女性職業發展成為制約生育的主要因素?！笆奈濉币巹澗V要和國務院政府工作報告都將“推動實現適度生育水平”作為重要任務。二十屆中央財經委第一次會議指出，要努力保持適度生育水平和人口規模。

生育率較高的發達國家，無一不在做強托育服務上下功夫。把托育服務作為基本公共服務產品，向國民公平、便捷提供。歐盟0～3歲平均入托率達33%，其中北歐國家、法國、比利時等國家達到60%，普及的托育服務為提振生育意愿、支持多孩家庭、提升婦女產后返崗率發揮了積極支撐作用?，F在，隨著我國經濟發展，家庭功能弱化、養育觀念差異等多種原因，越來越需要社會化托育服務。

（三）促進托育服務高質量發展是保障和改善民生的基礎性工程

當前，我國3歲以下嬰幼兒有3000多萬，其中1/3以上的家庭有較強烈的入托需求。發達地區、一線城市入托意愿更高。與過去相比，現在越來越多的家庭不再是“有地方送、有人帶就行了”，而是向往高品質的照護，希望托育機構能夠提供生活照料、安全看護、均衡膳食和早期發展機會，促進嬰幼兒身體和心理的全面發展。但目前許多托育機構從硬件到軟件均無法達到要求，服務質量參差不齊。調查顯示，82%的受訪者期待國家大力發展普惠托育服務。

堅持在發展中保障和改善民生，促進托育服務高質量發展，釋放被抑制的托育需求，有助于促進3歲以下嬰幼兒托育服務供需在更高水平實現平衡，對于提升生育水平、改善女性就業、促進嬰幼兒早期發展具有“一石三鳥”作用，是世界低生育率國家普遍的政策選擇，也是我國支持生育、保障民生的工作重點，將推動托育服務更有效率、更加公平、更高質量、更可持續發展。

二、托育服務高質量發展——立足構建三個體系

國家衛生健康委切實履行牽頭職責，會同有關部門扎實有序推進托育服務工作。幾年來，托育服務政策法規體系、標準規范體系、供給體系從無到有，逐步建立健全。

體系一：托育服務政策法規體系

2019年，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確了新時期嬰幼兒照護服務的總體要求、基本原則、主要任務和保障措施，建立了衛生健康部門牽頭、各相關部門協同的工作機制。2020年，國務院辦公廳印發《關于促進養老托育服務健康發展的意見》。2021年新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國人口與計劃生育法》以及頒布的《中華人民共和國家庭教育促進法》都增加了關于托育服務的規定。國家“十四五”規劃將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”列為經濟社會發展20個主要指標之一。2021年，《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，明確將發展普惠托育服務體系列為配套積極生育支持措施之一。托育服務法已經列入十四屆全國人大常委會立法規劃，由全國人大教科文衛委牽頭起草并提請審議，有關工作正在積極推進。

體系二：托育服務標準規范體系

國家衛生健康委會同發展改革、教育、財政、自然資源、住房城鄉建設、應急管理、市場監管、統計、總工會等部門，研究完善基礎建設、人才培養、稅費優惠、用人單位辦托等方面的政策措施，出臺托育機構設置標準、管理規范等辦法，印發托育機構嬰幼兒傷害預防指南、喂養與營養指南、消防安全指南，制定托育統計調查制度，使托育服務發展有章可循，逐步規范運作。2023年9月，國家衛生健康委會同國家中醫藥管理局、國家疾控局印發《關于促進醫療衛生機構支持托育服務發展的指導意見》；10月，會同住房城鄉建設部、應急管理部、市場監管總局、國家消防救援局印發《家庭托育點管理辦法（試行）》；發布衛生行業標準《托育機構質量評估標準》。通過建立相關的制度指導各地托育機構專業化、規范化發展，托育行業保育服務與發展有了基本規范遵循。

體系三：托育服務供給體系

近年來，我國托育服務呈現出良好的發展態勢，托育服務供給體系初步形成。截至2022年底，共有各類托育服務機構7.5萬家，提供托位360余萬個，涵蓋了綜合托育服務機構、社區托育服務設施、用人單位托育服務場所、幼兒園托班、家庭互助式托育點等不同類型，可提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的服務。

2023年，衛生健康委、發展改革委命名了首批33個全國嬰幼兒照護服務示范城市，全國總工會、衛生健康委評選了75家愛心托育用人單位。江蘇、浙江等多個省份將托育服務列入為民辦實事項目，浙江在17個縣區開展了托育服務納入基本公共服務試點工作。衛生健康委組織開展以“普惠托育，共同行動”為主題的托育服務宣傳月活動，各級各地深入開展主題鮮明、形式多樣的示范創建和宣傳活動，提高托育服務的社會知曉度和認可度，營造了良好的社會氛圍。

總的看，托育服務開局良好，但仍與群眾需求存在較大差距，亟待破解主要矛盾，補短板強弱項。

一是補齊供給短板。多數家庭更傾向于公立或非營利性托育機構，但目前機構以營利性為主，約占總量的82%，公辦占15％。當前，我國0～3歲嬰幼兒入托率僅為6%左右，遠低于OECD國家35%的水平。

二是補齊價格短板。調查顯示，2021年全日托平均托費為2700元/月，北京等一線城市高于7000元/月，遠超出家庭可負擔能力，群眾的入托需求高與機構托位的空置率高并存現象較為普遍。

三是補齊質量短板。確實存在一部分提供托育服務的機構為控制成本，在設施建設、消防安全、人員配備、登記備案、保育服務等方面“偷工減料”，甚至無證經營、超注冊范圍經營，存在著較大風險隱患。

四是補齊人才短板。目前，托育服務保育人員達50萬，但與2025年120萬人的需求仍有較大差距，托育機構普遍缺乏高素質員工，市場缺乏現成可用的人才，培訓成本高、人員流動性大、培訓課程教材短缺，從業者專業性無法保證。

五是補齊監管短板。嬰幼兒是最柔軟、最脆弱的群體，安全工作是托育服務的重中之重，必須加強全方位監管，守好安全底線。目前，跨部門綜合監管機制尚不健全，存在安全和風險隱患，需要進一步加強綜合監管。

三、托育服務高質量發展——立足完成好七項任務

“十四五”時期，促進托育服務高質量發展要立足做好以下幾項工作。

任務一：制定專門法律法規。制定《中華人民共和國托育服務法》已列入黨中央批準的第十四屆全國人大常委會立法規劃。通過科學立法，構建積極生育支持體系，促進和規范托育服務，保障托育人才的正當權益和發展空間，擴大普惠托育服務供給，尊重和保護嬰幼兒的合法權益，促進人口長期均衡發展。

任務二：實施建設工程項目。繼續會同發展改革委通過中央預算內投資支持和引導，實施公辦托育服務能力建設項目和普惠托育服務專項行動，帶動地方政府基建投資和社會投資，支持托育綜合服務中心、公辦托育機構建設和民營托育機構，發展社區托育服務設施和綜合托育服務機構。

任務三：開展示范城市創建。會同財政部實施普惠托育服務發展示范項目，遴選一批領導重視、工作基礎好、群眾需求強烈、保障條件好的地級市實施示范項目，中央財政對每個項目補助1億元，建機制、保持續、出經驗。2023年12月，蘇州等15個項目支持的地方清單公布，會同國家發展改革委開展嬰幼兒照護服務示范城市創建。這些是落實中央積極生育支持決策部署的生動實踐。

任務四：推進人才隊伍培養。推動托育高質量發展，必須有高素質人才。要建立托育人才培養體系，優化專業目錄，建設專業標準，推進產教融合，擴充培養渠道。明確培訓規劃與激勵政策，制定培訓指導標準，研發高質量培訓課程教材資源。依法逐步實行從業人員職業資格準入制度。

任務五：質量監測評估。嚴格按照《托育機構質量評估標準》和托育服務統計調查制度，定期對全國各類托育機構服務質量進行監測評價。建立和完善依法、便利、高效的監管服務，在優化服務、加強監管、統計監測方面發揮作用。建立多部門以信用為基礎的綜合監管機制，落實全過程監管責任，堅決守住安全和健康底線。

任務六：醫育有機結合。促進醫療衛生機構支持托育服務發展，推動醫療衛生資源與托育服務有機結合，督促醫療衛生機構加強對托育機構衛生保健工作的業務指導、咨詢服務和監督檢查，支持有條件的醫療機構舉辦普惠托育服務機構。加強對家庭嬰幼兒養育照護的指導服務。

任務七：培育民族品牌。弘揚中華民族傳統文化，將中國優秀傳統育兒文化與新時代嬰幼兒發展特點相結合，借鑒國際兒童早期發展理論與實踐，培育一批優質示范托育機構，打造一批有擔當、有實力、有口碑的具有中國特色、區域特點的托育行業民族品牌。

當前，群眾養育負擔還比較重，迫切需要加快推動托育服務實現質的有效提升和量的合理增長，以建成覆蓋城鄉的普惠托育服務體系為主要任務，實現“幼有所育、幼有優育、幼有善育”目標。

Policies and Prospects for the High-Quality Development of Childcare?Services in the New Era

YANG Wenzhuang

（Department of Population Surveillance and Family Development of the National Health Commission， Beijing 100010）

Abstract： The provision of childcare services is an issue that affects the healthy growth of infants and young children， the well-being of thousands of households， and the sustainable development of the country and its people. Promoting the high-quality development of childcare services is a requirement for Chinas modernization， a necessary choice for long-term balanced population development， and a fundamental project for ensuring and improving peoples livelihoods. In order to achieve high-quality development of childcare services in the new era， we need to focus on building the Three Major Systems and completing the Seven Major Tasks， continue to make efforts in providing care for the young， integrate high-quality population development with high-quality living standards for the people， and support Chinas modernization with high-quality population development.

Keywords： Childcare Services; High-quality Development

（責任編輯：李詩雯）