城市“廁所革命”政策變遷路徑與動力分析

李芬芬，戴博, 段鵬輝

摘要：城市“公共廁所”建設是當前“廁所革命”政策執行的重要內容，也是城市人居環境質量高質量發展的重要指標。研究基于多源流視角構建研究框架，應用清晰集定性比較分析（csQCA），以X市城市“廁所革命”政策變遷為結果變量，以公共廁所標準、國家媒體、地方媒體、網絡媒體、國家政策、領導批示、代表提案為條件變量，探討城市“廁所革命”政策變遷的驅動路徑。研究發現：（1）國家政策是X市城市“廁所革命”政策變遷的必要性條件；（2）產生的5條路徑組合很好驗證了多源流政策變遷理論，其中廁所標準*國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*執政者理念*領導批示*代表提案或專家建議組合是解釋力最高的路徑；（3）運用QCA方法，通過對“廁所革命”不同政策變遷路徑的關鍵源流進行比較分析，能夠對多源流理論分析政策變遷的進一步應用做出貢獻。

關鍵詞：廁所革命；政策變遷；多源流；組態視角

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2024）－01－011－11

引言

“廁所”治理問題一直是我國環境衛生管理的重要內容。早在新中國成立之初，開展的愛國衛生運動就將廁所管理作為改善環境衛生的重要內容。對“廁所”進行專項治理具體可以追溯至1962年，國家提出了“愛國衛生運動”口號，且在農村逐漸形成了“兩管”（管水、管糞）、“五改”（改水井、廁所、畜圈、爐灶、環境）的提法。改革開放后，國家明確制訂衛生廁所普及率目標，將農村改廁納入國家經濟社會發展規劃，進一步推進農村改廁工作。習總書記高度重視“廁所革命”這項民生工程，將農村“廁所革命”納入鄉村振興戰略，同時也做出重要指示，要求積極推動城市“廁所革命”，以此推動我國旅游業邁上新臺階。隨著城鎮化的快速推進，城市發展進入建設高品質人居環境的關鍵時期。在城市快速發展背景下，城市公共廁所變化是城市快速化變遷的縮影，折射出城市變遷的動態過程。城市“公共廁所”建設是城市人居環境高質量發展的重要指標，也是城市基礎設施、旅游城市、文明城市建設的重要內容。為進一步提升城市人居環境的高質量發展，國家出臺了一系列相關政策推進“廁所革命”，地方政府為響應國家政策持續出臺并調整具體實施政策，在短期內形成政策變遷的動態過程。那么，這一系列具體政策呈現出一種怎樣的變遷過程，又是哪些動力因素促使地方政策變遷，這些問題都值得進一步探索。

一、文獻回顧與研究框架

（一）文獻回顧

多源流理論是分析政策變遷的重要理論，主要側重于政策制定者的注意力分配，具體問題的形成，以及對問題及其解決方法的發現過程，具體包括政策制定的問題源流、政策源流和政治源流。多源流理論認為，政策的制定是在一種“模糊性”條件下進行的，也可以理解為一個由不同要素構成且呈現出動態的過程。所以，從多源流視角分析政策的動力要素和變遷路徑可以為政策出臺提供依據。這一應用也得到了大量學術的論證，一是以多源流作為基本政策分析工具來看，界定具體政策變遷中的問題源流、政治源流和政策源流的具體構成要素。比如，從強制收容到無償救助變化的社會救助政策變遷[1]。二是對多源流理論本身的修正，進一步闡述影響政策變遷的動力要素，比如通過媒體話語與政策變遷軌跡分析，證明媒體對計劃生育政策變遷的影響[2]；在民族政策企業家的推動之下實現匯合多源流的匯合，促使民族政策變遷[3]。三是闡述政策變遷中多源流的具體動力要素，比如構建扶貧政策變遷動力模式[4]、環保約談機制對政策執行效果的影響[5]、在網絡輿論情境下證實網約車的政策變遷有階段性[6]等。從上述文獻可以看出，運用多源流理論對不同領域政策變遷的動力要素進行了探討，并列舉了動力要素在不同時期的重要性。但是，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果”[7]，并不是單一因素促成結果發生。有學者也觀察到政策變遷是一個動力組合過程，通過組態分析探討政策變遷的多因素組合路徑，比如通過蘭州市灑水治污政策變遷探討必要條件和影響因素組合[8]；以黃山為例分析鄉村旅游政策變遷的影響路徑[9]，以蘇州市為例分析中國城市旅游政策變遷的多因素組合路徑[10]等。已有政策變遷的定性比較分析為本研究提供了很好的參考，但是案例研究目的并不是為了理解其他案例，而是為了所研究的案例本身，得出的研究結論不具有概推性與普適性 [8]。所以，本研究采用QCA方法，以X市“廁所革命”為研究對象，探討城市公共廁所治理政策變遷中的關鍵動力要素有哪些？這些要素是單一或是多個因素作用產生的結果？而不同政策案例又是否存在特定的最佳組合路徑？這些都是對政策變遷研究進一步探討需要解決的問題。

（二）理論框架

本研究以X市城市公共廁所治理為研究對象，運用清晰集定性比較分析方法（csQCA3.0）對公共廁所政策變遷過程進行組態分析。依據QCA方法演繹式特性，研究中的變量必須基于理論來選擇[11]。因此，以多源流理論為基礎，以X市城市公共廁所的政策調整為結果變量，結合在公共廁所政策變遷期間的具體情況，選擇公共廁所建設的系統性指標、媒介壓力、國家政策、領導指示、代表提案為條件變量構建研究框架，探討公共廁所政策變遷的關鍵要素及組合路徑。

二、研究設計與案例選擇

（一）研究方法：清晰集比較分析（csQCA）

QCA是一種以案例研究為導向的理論集合研究方法，旨在通過案例間的比較，找出條件組態與結果間的因果關系。相比較傳統回歸分析方法僅考慮單個變量的獨特“凈效應”，在解釋多案例與多變量的因果復雜性關系方面具有顯著優勢。所以，近年來受到了管理學、經濟學、政治學等學科的廣泛關注和應用。QCA方法包括清晰集定性比較方法、模糊集定性比較方法、多值集定性比較方法三種，其中清晰集定性比較方法的最小公式允許研究者考慮案例內的故事和案例交叉的模式，回答更聚焦“因果”的問題 [12]。所以，在公共管理研究中，csQCA方法得到廣泛使用，比如在生態環保[13]、鬧大事件[14]、垃圾分類[15]、老齡化治理[16]、政策議程設置[17]等研究中的應用。

（二）廁所革命政策變遷案例選擇

X市地處中部地區，先后被評為國家綠化城市、國家衛生城市、中國優秀旅游城市、國家園林城市。在國家“廁所革命”政策持續推行下，X市積極響應國家政策，出臺了一系列“廁所革命”的政策，治理成效顯著。本研究采用QCA方法對X市公共廁所治理政策變遷進行分析主要有三點：一是案例同質性和差異性；二是結果的正負性；三是案例樣本的數量。同時，考慮案例選擇的時間和空間上的一些限定可以增強案例的同質性，本研究以2006年—2021年X市出臺“廁所革命”政策為變量，本身案例具有同質性及差異性；然后以X市城市管理委員會及以上機構出臺的政策為標準，做出二分結果變量，以此確定結果的正負性；最后根據QCA方法對中等樣本的分析范圍10—40個案例[12]，通過資料的整理和篩選，依據與“廁所革命”政策的相關度最終選擇了13個政策文本為案例研究對象（表1所示）。綜述所述，本研究采用csQCA方法分析X市城市“廁所革命”政策變遷的路徑是合適的。csQCA方法的特征在于變量賦值時將條件變量和結果變量進行1和0的二分取值。本研究的條件變量是“存在”與“不存在”，結果變量以政策出臺主體為定類變量。

（三）變量選擇

本研究以多源流理論為基礎，從政治、政策源流和問題源流三個角度出發，探索我國城市“廁所革命”政策變遷的影響因素。最終，考慮案例數量和條件數量之間必須達到良好的平衡，通過不斷篩選與反復試錯[12]，依據在中等樣本的分析選擇7個解釋條件，分別是公共廁所標準、國家政策（表2所示）、領導批示（表3所示）、國家媒體、地方媒體、網絡媒體、代表提案（表4所示），結果變量為X市城市“廁所革命”政策變遷。

1.政治源流：政治壓力

政治源流包括國民情緒變化、選舉結果、政府變更、意識形態在國會中分布情況變化以及利益集團壓力活動等因素[18]。所以，首先要考慮的是自上而下的政治壓力，是指在X市城市“廁所革命”政策實施期間，國務院、住建部及國家旅游局多次出臺相關政策。這是X城市“廁所革命”制定具體政策文件的重要依據，包括旅游廁所建設、城市基礎設施建設、城市公共廁所建設標準、人居環境建設等來自政府高層的政策都是城市“廁所革命”的直接政治背景。其次，政治領導人的執政理念是推動政策制定執行的關鍵要素。安德森的政策議程設置的觸發機制中，領導人是四大觸發要素之一，所以領導批示會推動問題的加速解決[19]，“往往是領導級別越高、批示越明確，解決問題就越快”[8]。城市“廁所革命”是我國旅游城市建設的重要內容，內含在國家旅游局相關政策制定考慮的范圍容。因此，本文選取領導批示作為解釋政策變遷的另一有效變量。

2.問題源流：系統性指標與媒介壓力

X市在實施城市“廁所革命”以前，城市公共廁所建設水平滯后。通過調研和資料的收集主要存在以下一些問題：一是公共廁所數量少，城區僅有公廁256座，需求缺口達45%；二是公共廁所建設標準低，按照國家新的標準，沒有一類廁所，二類廁所僅24座，占比17%，三類廁所83座；三是公共廁所大多數位置偏僻，廁所布點、間距和位置不合理。所以，按照我國城市公共廁所建設標準，X市城區沒有一類標準公共廁所是“廁所革命”政策出臺的系統性指標。

公共廁所作為X市100項民生工程之一，受到X市人民政府及相關職能部門的高度重視。在城市公共廁所革命開展以來，一度受到不同媒體的高度關注和持續報道，給公共廁所革命的政策制定機構帶來了極大的壓力，所以媒介是影響公眾解讀和推動公共政策變遷的重要力量。由于不同媒介的影響力不同，根據媒介影響的程度和范圍，本研究將媒介劃分三種類型，第一類以新華社、人民網、人民日報為代表的國家媒體；第二類以湖南日報、湖南衛視新聞聯播、本市日報等為代表的地方媒體；第三類以騰訊網、澎湃網、大湘網、X市新聞網為代表網絡媒體。

3.政策源流：代表提案

城市公共廁所是廁所革命的一部分，不僅受到自上而下各種政治壓力，媒介壓力成為社會焦點問題，在政治源流和問題源流作用的同時，也融合了政策源流。在公共廁所革命政策變遷期間，針對公共廁所存在的問題，人大代表和政協代表就關于在城區范圍內進行“廁所革命”的提案，代表的政策建議與論證在很大程度上可以提高政策制定的科學性和權威性。所以，在X市城市“廁所革命”中，從公共廁所的選址、公共廁所設施建設的技術指導、公共廁所的智能化等都采納和吸納了代表們的提案。

（四）變量賦值與真值表

定性比較分析（QCA）在研究設計上只提供基本的分析工具，沒有具體的條件設計標準，所以在確定變量之后就要對變量進行賦值。依據多源流理論，結合公共廁所革命的實踐和以往文獻分析，從政治源流、問題源流和政策源流選擇了7個二級變量，按照二分歸屬進行變量賦值。問題源流包括系統性指標和媒介壓力為變量，其中系統性指標是依據X市城區公共廁所是否存在一類廁所；媒介壓力包括國家媒體、地方媒體及網絡媒體的報道。政治源流主要是自上而下的政治壓力，國家政策是指城市“廁所革命”政策變動期間國家關于城市“廁所革命”相關政策出臺；領導批示是指城市“廁所革命”政策變動期間中央領導與地方政府領導的重要指示。政策源流是指城市“廁所革命”政策變動期間代表的政策建議。結果變量以X市委辦公室、X市人民政府辦公室或X市城市管理和綜合執法局、X市城市管理委員會辦公室出臺政策分類變量，其中“1”表示“存在”，“0”表示“不存在”（表5所示）。在賦值的對應上，以被解釋變量為基準，判斷在一個行政年的時間內，是否存在解釋變量的變動，對原始數據進行首次合成[20]，得到清晰集真值表（表6所示）。

三、結果分析

（一）單變量必要性檢驗

通過解釋變量是否能構成充分性或必要性條件的解釋變量集合可判斷為對應的結果變量集合的子集[8]，其公式（1）為：

Consistency（Xi≤Yi）=∑min （Xi，Yi）∑Xi

其中Xi 為條件組合中的隸屬分數；Yi 為結果中的隸屬分數；Consistency為一致性，取值范圍為（0，1）。當一致性大于0.9的因素可視為結果的必要條件，一致性大于0.8的因素可視為事件發生的充分條件。進一步可通過覆蓋率指標（Coverage）來判斷條件X對于Y的解釋力度，覆蓋率數值越高，對于因果的解釋力能力越好，公式（2）為：

Coverage（Xi≤Yi）=∑min （Xi，Yi）∑Yi

公式中：Coverage取值范圍為（0， 1）。

從分析結果可以看出（表7所示），7個條件變量中，只有國家政策的一致性為1，可視為X市 “廁所革命”政策變遷的必要條件，其中地方媒體的一致性為0.8，可視為X市 “廁所革命”政策變遷的充分條件，其他條件變量的一致性均為超過0.8，表明這些因素都無法獨立促成X市“廁所革命”政策變遷的驅動因素。也就是說，國家政策變更是一致性最高的單變量因素，反映了政治壓力與地方政策的關系。另外，也表明地方媒體報道起到了最大的推動作用。但是，所有單因素都不構成 “廁所革命”政策變遷的充要條件，需要對前因條件的不同組合進行分析，以考察國家政策這一必要性與其他因素共同組成X市公共廁所政策變遷的多元路徑。

（二）多因素組合分析

按照一般標準，設定吻合度閾值為0.75，通過篩選后的真值表可知，影響因素組合可以覆蓋多數政策變遷。QCA生產的組合路徑包括復雜解、簡約解和中間解，一般來說簡單解會過濾掉大量樣本案例中解釋力強的路徑組合，中間解雖然覆蓋所有樣本案例，但是包含部分重要的邏輯余項，復雜解不允許存在反事實案例。所以，考慮本研究的條件變量較多而案例數量中等，選擇復雜解進行分析。本文得出的復雜解包括五種不同的影響因素組合（表8所示），分別是：（1）國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*～領導批示*～代表提案；（2）～廁所標準*～國家媒體*～地方媒體*～網絡媒體*國家政策*～領導批示～*代表提案；（3）～廁所標準*～國家媒體*地方媒體*～網絡媒體*國家政策*領導批示*～代表提案（4）～廁所標準*～國家媒體*～地方媒體*～網絡媒體*國家政策*領導批示*代表提案；（5）～廁所標準*國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*領導批示*代表提案。以上五種組合也代表X市廁所革命政策變遷的5種路徑，總體覆蓋率（solution coverage）為 1，整體一致性（solution consistency）為 1，說明具有較高解釋力度。

路徑1：國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*～領導批示*～代表提案。這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為33.3%，即能夠且僅能被該路徑解釋的案例為33.3%，該組合路徑覆蓋政策10、政策11與政策12三個案例。這種路徑的解釋邏輯是，在2018年-2019年城市“廁所革命”政策持續更新變遷下，X市廁所革命取得巨大的政策效果，盡管沒有一類廁所標準、沒有領導批示和專家建議，但是在國家政策的持續出臺與各媒體的持續報道下，對地方政策的出臺也具有巨大推動作用。這表明，政治壓力聯合媒體的報道，地方政府會繼續調整政策進行回應，同時也表明媒體的力量依然是影響地方政府的重要力量。

路徑2：～廁所標準*～國家媒體*～地方媒體*～網絡媒體*國家政策*～領導批示～*代表提案。這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為10%，即能夠且僅能被該路徑解釋的案例為10%，該組合路徑覆蓋政策1。上述單因素必要性分析表明，國家政策是X市廁所革命政策變遷的必要條件，國家政策在其他變量都是“無”的情況下構建了第一條組合路徑。也就是說在沒有一類廁所的現實背景下，盡管沒有媒體的報道及執政者理念及專家等觸發因素下，僅有國家政策自上而下的推行，也能促使地方政策的出臺，這也進一步說明國家政策是地方政策制定的重要依據和重要的政治背景。

路徑3：～廁所標準*～國家媒體*地方媒體*～網絡媒體*國家政策*領導批示*～代表提案。這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為10%，說明即能夠且僅能被該路徑解釋的案例為10%，該組合路徑覆蓋為政策2。這種路徑的解釋邏輯是，在沒有一類廁所的現實背景下，在國家政策的推行下，地方媒體進行了報道，隨即地方領導在政府工作報告中對廁所治理做出了指示，對X市城市“廁所革命”產生了巨大影響，最終促使地方政策的出臺。這表明，政治壓力聯合媒體的報道和領導指示，地方政府也會繼續調整政策進行回應，同時也表明媒體的力量也是影響地方政府的重要力量。

路徑4：～廁所標準*～國家媒體*～地方媒體*～網絡媒體*國家政策*領導批示*代表提案。這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為10%，該組合路徑覆蓋為政策3。這種路徑的解釋邏輯是，在沒有一類廁所的現實背景下，在國家政策的推行下，中央領導人做出了專門的指示，盡管沒有媒體的推動作用，但是在代表的政策建議共同作用下推動了城市“廁所革命”政策的出臺。這表明，政治壓力聯合、領導指示和代表政策建議的組合，地方政府也會繼續調整政策進行回應。

路徑5：～廁所標準*國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*領導批示*代表提案。這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為40%，即能夠且僅能被該路徑解釋的案例為40%，該組合路徑覆蓋為政策6、政策7、政策8、政策9四個案例，顯示出最高的解釋力。這種路徑的解釋邏輯很好的詮釋了媒體報道、國家政策、地方領導批示、專家建議等組合成的政治源流、問題源流及政策源流三合一觸發政策的出臺的多源流理論。

（三）穩健性檢驗

在QCA研究中，穩健性檢驗是至關重要的一個分析環節[21]，可以判定分析結果是否穩定。依據QCA穩健性檢驗方法，本研究判定分析結果的穩健性采取兩種方法，一種是對政策案例隨機刪除了兩個案例（政策7 與政策11），得到了新的政策案例集，對新案例集按照上述研究的原則重新校準，進行清晰集定性比較分析，對于必要條件檢驗，各個變量的一致性與覆蓋率無太大變動。另一種是將一致性門檻值由0.75調整到0.9后，檢驗結果整體上無顯著變化。通過以上兩種方法的驗證，表明研究結果具有很強的可靠性。

結論

基于多源流視角構建研究框架，應用清晰集定性比較分析（csQCA），研究以X市“廁所革命”政策變遷為結果變量，以公共廁所標準、國家媒體、地方媒體、網絡媒體、國家政策、領導批示、代表提案為條件變量，探討X市“廁所革命”政策變遷的驅動路徑，進而實現城市“廁所革命”政策變遷的多影響因素分析，研究主要結論如下。

第一，所選取的政治源流、問題源流、政策源流三類指標7個變量可以作為X市廁所革命政策變遷的驅動因素；從單因素來說，國家政策是政策變遷的必要條件，地方媒體是政策變遷的充分條件；按照不同因素的組合，X市廁所革命政策變遷有5種驅動路徑。

第二，通過以上5條路徑分析，多源流理論對于政策變遷路徑的回應是具有解釋力的，符合QCA方法的適應性，很好的驗證了QCA方法還可以用來檢驗假設或已有理論的作用。比如，在第5條解釋路徑中：～廁所標準*國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策*領導批示*代表提案，包含4個政策變遷的案例，其中，覆蓋率與原生覆蓋率都為0.4，說明40%的案例能被且僅能被該條組合路徑所解釋，是解釋力最強的路徑，具有很高的解釋力，很好的檢驗了政策多源流理論，符合QCA方法的適應性。首先，問題源流方面，政策執行過程中X市公共廁所的系統性指標沒有達到，這是重要的民生問題，受到社會關注，中央媒體、地方媒體及網絡媒體持續陸續報道從而推動問題進入政策議程；其次，政治源流方面，在國家政策持續出臺期間，得到中央領導和地方領導的指示和批示，給予政策制定者壓力；最后，政策源流方面，以政協代表與人大代表的政策建議推動政策出臺，三條源流交匯，政策之窗開啟，政策制定者并不斷尋求政策的改進策略，促使“廁所革命”政策變遷。

第三，通過QCA方法的分析有助于解決不同源流之間的比較問題。QCA技術本身并不能發展出新理論——其所能做的是幫助研究者形成一些新洞見，而這些新洞見在后續研究中可以作為理論進一步發展或是重新檢驗已有理論的基礎。比如，在路徑1中，國家媒體*地方媒體*網絡媒體*國家政策組合路徑促成政策變遷，這一組合的原生覆蓋率與唯一覆蓋率均為33.3%，包含了政策10、政策11、政策12三個案例，這說明在政治壓力與媒體曝光形成的問題流是關鍵，尤其是不同媒體的共同作用下的驅動力更強。在路徑2中，除了系統性指標存在外，其他所有的變量都未出現的情況下，也驅動了政策變遷，這說明在聚焦于問題解決的自上而下的政治流是關鍵；路徑4，國家政策結合領導指示組合下，推動了政策變遷，這說明在政治壓力下，代表提案形成的政策流是關鍵；在路徑3中，國家政策結合領導指示組合下，在地方媒體與代表提案的作用下，推動了政策變遷，這說明在政治壓力下，地方媒體形成的問題流是關鍵。

最后，通過對X市“廁所革命”政策變遷的研究發現，多源流政策驅動有助于促進公共廁所治理成效。需要指出的是，本研究對X市“廁所革命”政策變遷的驅動因素及組合路徑形成了一些新發現，但也存在一些運用QCA方法的共性問題：一是影響政策變遷成功與否的因素很多，受文獻資料和方法框架的限制，條件變量還有待進一步優化；二是在案例篩選上，雖然嚴格按照科學的步驟進行，但存在的矛盾組態無法通過對案例的深入分析得以解決。

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An Analysis of the Changing Path and Motivation of Urban “Toilet Revolution” Policy

——Qualitative Comparison Method （QCA） Analysis

Based on Multi-source Flow Perspective

LI Fenfen1， DAI Bo2， DUAN Penghui1

（1.School of Law and Public Administration， Hunan University of Finance and Economics，Changsha， Hunan 410205， China; 2.School of Technology and Business， Hunan University of Technology and Business，Changsha， Hunan 410205， China）

Abstract： The construction of urban “public toilets” is another important part of the implementation of the current “toilet revolution” policy， and it is also an important indicator of the high-quality development of urban human settlements. The research constructs the research framework from the perspective of multi-source flow， applies clear set qualitative comparative analysis （csQCA）， takes the policy change of urban “toilet revolution” in city X as the outcome variable， and takes public toilet standards， national media， local media， online media， national policies， leadership instructions and representative proposals as the conditional variables to explore the driving path of urban “toilet revolution” policy change in X city. It is found that： （1） national policy is the necessary condition for the policy change of “toilet revolution” in X city; （2） The combination of the five paths is a good verification of the multi-source flow policy change theory， among which the toilet standard， national media， local media， online media， national policy， governor's concept， leadership instructions， representative proposal or expert suggestion combination is the path with the highest explanatory power; （3） Using QCA method， this paper compares and analyzes the key sources of different policy change paths of “toilet revolution”， which is a contribution to the further application of multi-source flow theory to analyze policy change.

Keywords：toilet revolution; policy change; multi-source flow; configuration perspective

（責任編輯：崔學剛）