教師“縣管校聘”政策執行的問題及解決對策

朱瑩瑩，朱巍

摘要：本文基于史密斯模型，試圖從政策文本、執行機構、目標群體、執行環境四個方面厘清 “縣管校聘”政策執行過程中存在的問題和政策執行績效的制約因素，并提出細化地方政策文本內容、保證政策目標的連貫性、推動“縣管”主體履職盡責，促進“校聘”主體規范行為、平衡教師各方面的利益和提升家長支持率等建議。

關鍵詞：“縣管校聘”；政策執行；史密斯模型；義務教育

中圖分類號：G471文獻標識碼：A文章編號：1673－4513（2024）－01－089－07

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大、全體人民共享、高質量發展的現代化。從教育領域來看，則是致力于破解教育不平衡不充分發展的教育現代化，它是中國式現代化的重要組成部分。鑒于當前社會對優質教育的渴望日益增加，現有的教育資源卻無法滿足人民需求，改革和完善教師隊伍管理機制，消除教師流動的阻力顯得尤為緊迫。

教育部于2015年和2017年先后兩批確立“縣管校聘”改革試點區，經過幾年的改革，基本優化了教師隊伍結構，證實了制度的優勢。但在取得一定效果的同時不乏有些負面的聲音，例如，政府各部門之間協調困難、校長權力過大、教師使命意識缺乏等問題。如若上述問題能有合適的方法和舉措加以完善和解決，對全面實施義務教育教師“縣管校聘”將起到重要推動作用。

綜觀國內外實踐研究，國家層面對教師 “縣管校聘”政策制定的背景和目的是一致的，都是為了促進教師資源優化配置，實現教育均衡發展。當前研究對“縣管校聘”政策執行的影響因素和應對策略進行了廣泛探究，對本文研究具有重要的借鑒和參考價值，而當前對執行政策的內容文本上研究相對少一些，對政策執行的影響因素不夠全面，對文本中類似交流時長等交流程序和相關機制的研究需要進一步加深。本研究選擇湖北J區為調研城市，從J區“縣管校聘”政策實施的實際情況出發，以史密斯模型為分析框架，為“縣管校聘”政策執行提供實證依據，試圖找到政策執行過程客觀存在的問題和阻力，并提出優化政策執行的路徑。

二、理論基礎

（一）史密斯政策執行模型

史密斯政策執行模型是美國學者托斯·史密斯在1973年《政策執行過程》這本書中提到的，他認為有四個影響政策能否順利執行的核心要素： 一是理想化政策，即政策內容是否科學和可行，政策范圍是否明確等； 二是執行機構，是指負責該項政策執行的機關部門，包括執行主體的素質、執行力度、執行者的信心和能力等； 三是目標群體，是指受該政策影響的政策對象，即目標群體是否以合作的方式對政策執行加以配合，認可和支持度如何等； 四是環境因素，是指影響政策制定或政策執行所影響的多重環境因素，主要包括政治、經濟、社會文化等方面[1]。在政策執行過程中，這四方面的因素始終存在互動關系，它們之間的相互作用會形成張力，其系統性的運動方向會決定一項政策的執行結果。即這種“緊張”關系可通過“及時直接反饋”和“建制間接反饋”兩種路徑進行“處理”。教師“縣管校聘”政策執行的問題及解決對策：基于史密斯模型的分析因此，要盡量減少負面性的、具有破壞力的張力，以實現各部分內部或各部分之間的協調狀態，并支持公共政策的進一步執行[2]。

（二） “縣管校聘”政策執行的分析框架

教師“縣管校聘”是旨在通過優化區域內義務教師資源配置，推動城鄉教育水平的提升，以達到教育公平目的的一次重大教育改革?！翱h管校聘”政策的執行既要解決執行主體繁多、目標群體廣的問題，還要受到政策本身是否具有可操作性和合理性、政策實施環境等多方面的制約，與史密斯政策執行過程模型具有同向性。

“縣管校聘”政策本身是其他三大因素存在的基礎，政策內容的合理性和可操作性將會為執行主體的行為指明方向，增強教師等目標群體的認同感，同時促進教育環境、經濟環境和政策目標和諧發展。教育主管部門、各公辦中小學以及相關主體的執行可以有效驗證“縣管校聘”政策文本的完備程度，精準且高效率地執行可以提高目標群體的參與率，促使教師等目標群體愿意以合作的方式來推動“縣管校聘”政策的執行。教師、家長目標群體的配合反過來又可提升執行機構的協同力，改善教育風氣等政策環境，更容易實現教育公平的政策目標?！翱h管校聘”是在某種環境下實施，政策環境作為客觀的外部因素，對之相關聯的三大要素發揮著促進或抑制作用。因而四大要素相互作用，相互制約，某一個要素出現問題，各個要素之間便會出現“緊張”的狀態，例如，當教師、家長以不合作的方式來影響政策時，教育主管部門及其他執行主體通過“建制”或“反饋”來及時處理，實時調整“縣管校聘”理想化政策，不斷完善執行過程，從而構成了一個整體的閉合路徑。

本研究將基于史密斯政策執行模型，構建“縣管校聘”政策執行的分析框架（圖2），旨在為探究該政策在執行過程中存在的問題、制約因素及潛在機制，進而提出針對性優化教師“縣管校聘”政策執行的政策建議。

三、 “縣管校聘”政策執行的制約因素

為了深度了解“縣管校聘”政策在地方的實施情況，筆者于2022年9月—12月以湖北J區為案例地，對1211位教師和6位與“縣管校聘”政策執行相關的行政人員展開了調研，了解到當地自2017年試點以來， “縣管校聘”政策在持續推進的過程中仍然存在一些需要引起重視的問題。筆者在大樣本問卷調查和半結構訪談的基礎上，基于史密斯政策執行模型，從政策本身、執行主體、目標群體和政策環境四方面對“縣管校聘”政策的執行過程中的制約因素進行分析。

（一）政策本身層面

1. 政策目標與政策激勵機制不匹配。在史密斯模型中，政策的目標不清晰會導致執行主體和目標群體對政策認知產生偏差，從而“念歪經”?！翱h管校聘”政策的初衷是鼓勵骨干教師到鄉村學校、薄弱學校交流任教，發揮輻射帶頭作用。但《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見意見》中強調“教師在評高級職稱時，如果有在鄉鎮學校任教3年及以上的經歷，相同條件下優先評聘”?？梢?，“縣管校聘”政策的激勵機制對急需評聘高級的中級教師吸引力大，對已是副高的大部分骨干教師相對較小，政策的激勵機制與政策初衷存在矛盾之處。

2. 政策內容和政策路徑模糊，可執行性不足?！翱h管校聘”政策關于教師交流的規定，雖然對教師的任教年限等條件提出了要求，但沒有對每個學校要交流的教師數量、學科等作出具體規定，對教師質量也并沒有作出明確的要求。在相關文件中，職稱評定、評先評優、薪資補貼等方面的激勵往往采用“傾斜“優先考慮”“提高待遇”等模糊表述，過于籠統。這樣的模糊性和不確定性使得政策初衷和政策精神不能得到全面的實現。如J區2020年出臺的《全面推進中小學教師“縣管校聘”管理改革實施方案》提出，“中小學教師平均工資收入水平不低于公務員平均工資收入水平，在住房、交通補貼等方面對交流教師加大傾斜力度?！彪m指出了政策傾斜的兩個方面，但是如何“傾斜”“傾斜力度”有多大等關鍵問題并未作明確說明，也未形成硬性要求。誠然，模糊政策留給了執行者更大的自由裁量權，在一定程度上便于根據外部環境隨機應變和調整，但當執行者對政策內容產生認知上的錯覺時，無法預判模糊政策的解釋空間，政策執行者便基于自身利益最大化會選擇低成本的執行模式，影響公共政策的執行力度和效果[3]。

（二）執行主體層面

1.“縣管”行政機構之間協同性不足。

眾所周知，與同級的其他政府部門相比，中國的教育部門屬于弱部門[4]，在歷來的教育改革中常處于權責不符的尷尬處境，作為執行主體的教育部門所能支配的權力僅限于其系統內部?！翱h管校聘”政策內容的重點包括教師編制、聘任制度、評價制度、退出制度、權利保護等各個方面，而涉及教育、財政、人社和編辦多個行政單位。各部門都有自己的部門慣例、利益需求與價值立場?！翱h管校聘”政策執行的協助部門（如編辦、人社部門、財政部門等）對政策的共識度不高，各部門之間的結構摩擦力可能會超過粘合力[5]，從而在執行過程中不愿意與其他部門合作，常常出現“孤掌難鳴”的現象。

2. “校聘”環節透明度低，監管缺位?！翱h管校聘”政策執行的第二類主體是區域內的義務教育公辦學校。校內競聘是三輪競聘中的第一輪，也是最重要的一環，將決定學校內數百名教師的去留。但在“校聘”這一重要環節，卻一直處于相對監管缺位的“黑箱”狀態，最終的競聘勝負由校方少數人決定，上級教育部門的監督多淪為形式，而學生家長作為“縣管校聘”政策的間接參與群體，對“校聘”環節起到的監督作用微乎其微。在這樣的背景下，難免出現權力尋租的現象。

（三）目標群體層面

1. 多重困難導致教師積極性不高

（1）生活方面的困難。區域內的義務教育教師是“縣管校聘”政策的最直接利益群體，異地交流所帶來的生活上的不便成為影響他們參與交流的客觀制約因素。城區教師交流到鄉村后，不僅面臨通勤不便、成本增加的問題，而且對自己的家庭也無法做到有效照顧，從而影響交流意愿。問卷數據顯示，高達48.69%的教師對學校的距離有要求，對上班交通成本（包括時間）考慮更多，因而更愿意選擇“離家近的學?！边M行交流活動。

（2）教學工作、專業成長方面的困難。 城區名校、重點學校集聚著大量的優質資源，教師收入較高、待遇較好、發展空間較大，在表彰獎勵上也具有更多的機會，且往往有著更加優質的生源和更高素質的家長群體。這些客觀因素為教師帶來相對更好的授課體驗、更高的社會地位、更廣的人脈關系?！翱h管校聘”政策帶來的要交流到郊區和鄉鎮學校的風險，使這些學校的教師出于維護自身利益考慮而抵觸參與交流。在問卷調查過程中，60.27%受訪教師認為，不同學校生源差別大是影響教師參與流動的第一阻礙要素，生源的優質程度會影響自己的教學效果，參與到“縣管校聘”交流中會對自己的教師地位和社會影響力有所擔憂。

（3）心理方面的困難?！翱h管校聘”實施后，教師會感到歸屬感的下降，需要較長時間去適應新學校的校園文化和教學方式，從而可能影響到教學效果。問卷數據顯示，該區教師隊伍整體上以中老年教師為主，這個年齡段的教師無論是在教學激情還是在制作各種教學課件、視頻、微課的技術水平上普遍不如年輕教師。而在學生中的受歡迎程度較之年輕的教師也略為遜色。加之長期在同一所學校工作，對原學校產生了深厚的感情和依賴，對新學校的一切未知感到陌生，在對新環境的適應能力方面也比不上年輕教師。因此，在影響教師交流的諸多阻礙中，“難以適應新學校的環境、文化”和“難以與新學校教師隊伍融合”占比較大。

2. 家長支持度不高

作為政策執行的間接利益相關者，家長也會考慮政策執行所帶來的投資與回報，因而對“縣管校聘”政策的支持程度并不高?！翱h管校聘”政策實施以來，許多家長一方面希望名校教師交流到自己孩子學校，對本校教學質量的提高寄予厚望，但同時又考慮到孩子適應能力、學習成績、升學等現實問題，擔心自己孩子的老師流動更換帶來負面影響。因而，多數家長基于對名校和城區教師的教學質量相對信任，對名校和城區學校的教師交流到自己孩子所在學校執支持態度。同時，基于孩子的習慣性和成績的穩定性方面的考慮，將近一半的家長都不太愿意自己孩子班級的老師交流到外校去，相比新老師教學的不確定性，家長更希望自己班級的老師長期地教學。這些主觀顧慮使得家長對“縣管校聘”政策的實施成效并不看好，也成為該項政策順利執行潛在的制約因素。

（四）政策環境層面

1.教育環境不佳，應試之風根深蒂固。 目前，傳統的“五唯”教育評價仍是我國教育體系中的頑瘴痼疾，根深蒂固的應試之風使得“縣管校聘”政策的執行力度被大大削弱。雖然素質教育提倡“五育并舉”，但“上名?！薄罢液美蠋煛薄翱几叻帧痹诖蠖鄶导议L心中仍是主流。與之相應，大多數學校為了滿足這些需求，也將升學率作為學校的“隱形”目標。在此背景下，教學效果好的老師和師資力量更加“過硬”的城區學校受到家長的青睞，成為當前“擇校熱”的重要原因。教師“縣管校聘”管理改革可能造成部分學校好教師的暫時流失，進而觸及學?！吧龑W率”這根紅線，引發學校和家長的恐慌。反過來這種應試教育的思想大大阻礙了“縣管校聘”政策實施的進程。

2.經濟環境不太景氣，城鄉發展仍有差距?！翱h管校聘”政策實施的初衷是為了在保證學生在“有學上”的基礎上，進一步促進教育均衡發展，優化區域內學校教師資源配置。讓學生在自己的家門口就能“上好學”，逐步縮短城區學校和鄉鎮學校的教育水平的差距。目前，我國城鄉發展的差異仍然存在。鄉村經濟發展緩慢，區級財政收入也緊張，這些客觀條件均間接導致鄉村學校發展條件受限，降低了教師交流的意愿，從而影響了“縣管校聘”政策執行的成效。

四、推進“縣管校聘”政策執行的策

略建議在史密斯經典模型中，“反饋”環節是至關重要的階段，盡可能地破解各執行環節因相互作用不充分而導致的政策執行困境，因而推進教師“縣管校聘”政策有效落實必須圍繞“縣管校聘”政策本身、執行機構、目標群體以及環境因素多維角度展開“處理”，以期實現理想的“反饋”效果。

（一）政策本身方面

第一，確立教師公務員身份，增強可操作性。教師的工資待遇是關系到教師工作熱情、積極性以及教師隊伍穩定的直接因素，國家更應該對偏遠地區的教師福利引起重視，通過立法提高該地區教師工資水平[6]。因而，可借鑒日本等國，將教師確定為國家公務員，配套相應的法律法規，教師交流便可劃定到公務員遷調的范圍中。一方面教師定期交流成為法定的義務，另一方面，提高了教師政治地位、經濟地位和社會地位，基于這兩個方面都有利于“縣管校聘”政策的全面推行。

第二，優化政策內容，提高政策可行性。教育部可以成立專家調研小組到像北京市東城區這樣的改革試點區進行實地考察，充分利用試點區政策實施中出現的典型問題和創新經驗，為其他地區提供可供參考的路徑，比如將“向農村地區的學校傾斜”調整為“按照離城區中心的距離分類傾斜”類似的政策導向。其次，依據國家層面出臺的相關文件精神，加強地方“縣管校聘”政策執行的現實有效性，具體問題具體分析，制定“一縣一案”或“一校一案”，增加明確具體的實施細則部分。比如制定更人性化的實施細則，為增強教師意愿、完善教師流動選任機制，聘請專業技術人員建立以縣（區）為單位的教育人才數據庫和學校人才需求數據庫，動態收集流出學校、交流教師和流入學校的用人需求和意愿，利用大數據分析以加強交流教師的專長與入校需求之間的匹配[7]。

（二）執行主體方面

第一，提高協同力，推動“縣管”主體履職盡責。首先黨政機關高位統籌，提高教育主管部門的“話語權”，設定專門的對接人員推進政策執行，增加區教育主管部門同人社部門、財政部門、編辦部門之間的交流機會，有效減少教育主管部門“單打獨斗”實施“縣管校聘”政策時的摩擦成本。其次，明晰工作職責范圍、協同一致。協同推進的成敗在于各個子系統、要素之間是否密切協作，一旦有一個環節“脫軌”，整個既定目標就難以突破瓶頸、難以實現[8]。成立的“縣管校聘”領導小組必須按照政策目標科學確定各部門的任務清單，明確責任邊界，采取共享收益和共擔成本的方式，構建利益和責任共同體，以提高“縣管”部門協同意愿。

第二，增加透明度，促進“校聘”主體規范行為。首先規范競聘程序，確保評聘過程公正性。學校應鼓勵本校教師和家委代表積極獻計獻策，充分考慮各學科、各崗位教師的特性，增強評價指標、考評辦法與教師的匹配度，突出“緊缺優先、注重質量”，并做好競聘前、競聘中、競聘后的相關內容的公開，形成科學、公平、民主的競聘機制。其次，加大監管力度，提高評聘結果可信度?？h級教育系統內部設置“校聘”執行監督小組，負責對區域內公立中小學校加以監督。凡是對在“校聘”過程中出現暗箱運作、因公徇私、“走后門”的學校領導，加大問責力度，有效保障“校聘”這一流程的公開和公平，切莫讓校園這片凈土被污染。此外，監督人員構成上也應多樣化，將家委會代表、第三方監督機構納入監管方，有效緩和執行主體之間的利益沖突，提高評聘結果可信度。

（三）目標群體方面

第一，平衡教師利益，提高教師參與率。首先緩解教師生活上的后顧之憂，增強認同感。政府和學校要加大對教師交流意愿的關注度，每學期不定期地對教師“下沉”“走訪”，傾聽一線教師的心聲，充分了解教師群體對“縣管校聘”政策的看法，尤其是交流地、交流時長等關乎教師切身利益的交流事項；其次，豐裕教師奉獻精神，增強責任感。自古以來教師的從教原則便是“有教無類”“因材施教”，教師應該全身心地投入到教學工作中，并且始終保持著高度的責任感，為培養優秀的后代而努力。同時要明白“縣管校聘”政策實施的根本目的和意義，理解國家賦予的光榮使命，公平對待每一位學生而不是擇生源而教，盡心盡力上好每一節課而不是擇校而教，以高度的責任心履行教書育人的天職，以強烈的自豪感走進交流隊伍。最后，注重教師精神上的關懷，增強歸屬感。流入學?？衫煤罴偬崆白尳處焻⒂^熟悉新的環境，增加交流機會；同時在新學校民主決策、工會活動時，教師要積極參加，主動融合，給予中肯的意見或建議，增強新學校對教師的身份認同感。外流出校當好“縣管校聘”教師的“娘家人”，加強對交流教師的聯系，了解教師工作和生活上的現狀，盡力解決遇到的實際困難。

第二，更新家長教育觀念，提高支持率。首先，改變“分數至上”的傳統思想，提高孩子的適應能力。近年來，國家出臺了“雙減”政策和《家庭教育促進法》，引導家庭教育與學校教育的緊密結合、協調一致，來幫助家長緩解教育焦慮[9]。俗話說“七十二行行行出狀元”，分數、學習成績只是孩子成長中的一小部分，“縣管校聘”政策的實施雖不可避免會引起教師流動，但當孩子面對教育環境發生變化時，應積極適應，并積極地重新規劃學習目標和內容，保證在學校課堂的進度和課堂教師的改變方面不會掉隊[10]。此外，家長也要以身作則，給予孩子更多心理上的關注、增強親子互動，并在日常行為習慣上榜樣示范，陪伴其成長、完善其人格，培養興趣、學會適應等等。

（四）政策環境方面

第一，發揮教育評價指揮棒的作用，拔除應試頑疾。教育評價制度是影響教育主管部門、學校及教師行為選擇的風向標。首先，教育行政部門對義務教育學校的辦學質量評價應使用綜合評價機制，除了考慮“升學率”，還可以采取定量與定性相結合的方式，把校風、師風、班風、學風、教風等納入到評價指標中。其次，學校對教師的評價要遵循主體性、發展性、全面性的原則，在師德考評的基礎上，側重教師專業化發展與自我價值實現的評價；最后，教師對學生的評價要打破過去重結果、輕過程的評價模式，把評價重點放在學生學習品質和方法的習得、學習和成長過程的評價上。在每學期學業評定、操行評定中，滲透學生的個性特征、實踐參與、興趣特長等內容，充分發揮多樣式的課后服務活動的作用，讓“縣管校聘”政策的執行與“雙減”政策同向而行。

第二，借力鄉村振興之風，縮短城鄉差距。政府應當毫不動搖地推進鄉村振興戰略，立足鄉村特色推動產業發展，增強鄉村經濟的內在增長動力，優化“縣管校聘”政策執行的經濟環境。很多優秀教師不愿意到鄉村特別是偏遠薄弱學校教學很大程度上是由于鄉村條件較弱、經濟發展落后于城區，導致區域內城鄉學校的師資不平衡。J區作為一座歷史名城，要瞄準定位，把農產品與文旅融合作為發展區域經濟的主抓手，找準主攻方向，借國家重視鄉村振興戰略之力打好特色牌、優勢牌，將農業生態功能轉化為經濟優勢，重塑農村人居新環境，擦亮美麗鄉村新面貌，構建和諧美麗的鄉村畫卷。

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Problems and Solutions to the Implementation of the Policy of“County Management and School Employment” for Teachers

——An Analysis Based on the Smith Model

ZHU Yingying， ZHU Wei

（1.Da Sai LaneKindergarten， Jingzhou， Hubei 434000， China;

2.Beijing City University， Shunyi District， Beijing 101300， China）

Abstract： Based on the Smith model， this paper attempts to clarify the problems existing in the implementation of the “county management and school employment” policy and the constraints of policy implementation performance from four aspects： policy text， implementation agency， target group and implementation environment， and puts forward suggestions such as refining the content of local policy text， ensuring the coherence of policy objectives， promoting the performance of duties and responsibilities of “county management”， promoting the standardized behavior of “school employment”， balancing the interests of teachers in all aspects， and improving the support rate of parents.

Keywords：“county management and school employment”; policy implementation; Smith model; compulsory education

（責任編輯：湯文仙）