預算管理一體化對科學事業單位預算編制的影響

摘要：近年來，隨著預算制度改革的不斷深化，我國加快推進預算管理一體化建設工作。作為預算管理的首要環節，預算編制在預算管理中占據舉足輕重的地位。在闡述預算管理一體化的背景、內涵及意義基礎上，結合北京市A單位預算編制的實踐經驗，主要探討科學事業單位在新舊系統下進行預算編制的不同之處，以及使用預算管理一體化系統進行預算編制出現的問題，并就如何解決這些問題提出建議，以期能夠為科學事業單位更好地推進預算管理一體化建設提供參考。

關鍵詞：預算管理一體化；預算編制；科學事業單位

0引言

隨著預算制度改革的深化，依托于大數據和信息化時代背景的預算管理一體化應運而生。預算管理一體化利用系統化的思維方式對預算管理的全流程進行整合，將管理規則和控制規則提前嵌入信息系統，構建“制度+技術”的管理機制，從而全面提高預算管理水平，對于加快建立和完善現代預算管理制度具有十分重要的意義。其中，預算編制作為預算管理的基礎工作和數據源頭，是預算管理的首要環節，不僅影響科學事業單位后續的預算執行，還關系到預算管理一體化系統能否成功落地，在預算管理中占據舉足輕重的地位。而科學事業單位由于科研項目較多，使用預算管理一體化系統進行預算編制將對其產生較大影響。本文以北京市科學事業單位A單位的實踐經驗為例，對科學事業單位在預算管理一體化系統背景下的預算編制進行分析，為進一步推進預算管理一體化建設，提高預算編制的準確性、科學性及規范性提供參考。

1預算管理一體化概述

1.1預算管理一體化背景

2019 年 6 月，《財政核心業務一體化系統實施方案》由財政部黨組會議審議通過。此后，全國開始加緊推進預算管理一體化建設工作。財政部《預算管理一體化規范（試行）》及與之相配套的《關于預算管理一體化規范（試行）實施有關事項的通知》《預算管理一體化系統技術標準V1.0》等相關文件陸續出臺，又進一步加快了中央和地方預算管理一體化建設[1]。2021年3月，國務院印發了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，強調深化預算管理制度改革必須將預算管理一體化建設作為主要手段，并進一步明確提出預算管理一體化建設完成的時間節點。截至2022年底，全國各省份均已成功實現預算管理一體化系統的上線運行，從而開啟了預算管理現代化制度的新階段。

1.2預算管理一體化的內涵

所謂預算管理一體化，是以信息化系統作為主要載體，把統一的管理規則和控制規則提前嵌入預算管理一體化系統這一信息系統，將項目庫、預算編制、預算執行、績效評價、會計核算、資產管理、政府采購、政府財務報告等業務融為一體，實現項目的全生命周期管理[2]?？梢杂?個“一體化”概括預算管理一體化的主要內容。一是全國政府預算管理一體化。中央和地方政府機關及事業單位要構建嚴謹的治理體系，從上至下實現預算管理一體化，從而有利于縱向與橫向雙向管控，進一步合理優化財政資源配置，減少資源浪費。二是各部門預算管理一體化?；鶎咏M織部門是最貼近人民的單位，與民生息息相關，通過實施基層單位部門預算管理一體化，有利于加強部門預算的橫向管理，保證預算的完善性與準確性。三是預算全過程管理一體化。預算管理的各個環節都需要進行環環相扣的管理控制與監督，要及時做好追蹤與反饋，對預算過程中出現的問題及時進行監督與評價。四是項目全生命周期管理一體化。預算管理要實現項目從調研立項到最終評價的全生命周期管控。五是預算數據管理一體化。要堅持“制度+技術”的預算管理，充分利用信息技術，統一數據標準與規則，建立預算管理一體化平臺，實現中央與地方、財政與其他部門間的信息數據共享。

1.3實施預算管理一體化的意義

預算管理一體化建設是我國以信息化手段推動國家治理體系及治理能力現代化的體現，是進一步深化預算制度改革的基礎，也是做好財政基礎工作的重要手段。

預算管理一體化將預算編制、預算執行、績效評價等各個模塊連接在一起，通過國家政務網絡實現數據的互聯互通和統一控制，使得科學事業單位的財務管理更加規范化和數字化。預算管理一體化有效降低了科學事業單位在編制預算時虛報預算、浪費財政資源的風險，提升了預算編制的科學性和準確性，進而有利于提高預算執行的可操作性。

在預算管理一體化背景下，基礎數據填報完成后，所有信息都將按照內嵌于系統中的統一的規則和標準自動生成，并且各個模塊之間相互聯通。各單位通過一體化系統即可全方位掌握其所屬單位的財務狀況，提高各級預算管理的規范性和高效性。同時，通過預算管理一體化系統可以實現項目全生命周期管理，對每一筆預算資金進行動態的全過程監控，有利于數據信息的公開與共享，進一步規范各項管理[3]。

2預算管理一體化背景下A單位新舊系統預算編制對比2020年，海南省與河北省作為我國最早的試點地區，自主開發預算管理一體化系統，率先完成預算管理一體化系統各個模塊的銜接并投入使用。2021年，北京市選擇跟從海南省模式，在全市范圍內推廣使用預算管理一體化系統。作為北京市一家市級科學事業單位，A單位從2020年便開始深入學習預算管理一體化相關內容，且在海南省成功試點之后，于2021年初積極聯系當地相關單位，學習預算管理一體化經驗，為2022年預算編制提前做準備。2021年5月，A單位作為測試單位，在北京市財政局進行預算管理一體化系統測試，并對系統提出了相應的改進意見。2021年9月，北京市首次開放預算管理一體化系統，用于2022年預算編制，代表北京市預算管理一體化系統正式上線。相較于舊系統，A單位使用預算管理一體化系統進行預算編制時，存在以下3個方面的顯著不同：

2.1經費分類變更

A單位使用舊系統進行預算編制時，經費被分類為基本經費與項目經費兩類，而預算管理一體化系統中不再使用基本經費的概念，所有經費均以項目形式進行管理，分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目。對于人員類項目，A單位將本單位在職、退休職工及外聘人員的詳細信息錄入系統，由系統在預算編制模塊自動計算出與人員相關的各項預算經費，從而生成人員類項目支出。運轉類項目分為公用經費和其他運轉類項目，公用經費同樣需要A單位將房屋面積、科研儀器設備、員工職稱等基礎信息錄入系統，由系統直接生成公用經費控制數額。其他運轉類項目與特定目標類的概念則與原先的項目經費類似，由A單位儲備于項目庫中，審核通過后進行預算編制。

2.2設置項目庫

相較于舊系統只能在預算開網時錄入項目，預算管理一體化系統采用了項目庫的概念。項目庫常年開放，一旦有合適的項目，A單位全年均可申請。經由財政部門審核后，批準的項目每年10月份將會進入預算編制階段，增強了項目立項的可靠性與可行性，有利于預算部門提前謀劃和儲備優質項目，使得A單位一部分項目在預算編制開始前就已經儲備到位。此外，項目庫內需要A單位的每個預算項目均填報績效目標表，便于財政部門對后續項目的執行情況進行績效評價，從而提高項目的執行效率。

2.3預算編制細化，流程復雜

在進行預算編制時，A單位使用舊系統只需直接錄入項目名稱、申報理由、功能分類及經濟分類等少量內容，同時上傳申報文本、可行性研究報告、績效目標表等申報材料。項目提交成功則代表預算編制完成，需要修改時，也只需要專管員自己退回即可，流程較為簡單。而預算管理一體化系統則將預算編制流程分成了項目庫和預算編制兩個模塊，增加了項目儲備環節。在項目儲備階段，A單位需要在項目庫模塊進行項目登記及項目入庫操作。項目入庫時，填報基礎信息表、測算明細表和績效目標表，依據項目需要選擇填寫資產配置表、事前績效評估表及政府采購表，且每一類項目填報的模板均不相同。項目庫模塊審核通過之后進入預算編制階段，還需填報測算明細表、績效目標表、資產配置表和政府采購表4張表的本年預算數。在下一階段時，財政部門將會下達控制數，且A單位還需要將所有項目進行細化，將控制數細化至每個項目。同時，從項目登記開始到最終的項目細化，財政部門均需進行專管員、處長逐級審核，出現錯誤時，也需要逐級返回進行修改。

3預算管理一體化背景下A單位預算編制中存在的問題

3.1對預算管理一體化認識不足

預算管理一體化系統涉及多方面的數據維護，需要科學事業單位各個業務部門與財務部門合作完成，但是現在預算管理一體化系統的宣傳與培訓僅針對財務人員，預算編制工作也主要依賴于財務人員。而實際中，使用預算管理一體化系統進行預算編制時，十分強調基礎數據的收集，包括人員基礎信息與資產基礎信息，主要由人事部門與資產管理部門負責。這些基礎數據的真實性與準確性會對預算編制的質量產生決定性影響。同時，由于預算管理一體化系統項目入庫時填報內容較多，科研人員對該系統并不了解，申報項目時提交的材料無法滿足系統填報要求，需要多次返回修改，從而影響了填報效率。

3.2績效目標表填報不夠便利

使用預算管理一體化系統進行預算編制前，必須先進行項目入庫，每個項目均需填報績效目標表，主要內容包括產出指標、時效指標、成本指標和滿意度指標4個一級指標，每個一級指標下還需要填報多個相應的二級指標與三級指標。A單位每年申報項目將近200個，其中還有數量較多的打包合并項目，每個項目由幾個甚至幾十個課題組成，在填報績效目標表時，填報的績效指標內容較多。而績效目標表無法進行系統導入，也無法整張報表或整行進行復制粘貼，導致A單位的財務人員需要依據科研人員提交的材料手動填報，花費了大量時間，且難免出現錯誤。

3.3人員數據導入量大

預算管理一體化系統需要填報的人員基礎信息十分詳細，主要包括姓名、人員狀態、學歷、參加工作時間、進入本單位時間、退休時間等大量內容，需要查閱個人檔案由人工進行填寫，工作量很大。預算管理一體化系統要求補充的很多個人信息實際上本身并不影響預算。A單位作為科學事業單位，下設16個研究所，員工較多，只能由各個研究所自行依據模板填寫人員信息。而由于填報人員水平不一，導入數據時容易出現調整模板、數據錯誤等問題，需要多次進行檢查、修改才能將數據正確導入，從而降低了預算編制效率。

3.4非一年期項目操作較為復雜

預算管理一體化系統在項目入庫時可以將項目選成長期項目，并在次年直接進入預算編制階段，旨在減少重復入庫，提高編制效率。但是，在編制2023年預算時，A單位發現，歷年都有的信息化類項目由于入庫的項目金額為上一年的金額，直接進行預算編制會導致系統提示預算金額不足，必須回到項目庫，對2022年該項目進行預算調整，將該項目金額增加2023年的預算數，審核通過后再進行編制，操作流程較為復雜。另外，科學事業單位資金項目還可能存在需要兩年、3年乃至5年完成的多年期項目。例如，科學事業單位資金項目共計1 500萬元，分3年使用，每年預算500萬元，如果第一年還剩余100萬元，第二年經過重新測算需要使用600萬元，通過項目調整進入預算編制以后，該項目當年的100萬元已經占用了項目的預算額度，而無法通過項目調整將第二年的預算調為600萬元。A單位在編制2023年預算時尚未解決該類問題，只能重新入庫1個新項目來申報預算。

3.5對預算管理一體化系統的培訓較少

財政部門針對預算管理一體化系統的相關培訓內容較為宏觀，對實際操作缺乏具體的指導，同時培訓機會也較少，培訓深度不夠。A單位缺乏用戶與技術人員之間、用戶與用戶之間互相交流、反饋的平臺，尤其是每年進入預算編制階段，編制時間較短，容易出現較多無法自行解決的系統操作問題，難以聯系上技術人員，導致在技術操作上占用大量時間，進一步使預算編制效率下降。

4預算管理一體化背景下預算編制改進建議

4.1加強領導，統一部署，提高認識

預算管理一體化現已在全國實施，無論是中央財政部門還是地方財政部門均在積極地開展此項工作。但是，現階段預算管理一體化工作主要還是依賴于財務人員，領導層對預算管理一體化的認識還不足，認為預算管理只是財務人員的工作。然而，實際工作中，預算管理與單位的各個環節均密切相關，且隨著預算管理一體化系統的實施，預算編制流程更加嚴謹，內容更加細化，基礎信息更加完善，完全依賴財務部門進行填報并不現實。財政部門可以組織各單位召開專題會議，加強宣傳預算管理一體化系統應用工作，提高各單位領導對實施預算管理一體化重要性與必要性的認識，由領導層進行統一部署，各個業務部門與財務部門共同合作，完成預算編制工作。

4.2提升相關工作人員業務水平

預算管理一體化系統流程煩瑣、內容較多，在預算編制時實際操作較為復雜，這對科學事業單位財務人員提出了更高要求。財務人員不僅要具備相應的財務專業知識，而且要能夠熟練操作信息化系統。因而，科學事業單位的財務人員在增加自身財務知識儲備的同時，還要學習預算管理一體化信息系統相關操作技能，與其他單位相關人員進行經驗交流與探討，不斷提升自己的業務水平。另外，科學事業單位應該更加重視財務方向的人才隊伍建設，選拔一批有能力的人員進入財務崗位。

4.3增加績效目標表導入功能

預算管理一體化系統中每個項目均需填報績效目標表，并且填報時無法整個表格或整行復制粘貼。當項目較多或績效目標填報內容較多時，工作量較大，容易出現錯誤，導致預算編制效率及正確率降低。建議預算管理一體化系統在該表中加入導入按鈕，可以將科研人員按照導出模板填報的績效目標表直接進行導入，從而簡化項目預算編制，提高預算信息準確率。

4.4對長期項目直接進行預算編制

有一部分項目作為長期固定項目，科學事業單位每年都需進行申報且金額穩定。選擇長期項目以后，該類項目在進行第二年預算編制時會主動進入預算編制模塊，但該類項目入庫時無法預測項目年限及總金額，即使可以直接進行預算編制，也仍需要回到項目庫進行預算調整，并未使得編報更加便捷。針對該類項目，財政部門可以單獨開發相應的功能，在預算編制時直接增加項目金額，而無須返回項目庫進行操作。

4.5開展系統培訓，增加交流、反饋平臺

由于預算管理一體化系統仍處于不斷完善階段，每年在進行預算編制時，科學事業單位均會對系統的使用產生新的疑問，技術人員很可能由于用戶眾多而難以回應。因此，一方面，財政部門應定期對各個單位深入開展預算管理一體化操作相關培訓，尤其是針對單位提出的新問題進行重點講解，幫助系統使用者掌握預算管理一體化系統操作技術，提高技能水平；另一方面，財政部門應建設用戶和技術人員之間、用戶之間的交流反饋平臺，使得單位在使用該系統時，出現任何問題都可以和技術人員及其他用戶進行及時溝通，更有效地解決實際操作中遇到的問題。同時，由于預算編制涉及大量人員、資產等詳細基礎數據，其他運轉類項目與特定目標類項目則涉及較多填報內容，需要各個業務部門也對預算管理一體化系統有一定的了解?？茖W事業單位內部需要對業務部門及科研人員進行一體化系統培訓，讓各個部門熟悉一體化系統的操作方法，從而有利于基礎數據及預算項目的順利填報。

5結語

預算管理一體化以預算管理體系的統一為核心和原則，提升規范化與標準化，消除預算管理中存在的薄弱點，進一步全面深化預算管理體制改革，推進建立現代財政制度[4]?？茖W事業單位需要樹立預算管理一體化意識，以預算編制為出發點，激勵業務部門與財務部門通力合作，提高預算編制的科學性、準確性和規范性，提升預算管理水平，促進科研工作高質量開展。

參考文獻

[1]王晨楠，蘇勝東.預算管理一體化背景下事業單位的預算編制問題探究[J].冶金管理，2022（17）：4-6.

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[3]樂音.淺析預算管理一體化改革下農業科研單位財務管理轉型[J].中國農業會計，2023，33（11）：28-30.

[4]伍光明.預算管理一體化對事業單位會計核算的影響探究[J].財會通訊，2022（15）：104-107，128.

收稿日期：2023-09-11

作者簡介：

唐林霞，女，1991年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：預算管理、內部控制。