國有企業職業經理人審計監督機制的構建與實施

首鋼集團有限公司審計部

近年來，首鋼集團審計部認真貫徹落實集團黨委和董事會的各項決策部署，緊緊圍繞打牢首鋼高質量發展基礎中心工作，堅持做國有資產的守護者、集團重大決策貫徹落實的監督者和被審企業真實信息的客觀反饋者，充分發揮審計監督、服務、評價職能。在集團各級領導高度重視和審計人員辛勤努力下，首鋼集團審計部連續三屆被授予三年一期的“全國內部審計先進集體”，這是全國內部審計領域的最高榮譽。

一、國有企業職業經理人審計監督機制的實施背景

（一）適應國家深化國企改革新形勢的需要

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的決心和力度推進國有企業改革發展的各項工作，引領國有企業進入新發展階段?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立職業經理人制度保障改革實施效果?！吨醒腙P于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》中再次提出，進一步堅持完善黨管干部原則與市場化選聘、建立職業經理人制度相結合?！丁半p百企業”推行職業經理人制度操作指引》在“雙百企業”中推行國有企業經理層成員任期制和契約化管理，再次強調要建立職業經理人制度。

近年來，隨著國企改革進程的加快，選聘職業經理人已成為國企改革的重點突破方向，加強對市場化選聘職業經理人的內部審計監督，防范國企改革過程中發生風險尤為重要。

（二）保障國有企業市場化改革順利推進的重要舉措

在深化國有企業改革的大背景下，首鋼開啟了全面深化改革、加快轉型發展的新篇章，成為北京市第一家國有企業深化改革綜合試點單位，入選國務院國企改革“雙百企業”。首鋼集團深入貫徹落實黨中央、國務院關于推行國有企業經理層成員任期制和契約化管理、建立職業經理人制度的決策部署：2015年制定了《首鋼部分單位職業經理人試點管理辦法》，在部分試點單位實施市場化選聘職業經理人；2017年頒發了《公司章程管理辦法》，通過規范章程對參股企業的法人治理體系進行管理；2021年頒發了《選聘職業經理人工作辦法》，健全完善市場化選人用人機制。

目前，首鋼集團已在多家重要二級子企業中推行了職業經理人制度，并延伸至部分三級及以下企業，初步形成了全集團企業大面積推廣的市場化選聘格局。隨著首鋼集團市場化“步子”進一步邁開，加強對市場化選聘職業經理人審計，形成完善有效的監督工作機制，成為保障市場化改革成果的重要舉措。

（三）補齊國有企業內部控制體系的關鍵一環

當前，國有企業職業經理人市場化選聘仍處于起步階段。從內部控制環境上看，大部分職業經理人企業體制機制尚待完善，“三會一層”職權不清晰，聘用契約不完善，考核管理與激勵約束不規范。同時，實現職業經理人市場化選聘、契約化管理的企業市場化程度高，國有企業對其進行了放權，使得國有企業開展的審計監督工作受到限制，工作難以開展，容易形成國有企業審計監管“盲區”。

從近年來審計監督情況看，在市場化選聘職業經理人企業中，確實存在阻礙審計工作、推諉拖延，審計人員無從下手等情況，也存在部分市場化選聘職業經理人的國有資產保值增值意識薄弱、企業治理結構不完善、因管理不善、違規決策或決策失誤導致國有資產流失等問題。放權更應強化監管，要“放得下、接得住、管得好”。面對產生的新問題、新風險，需要不斷提升審計監督能力和水平，加強對市場化選聘職業經理人的監管，完善審計監管機制迫在眉睫，是補齊國有企業內部控制體系的關鍵一環。

二、國有企業職業經理人審計監督機制的內涵和主要做法

首鋼集團作為重大國家戰略“京津冀協同發展”的先行者，積極響應國家號召，推行市場化改革，對職業經理人的選聘、管理、考核、退出機制逐步明晰，隨著試點范圍的不斷深入擴展，提高了企業競爭力，激發了企業人才活力。但同時也衍生出市場化經營風險，給市場化改革持續推進帶來不穩定因素。

面對日益擴大的市場化選聘職業經理人隊伍，以及滋生出的新問題、新風險，結合以往審計經驗，以促進企業高質量發展、促進權力規范運行、促進反腐倡廉為職業經理人審計監督的目標，從制度先行、健全企業監督管理辦法；全面覆蓋、拓展審計監督廣度和深度；統籌審計計劃、提升審計效率；領悟政策精髓、堅持客觀評價、保障審計效果；細化責任清單，強化監督管理；加強審計成果運用，多措并舉促整改等六個方面，初步構建了“六位一體”職業經理人審計監督機制。主要做法如下。

（一）制度先行，健全市場化監督管理辦法

不同于以往的國有企業行政任命制，市場化選聘職業經理人是通過簽訂《聘任協議書》來實現“契約化管理”。契約化管理，是否只需考核評價經營業績完成情況？原來針對“企業人”開展的審計監督工作，是否還能適用于“社會人”？對具有市場化身份的職業經理人的審計監督法律依據是什么等問題亟須解答。

1.緊跟國家政策，完善企業內部制度。近年來，隨著《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《“雙百企業”推行職業經理人制度操作指引》等相關政策陸續出臺，國家對職業經理人制度改革方向逐步清晰?！皼]有規矩，不成方圓”，秉著制度先行原則，首鋼集團認真學習、研究領會國家相關政策精神，結合市場化轉型發展需要，不斷修改完善相關制度。集團陸續頒發了《子企業章程管理制度》《選聘職業經理人工作辦法》等辦法，明確了首鋼方股東在參股企業中董事、監事、派駐人員的具體數量，明確了需股東參與的重大決策內容，對參股單位法人治理結構進行管理，明確了職業經理人的選聘要求及選聘流程，通過相關制度規范了對參股企業及職業經理人的管理。

2.明確黨的領導，堅持黨管干部原則。對于國有企業的領導與管理、發展與改革，習近平總書記提出了兩個“一以貫之”的明確要求，其中提到，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之。要堅決貫徹黨委會在確定重大事項方面的政治領導作用，集團在制定職業經理人管理相關制度時，明確了“黨管干部、黨管人才”原則，選聘職業經理人需經過集團黨委研究審議后，再由用人企業董事會審議決定。

3.推進公司章程修訂，明確審計監督職責。在《公司法》中，明確指出了股東具有對管理者的監督權。在國務院《企業國有資產監督管理暫行條例》中，明確提出國有資產出資人要對全資、控股、參股企業履行監督管理職責，確保國有資產保值增值。為充分履行國有企業監督權，在市場化企業的公司章程、職業經理人的聘任協議中，進一步明確了審計監督的職責義務，為職業經理人的審計監督工作提供制度支持。例如，在制度中規定：“企業應當對職業經理人履職中的重大財務異常、重大風險隱患、重大投資項目等開展專項審計。對正職崗位職業經理人聘任期滿的，列入集團公司當年審計工作計劃，并于聘期滿前三個月，依據相關規定組織完成經濟責任審計，為研究任期考核、薪酬兌現及續聘事項提供依據”。此外，在《聘任協議書》中明確職業經理人需在首鋼方的授權范圍內行使管理權，遵守首鋼方的規章制度，接受首鋼方的監督，與首鋼方簽訂《目標考核責任書》，離任時必須接受離任審計等內容，為職業經理人的審計監督工作提供制度支持。

（二）全面覆蓋，拓展審計監督廣度和深度

要市場化改革，就要放下權力，給職業經理人授權。相較于傳統“管人管事管資產”的國有資產監管模式，國有企業對市場化企業的控制權和話語權被弱化。放權過小，活力不足，放權過度，尾大不掉。過度放權容易導致審計監督不能滲透，形成監管盲區，審計工作無法有效開展，審計深度和審計范圍大打折扣。但放權不等于放棄監管，首鋼堅持“國有資本延伸到哪里，審計監督就要跟進到哪里”，通過統籌審計計劃，合理安排審計資源，科學制定審計方案，對成員單位和重要事項全面覆蓋，切實發揮審計“經濟體檢”作用。

1.審計單位全面覆蓋。深入貫徹落實我國關于推進審計全覆蓋的政策指示，切實履行國有資產監督管理職責，不斷強化企業內部審計監督，做到“應審必審、有審必嚴”。將職業經理人經濟責任審計作為首鋼集團董事會決策事項，納入年度審計項目計劃，進行科學規劃，結合3年任期開展輪審。對掌握重要資金決策權、分配權、管理權等關鍵崗位的職業經理人加大審計力度，對職業經理人履職中的重大財務異常、重大風險隱患、重大投資項目等開展專項審計，提前評估審計風險水平，將審計監督關口前提。

2.審計范圍全面覆蓋。結合市場化選聘職業經理人企業不同業務特點，積極創新內部審計方法，及時完善審計方案，統籌內部審計資源，不斷拓展審計監督深度和廣度。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳新印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱“《經濟責任審計規定》”），提出領導干部經濟責任審計對象包括“國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業（含金融機構）的法定代表人或者不擔任法定代表人但實際行使相應職權的主要領導人員”，依據此規定，首鋼及時將市場化選聘職業經理人也納入經濟責任審計范圍。同時，根據《經濟責任審計規定》的要求，科學制定審計方案，將貫徹執行黨和國家經濟方針政策、企業發展戰略規劃、落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從業規定、審計問題整改情況等納入審計監督范疇。根據規定持續規范審計范圍和內容，做到既面面俱到，又突出重點，重要事項無遺漏。

（三）統籌審計計劃，把握審計重點，提升審計效率

以往在對市場化選聘職業經理人審計過程中，確實發現了不少審計問題。這些問題具有一定的普遍性和傾向性，經過深入研究問題特點，大部分問題的產生，與制度存在漏洞、市場化企業法人治理機構不完善、內部監管機制不健全有著必然聯系。堅持風險導向型、效益導向型審計工作方針，根據企業完善治理的需要，通過揭示問題和缺陷，提出優化健全企業內部控制制度建議并督促執行，推動企業自身管控改善，加強對成員單位審計工作的指導和監督。

1.樹立“一盤棋”思維，加強“兩統籌”。首鋼集團合并報表單位近400家，且跨行業、跨地區、跨所有制，審計監督任務艱巨。為適應審計全覆蓋要求，增強審計監督整體效能，加大了審計資源統籌整合力度。一是統籌全集團審計資源，堅持上下聯動，協同作戰。打破企業及項目限制，加強各級內審機構、不同審計項目之間溝通交流，跨層級、跨專業、跨區域抽調人員組成審計工作小組，實現審計資源共享，便于對不同行業的職業經理人開展審計工作，同時，鍛煉了審計隊伍，提高了審計規范性和統一性。二是統籌審計組織模式，對集團內部審計機構實行垂直管理。成員單位內部審計機構除了向本單位經理層報告日常審計工作外，還要配合和接受集團及上級審計機構的指導和監督，定期向集團審計部報送本單位年度審計計劃、審計報告、年度審計工作報告、審計問題整改等材料，便于集團審計部統籌安排審計項目類型及計劃，通過垂直管理促進項下審計機構加強對各公司職業經理人的審計監督。在《內部審計管理制度》中，還明確提出成員單位審計負責人由上級審計機構委派，或征求上級審計機構意見任免，為集團審計部的統籌管理奠定制度基礎，更好做到“一盤棋”規劃。

2.強化“促自治”意識，關注“兩建設”。公司治理能力是職業經理人行權能力的基礎，要保障國有企業市場化舉措的各項授權放權接得住、行得穩，必須要加強公司治理能力建設，形成有效制衡的公司法人治理結構，促進企業自我約束、自我管理。因此，在對職業經理人進行審計時，將公司治理能力作為重點審計內容，充分揭示問題，提出優化建議，完善企業自身建設。一是關注決策機構的建設情況，董事會是企業的經營決策機構，在對職業經理人進行審計時，要檢查董事會的履職情況，還要關注企業的股東會議題是否經首鋼方審議并按照首鋼方的決策進行表態，通過檢查督促股東代表維護首鋼集團權益、督促董事會充分履職，有效形成對市場化選聘職業經理人的制衡。二是關注監督機構的建設情況，檢查監事會運行情況、內部審計管理情況等，促進企業內部監督體系進一步完善，促進職業經理人履職盡職，強化企業自身內部控制建設，降低審計風險。此外，對于“兩建設”情況，還要關注被審計單位是否按照首鋼集團相關規定修訂公司章程，足額約定并派駐首鋼方董事、監事及高管人員，保障首鋼方權益。

（四）領悟政策精髓，堅持客觀評價，保障審計效果

審計評價與責任認定是審計工作的核心環節。職業經理人管理契約化，是否只需對經營業績情況進行評價？對審計過程中發現的問題準確評價，合理定性定責，劃清直接責任和領導責任，不僅關乎職業經理人切身利益，而且關乎審計監督的權威性和公信力，需要慎之又慎。

1.深入領會政策，把好“認識關”。國家法律法規、企業管理制度是審計評價的“尺子”。隨著深化改革逐步推進，相關職業經理人政策制度也日新月異，密集出臺，對市場化職業經理人的審計監督工作提出了更高的要求，要求內部審計人員具備較強的政策水平、較好的業務素質和較高的綜合水平。通過組織或參加政策培訓、交流學習，及時接觸并學習新制度、新知識，通過“以審代訓”、推行研究型審計、加強跨行業、跨業務間的交流以及內部審計經驗分享等方式，幫助內審人員深入領會國家推行國有企業建立職業經理人制度的政策內涵，增強內部審計人員宏觀政策把控能力，加強對市場化職業經理人審計評價工作的重視，把好“認識關”。不斷完善內部審計人員知識結構，以助于分析審計重點、豐富審計思維、創新審計方法，做到審得出來、說得明白、寫得清晰，提高審計評價準確性，發揮積極作用。

2.客觀科學評價，實事求是。堅持具體問題具體分析，不簡單套用以往工作經驗，做到客觀公正、實事求是。在對職業經理人進行審計的過程中，一是要做到“四個劃清”：劃清直接責任和領導責任的界限，劃清任期內與非任期的界限，劃清主觀因素與客觀因素的界限，劃清集體決策與個人決策的界限。二是落實“三個區分開來”，把在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。三是做到客觀公正、實事求是，對市場化職業經理人履職情況做到謹慎穩健、客觀科學、權責對應的評價和責任界定，審計結論要事實清楚、經得起反復推敲驗證，要恰當界定經濟責任，鼓勵和支持職業經理人探索創新、擔當作為，保護職業經理人干事創業的積極性、主動性、創造性。

（五）細化責任清單，強化監督管理

國有企業與市場化職業經理人是委托代理關系，委托方和代理方之間的利益并不能總是趨向一致。責任意識不強、產生權責不清、委派的國有產權代表履職不到位、董事會或監事會未形成有效監督制衡等國有資本監督管理不到位的現象，往往會進一步導致派系分立或“一言堂”，造成企業內部消耗或虛假的“一團和氣”等內部管理問題。

按照《首鋼集團違規經營投資責任追究實施辦法》《廉潔從業管理制度》等相關規定要求，結合首鋼集團與各單位、各單位與職業經理人簽訂的經營目標責任書，以及職業經理人聘任協議書相關規定，梳理職業經理人的主體責任清單，將職業經理人經濟責任具體化、明確化。結合責任清單有的放矢開展審計工作，并對發現的審計問題進行分析研判，明確市場化職業經理人及相關人員應負什么責任，做到責任具體化、明確化，細化責任落實措施，層層分解主體責任，夯實責任，完善主體責任落實體系。

（六）加強審計成果運用，多措并舉促整改

“審計監督是手段，不是目的”，審計成果運用是審計監督價值最直接體現，是審計工作的落腳點，是全面履行審計監督職能、維護審計權威的必要保證。對于市場化企業，審計成果運用和整改是相對薄弱環節，特別是職業經理人離職后開展的離任審計，更容易形成審計結果運用沒有抓手、形同虛設，以及“新官不理舊賬”、審計問題整改落實不到位的局面。

1.審計成果共享，強化成果轉化。堅持“治已病，防未病”要求，促進審計成果轉化。一是加強縱向溝通，將發現的普遍性、傾向性、苗頭性問題以及集團關注的重點問題進行提煉，挖掘深層次原因，將具有警示意義的典型問題在集團層面進行通報，引起成員單位高度重視。二是加強橫向溝通，將涉及重要風險、跨條線、難落實的問題，以審計問題移交清單的形式推送至集團各專業部門，形成“審計部跟蹤檢查、相關部門聯合督查、主管部門考核問責”的監督機制，通過審計和專業協同督辦，切實解決業務管理問題，促進各部門提升管理水平。三是嚴格執行制度規定，將審計成果與市場化職業經理人的切身利益掛鉤，作為相關部門研究市場化職業經理人任期考核、薪酬兌現及續聘等事項的依據，倒逼職業經理人更好地履職盡職，降低企業經營管理風險。

2.壓實整改責任，實現閉環管理。督促各單位把整改工作作為重大政治任務來抓。一是進一步規范和細化審計整改工作流程，明確審計整改跟蹤檢查、督促督查的職責分工，實現審計整改常態化管理，使每一個審計整改事項都有人抓、有人管、有人督促。二是全面落實審計整改責任制，建立審計問題清單，明確整改措施，責令限期落實，明確審計整改責任人，實行審計問題銷號制度，強化整改考核，形成以審計部門牽頭、各專業部門督辦、被審計單位整改的“三力合一”工作模式，通過審計和專業協同督辦，促進審計、業務同頻同振，切實解決管理問題，落實審計“最后一公里”，將整改落實與管理提升相結合，實現閉環管理。

三、國有企業職業經理人審計監督機制的實施效果

近年來，首鋼集團不斷加強對職業經理人的審計監督工作，發現并指出職業經理人經營管理中存在的問題及風險，結合實際提出改進建議，促進了選聘職業經理人風險防控體系的逐步完善。一是法人治理更加完善。進一步強化了市場化企業的法人治理結構和董事會與監事會的功能與作用，形成對市場化職業經理人的制衡，有力保障市場化職業經理人制度在集團內的試點與推廣。二是選聘管理更加合理。使國有企業對市場化人才的任期考核、薪酬兌現及續聘事項的決策依據更全面、客觀、公正，更利于擇優選聘市場化職業經理人。

推行職業經理人隊伍建設，在國企改革和市場競爭中逐漸占據重要地位，對首鋼轉型發展具有十分重要的意義。通過加強職業經理人審計監督，一是提高了職業經理人依法用權、秉公用權、廉潔用權的意識，二是促進了市場化職業經理人責、權、利的清晰明確，逐步形成選聘、考核評價公平透明的內部環境。激勵與監督約束并重，進而形成對市場化人才的保護效應。吸引更多想干事、會干事、能干事、干成事的高水平、高層次、專業化社會人才到首鋼來，激發人才創新活力，更好地助力首鋼高質量發展。