“雙碳”目標下城鎮生態治理研究

□文/ 馬楚純

（廣東工業大學 廣東·廣州）

［提要］進入新時代以來，我國城鎮化發展面臨全球強化以“碳減排”應對氣候變化與我國實現“雙碳”目標的壓力、資源環境瓶頸制約日益加劇的內外部環境深刻變化，過去傳統、粗放的城鎮化發展模式已經難以為繼，客觀上要求我國必須轉向以人為本、優化布局、生態文明的新型城鎮化道路。在推進“碳達峰”“碳中和”進程中實現高質量發展，不斷探索“雙碳”目標與城鎮生態治理總體協調。

習近平在2021 年4 月舉行的全球氣候首腦會議上指出，要愛護自然生態環境就像愛護自己的一雙眼睛一樣。我國經濟水平不斷發展，人們的物質生活條件富足和精神文化水平不斷提高，我國也高度重視生態文明社會的建設。在城鎮化、工業化等因素的作用下，我國經濟在快速發展的同時，也不可避免地帶來了環境的破壞與污染。目前，城鎮的生態管理制度體系不健全，在追求短期效益最大化的同時，也導致了對土地資源的過度利用?；跉夂蜃兓o我們生活帶來的負面影響日益嚴重，積極應對氣候變化，落實建設低碳型社會已成為國際上普遍的認識?！半p碳”目標是我國應對氣候變化和走綠色、低碳發展之路上的一項重要舉措。城鎮幸福生活指數高，大多數居民選擇集聚在這里生活生產，城鎮也是重要能源的消費主體，排放出大量二氧化碳。因此，城鎮也是應對氣候轉變，實現我國“雙碳”目標的重要執行主體與基礎管理單位。

一、問題提出

隨著氣候變化，特別是二氧化碳排放引起的全球變暖及能源危機，維護生態安全、促進生態發展已成為國際社會的共識及緊要任務。在2020 年9 月舉行的第七十五屆聯合國大會上習近平強調，中國將更加重視環境保護與提高中國在國際上的貢獻程度，實行更加合理的政策和措施，保證到2030 年前二氧化碳排放總量達到歷史峰值后不再增長，并于2060 年前實現碳中和的目標。這是中國對每個國家和全球人民作出的重要交代。我國面向世界各國和全球人民作出的鄭重承諾，也是我國作為一個負責任大國所應具有的高度責任感和使命感。習近平在2021 年4 月22 日舉行的“全球氣候變化峰會”上，再次重申了“碳達峰、碳中和”的遠景目標。在新的發展理念下，提出“雙碳”目標，既是鞏固和深化已經取得的生態文明成就，也是將生態文明建設推向新的高度的一項重大舉措?！疤歼_峰”“碳中和”是中國在推動“綠色發展”方面作出的一項重要戰略決定，更是新時代“生態文明”的必然要求?！半p碳”目標與生態文明建設總體協調，是生態文明建設的題中應有之義，要把“雙碳”目標和生態文明建設有機地結合起來。

在中國城鎮化快速發展過程中，新舊環境問題相互交織，人民群眾對環境品質的需求越來越高。推動“雙碳”目標，要將其融入到生態文明的總體規劃之中，要深刻認識“雙碳”目標和新時期生態發展的內在關聯，掌握目前的生態環境狀況，以應對氣候變化為參照點，以減少碳排放為重點，兼顧經濟、社會和生態三者的平衡，以節能減排為主，推動各個層次和領域的綠色轉型，使生態文明的成果真正惠及廣大人民群眾。

二、“雙碳”目標與城鎮生態治理總體協調

恩格斯說“但是我們不要過分沉迷于我們人類對自然界的征服取勝。對于每次此類的勝利，自然界都會對我們的行為進行懲罰?！痹诋斀窨萍几咚侔l展的情境中，我們應當更加關注人與自然和諧共生，尋求可持續的經濟發展?！半p碳”目標是經濟與生態平衡的必然選擇，也是“以人為本”發展理念的具體體現。將“雙碳”目標和城鎮生態文明建設有機地結合起來，指明了新時代城鎮生態文明建設新的發展方向，也為實現“美麗中國”的可持續發展提供了新的思考。

（一）“雙碳”目標是城鎮生態治理的長期探索。城鎮生態文明的建設，不僅是一個短期的問題，更是一個長遠的問題。在經濟快速發展的同時，能源消耗和污染排放量也在急劇增加。霧霾、水災、沙塵暴、土壤侵蝕和臭氧缺口等極端氣候和生態環境災害接踵而至，且日趨嚴重。隨著我國經濟發展和環境保護不斷加強，生態環境治理也是發展中國特色社會主義事業的重中之重。

共處規范是生存權平等的體現。自20 世紀70 年代以來，國家就對生態環境問題給予了高度的重視，并通過了一系列的政策文件和措施來提高生態環境保護的力度。黨的十八大召開之后，黨中央以最高標準推進生態文明建設，繼續抓緊我國生態環境質量轉變、降低碳排放強度，推動社會經濟發展的全面綠色轉型。但是，在建設美麗中國的進程中，我國的生態環境仍然存在著結構性的、根源性的、趨勢性的問題。以實現第一個百年奮斗生態文明經驗為基礎，我國生態文明建設已經進入了新的歷史階段，要以新階段、新任務持續推進新時代生態文明建設。在氣候變暖、環境惡化等問題面前，我國積極參與到全球的環境和氣候治理中，并在國際和國內兩個層面上作出了“雙碳”的承諾。碳達峰、碳中和，從狹義上講，是解決新時期生態問題的需要，也是構建生態文明的重要內容之一；從更廣泛的意義上講，碳達峰、碳中和是對我國新階段生態文明建設工作能否完成的一項重要考驗。黨的十九大報告強調，我們要建設的現代化是人與自然和諧相處的現代化。黨的二十大報告指出，要從人與自然和諧相處的角度謀劃發展。社會的主要矛盾發生了變化，要想緩和社會經濟和生態發展的矛盾，就必須不斷地推進生態文明建設。積極推動“雙碳”目標的實現，既是對民眾生態需求的一種響應，更是體現了黨建設美麗中國、實現人與自然的和諧共生、營造美好生態環境的堅定信念與決心。

（二）“雙碳”目標是城鎮生態治理的深刻體現?！耙匀藶楸尽边@個理念是中國特色社會主義建設的重要內容，也是我國生態文明建設的重要內涵。無論是“雙碳”還是生態文明，其目的都是為了改善人類生存環境，這也是中國特色社會主義“以人為本”的價值實質。在“雙碳”目標和生態文明建設的關系上，前者是手段，后者是目標?！半p碳”目標是從生態文明建設的總體目標出發，在新時期以生態為核心的一種實現途徑。這也表明，“雙碳”目標正是“以人為本”的生態文明理念在現代社會中的具體體現。伴隨著工業文明的不斷進步，人類已擁有了對自然的征服和改造的技術。然而，基于高碳型經濟增長方式的現代經濟發展，卻有悖于生態的良性循環，加劇了人與自然關系的惡化。目前來看，極端氣候事件已經影響了人們正常的生產生活。全球氣候問題的發生是自然生態系統的一種自我保護，是人與自然關系越發緊張的結果，更是一種自然界對人類行為實行的懲罰。習近平一直強調，唯有遵循自然規律，才能避免在挖掘利用自然上走一些彎路。

抓生態就是抓民生，以習近平同志為核心的黨中央極力重視我國生態文明建設，梳理概括確立為習近平生態文明思想，也建立起與中國發展需要、人民生活發展需要相適應的生態文明制度體系?！笆奈濉逼陂g，黨中央明確提出要深入開展污染防治工作，并于2021 年11月發布了《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，推動了我國生態文明建設的制度化進程，并在實踐中不斷強化生態環境保護工作，這是黨始終堅持為人民服務的初心與使命。保護生態環境是一項造福人民的百年工程。在綠色發展中，以人為本，以科學、綠色、和諧的發展來維護和保護生態環境與生態資源，從而滿足綠色發展的需求，為當代人及子孫后代的發展謀長遠?！半p碳”目標既是對綠色發展需求的一種戰略回應，也是“以人為本”的生態文明建設理念在社會生活中的具體體現。只有掌握了人與自然之間的相互關系，樹立起人與自然和諧共處的價值觀，并在此基礎上樹立起人類與自然共同生存、共同發展的理念，才能為我國的“雙碳”目標做出貢獻。

（三）“雙碳”目標是城鎮生態文明建設的重要抓手?！半p碳”目標是踐行生態文明理念、推動高質量發展的重要抓手。實現“雙碳”目標是一場大范圍、深層次的轉型，對我國綠色低碳發展起著系統性的引導作用。目前，我國城鎮生態文明建設的重點是改善生態環境的質量，由追求數量發展轉變為追求質量發展，基于城鎮生態文明建設的新處境，將碳達峰與碳中和作為城市生態文明建設的重要內容和主要抓手，對城市生態文明建設的發展有著重要的戰略指導意義。在新時代推進生態文明建設的任務中，二氧化碳排放成為當前環境治理的主要問題。

從總體上看，我國的碳排放量呈現出總量大、增速快的特征。目前，我國的二氧化碳排放量主要來源于能源燃料如煤、油和天然氣。我國的產業結構仍然嚴重依賴于化石能源，產業生態環境的問題歸根結底是產業發展方式和產業結構的問題。碳達峰、碳中和有別于以往的生態修復、污染防治措施，其核心在于徹底改變過去以犧牲環境為代價的發展模式，通過能源轉型、產業結構升級、綠色技術創新實現經濟“綠”化。因此，在“雙碳”目標背景下，促進城鎮生態文明的發展，應淘汰陳舊的能源結構和產業結構，拋棄束縛發展的舊模式，建立一種發展和環境相適應、科技進步和管理水平相適應、高層次、低碳化、多元化的城鎮發展新模式。同時，應逐漸降低傳統化石能源的用量，嚴格控制煤炭的使用，促進各個行業的清潔能源應用。要以碳達峰與碳中和為導向，推動經濟高質量發展，實現高效高品質發展與生態文明協同發展，加速實現“減污降碳”目標。

三、城鎮實現“雙碳”目標面臨的困境

（一）城鎮規劃理念缺乏與時俱進。對于小城鎮來說，老城鎮規劃思想、方法和技術仍然是主流。由于缺乏對經濟、社會、環境等方面的綜合考慮，盲目地采用大城市的規劃方式，使得城鄉之間的分界日益模糊，形成了“千鎮一面”的局面。在城鎮中修建大公園、大廣場、寬馬路和高樓大廈，并引入國外的“新、奇、特”大型建筑，對城市中的道路與街區、街巷尺度、建筑風格等造成了一定的影響。這種方式與當地的自然地理特點背道而馳，不能繼續保持小城鎮的歷史文化脈絡，不切合實際、不低碳，極大地削弱了小城鎮的個性與吸引力。

（二）產能落后，能源結構不合理。我國煤炭在能源生產與消費使用中所占比例分別為76%和68.9%，位居全球第一。在大量的城鎮中，供暖及炊事用燃料是煤炭、秸稈、薪木，而清潔能源如水電、風電、天然氣等的消耗量比較小。我國當前的能源結構存在不合理性，過度利用森林、草原、礦產等資源，還造成了秸稈還田、改良耕地質量的困難，同時加劇了對環境的污染。

（三）土地資源利用率低。小城鎮是要素集聚的結果，而土地集聚對小城鎮要素集聚起著不可取代的作用，因此小城鎮的發展離不開對土地的集約利用。大部分城鎮都把周圍的新增用地用于城鎮的大規模開發，而忽略了土地內部的存量。比如，大量耕地被占有建成工業生產園片區，導致農業生產面積持續縮??；工業園區面積持續增大，土地利用率極低，整體規劃布局缺乏合理性，嚴重削弱土地要素的集聚。產業分布結構不合理，導致上班地點和居民住宅在空間上分離，呈現一種“有城無業、有業無城”的情形，這也導致多數被動式的交通需求，增加了居民日常出行的總數量要求、出行距離和對于機動車的需求。隨著城鎮人口的增長和經濟的發展，城鎮不斷擴張，對土地資源的需求不斷增加。這可能導致大規模的土地開發和破壞，影響自然生態系統的穩定性和完整性。

（四）基礎設施缺乏低碳和環保。（1）傳統能源使用。許多城鎮的基礎設施依賴于傳統的能源來源，如煤炭和石油，這些能源的燃燒會產生大量的二氧化碳和其他有害氣體，導致空氣污染和溫室氣體的排放增加。（2）高能耗建筑。在城鎮建設中，許多建筑物的設計和施工都沒有考慮到節能和環保的要求，導致高能耗、低效率的建筑物大量存在。這些建筑物使用過多的能源進行供暖、冷卻和照明，增加了城市的能源消耗。（3）城鎮基礎設施的規劃和管理不夠優化，導致交通擁堵，車輛排放的尾氣污染嚴重，尾氣是碳排放的主要來源之一。缺乏低碳交通系統，如公共交通和自行車道等，進一步加劇了交通問題。（4）不合理的廢物處理。許多城鎮還沒有建立高效的廢物管理體系。垃圾分類和回收利用等措施不夠完善，造成許多可回收重復利用的資源被浪費，同時也產生了大量的有害垃圾和污染物。（5）生態破壞。城鎮基礎設施建設常常會對周圍的自然環境和生態系統造成破壞，如破壞濕地、森林和高原等，這對生態平衡和生物多樣性造成了嚴重的影響。

四、破解之策

（一）制定低碳政策助力“雙碳”目標。結合地區和行業規劃等，制定相關的低碳發展策略，實現地區、行業的低碳發展。建立有利于低碳經濟發展的稅收體系，對低碳能源生產企業給予補貼，對低碳產品消費者給予激勵。強化構造低碳市場體系，制定相關政策規范各個行業的低碳技術和標準，減少低碳技術及低碳產品的成本價格，號召企業優化技術，革新低碳產品。構建低碳評價體系，將各項指標分解到各責任單位，積極推進低碳體系的實施，加強政府引導。

（二）建設低碳宜居城鎮。第一，從“碳中和”的角度，理順小城鎮的運作邊界，需要重新審視小城鎮的空間格局與碳排放的結構。以“雙碳”目標為導向，通過對城鎮能源生產與消費兩個環節的分解，對不同類型城市活動所產生的碳排放進行定量評價，并識別出對城市碳排放起到重要作用的運作環節，從而實現對城市單位間物質與能量的有效調節，為城市單位間的碳排放控制提供科學依據。希望通過制定政策、規范引導、優化技術等，漸漸達到碳中和目標。第二，為確保低碳宜居城鎮的可持續發展，應評估預測重點運營單位的技術需求，并建成低碳適居城鎮評價技術體系以兌現碳中和目標。第三，構建可持續發展低碳宜居城市的技術集成系統，為可持續發展提供技術配置與戰略建議。在具體實施過程中，應嚴格按照“雙碳”目標和聯合國2030 年可持續發展目標（SDG），以能源材料、建筑物、交通體系、城鎮、綠化地等要素為基礎，構建一套可視化的智慧城市管理體系，通過信息化手段保證各方主體的參與，并對政策措施、管理協同等進行動態追蹤與實時反饋，在保證技術創新與應用的前提下，達到協同治理與智能管控的目的。

（三）堅持生態優先、綠色低碳發展。習近平強調：“減排不是降低生產力的發展，也不是不實行碳排放，而是要注重生態優先發展、低碳綠色可持續發展道路，在經濟發展中實行綠色轉型、在綠色轉型中爭取更大發展?！比绾卧诮洕l展的同時，找到一條降低碳排放的途徑，是我們目前亟待解決的重要課題。要使發展與減排達到雙贏，必須正確處理全局與局部的關系。2022 年全國兩會上，習近平指出：“要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬?！p碳’目標是站在全國的高度出發看問題，哪里減少排放，哪里徹底實現零排放，哪里還能適當保留，甚至哪里可以作為保能源的措施應持續增加，都應從全國角度出發衡量?！睆沫h境經濟的視角來看，企業的生產效率與能源使用效率之間有明顯的正向關系。因此，必須將生產要素向生產率較高的區域聚集，才能使總的生產率和能耗都得到提升。由于自然條件、政策導向等因素的影響，中國各地區之間的生產效率存在著明顯的差距，導致了各地區之間要素與商品市場的地域分割，從而影響到各地區之間的人均GDP“平衡發展”，同時也使經濟增長與減排之間的矛盾更加突出。而通過打通國內大循環，能夠促使生產要素向生產力高、能量效率高的地區聚集，從而達到經濟發展與能量效率提升的雙贏局面。

綜上所述，“雙碳”目標下，小城鎮的生態發展將受到氣候變化和高強度的土地利用覆蓋變化的雙重沖擊。小城鎮的水安全與綠色發展離不開小城鎮的生態建設與循環經濟，而“雙碳”目標的實現又面臨新的機遇與挑戰，亟須對環境變化下的風險進行系統整合與智能化管理。

（四）優化城鎮規劃，鼓勵土地復合利用。提升城鎮規劃和設計水平，將土地利用規劃與可持續發展原則相結合。通過編制詳細規劃、確立土地分區和限制土地開發，可以有效控制土地利用，并提高利用率。推動可持續土地開發，在土地開發過程中應推動可持續的土地利用模式，包括鼓勵高密度城鎮建設、混合用途開發、垂直建筑設計等措施，以最大限度地提高土地利用效率。同時，推廣綠色建筑和智能建設技術，以降低碳排放、提高資源利用效率。鼓勵土地復合利用和共享經濟，也可以提高土地資源的利用率。例如，將農村閑置土地用于設立集體經濟、農業合作社等，利用城鎮閑置土地建設公共設施或社區農園等。促進土地資源的共享和多元化利用，建立完善的土地資源管理制度，強化土地用途管控，禁止非法占地和亂占亂建行為。加強土地執法力度，嚴厲打擊非法土地開發和占用行為。

（五）建設低碳基礎設施，推進廢物綜合利用。要實現低碳發展，必須加強交通、供水、能源、垃圾處理等方面的配套設施。倡導公交、自行車等低碳出行方式，完善散步道路體系的建設，匹配縣域城鎮的交通街巷體系。實施污水治理工程項目，建造人工濕地，完善污水管網，提高污水處理能力。積極開發利用非傳統水資源，如雨水和再生水，提高水資源利用率。在城鎮住宅的電力系統中，要積極普及LED 節能燈，實現低碳照明。建立垃圾處理系統，對城鎮生活垃圾的容納、分類、轉運整理和二次回收利用體系進行完善，對垃圾處理的法律規定和相關管理制度進行完善，從而有效實行垃圾的低成本、資源化、減量化、無害化處理等。

恩格斯說：“一個偉大的基本思想，即認為世界不是現有事物的集合體，而是注重過程的集合體，頭腦中會對各個似乎穩定的事物形成思想映象，即概念一樣處于發展和消失不斷更迭中，在這種變化中，盡管會出現恰巧性與倒退性，事物前進的發展終將會實現?！笔挛锏倪M展取決于條件成熟度，當條件達到成熟時，自然界中事物前進的發展最終會實現。目前，我國的城鎮環境治理已經走過了從無到有、從單向到綜合、從區域到整體的不斷探索、逐步完善的歷程，并且在模式更新方面有著很好的沉淀和積累。新形勢下，城鎮環境治理的探索性理念構造和開創性實踐經驗是實行精益化治理。在百姓對城鎮環境宜居宜業的期盼和控制碳強度為主轉向碳強度與碳總量雙控制的趨勢之下，只有貫徹實施精益化治理理念，將碳達峰、碳中和統籌到經濟社會發展全局的范圍，生態文明建設的重點戰略方向轉為降低碳排放，優化經濟結構實現高質量發展，建設低碳基礎設施推進廢物利用，制定低碳政策助力“雙碳”目標，推動減污降碳協同增效，才能讓城鎮環境治理兼具“可塑造性”和“為民服務性”，從而確保城鎮生態建設順利實現“雙碳”目標。