活力激發與秩序重構：黨建引領基層群眾自治的雙重目標

〔摘要〕黨建引領基層群眾自治是中國式基層治理現代化的重要面向，具有活力激發和秩序重構雙重目標?；盍κ巧鐣l展的動力來源，也是基層群眾自治的價值取向。黨建引領基層群眾自治就是要規范政府行政權力，積累社區社會資本，妥善處理好政府職能部門與基層群眾自治組織的關系，提升群眾參與自治的積極性。秩序是穩定的社會狀態，是保障自治活力的基石。黨建引領基層群眾自治就是要制定自治規則、規避自治沖突、重構自治秩序，使基層群眾自治可以健康發展。但雙重目標內涵的活力和秩序有內在張力，黨組織能夠通過縱向空間的規權與賦權、橫向空間的組織與動員、網絡空間的協商與合作三重機制化解兩者張力，解決“既要又要”的問題，保持活力與秩序的動態平衡。

〔關鍵詞〕黨建引領；黨的建設；基層群眾自治；基層治理；活力與秩序

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）02-0111-12

一、文獻綜述與問題提出

黨的二十大報告指出：“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效?！?〔1〕基層群眾自治制度是我國的基本政治制度之一，在民主建設和基層治理中發揮了重要作用。黨的十八大以來，國家十分強調黨建引領基層群眾自治，要求把黨的建設貫穿基層治理全過程?！吨泄仓醒?國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出要增強基層黨組織政治功能和組織力，加強基層政權建設，健全村（居）民自治機制。

梳理文獻發現，近年來學界關于黨建引領基層治理的研究很多，但關于黨建引領基層群眾自治的研究并不多，其主要聚焦在兩個方面。

一是黨建引領基層群眾自治的功能作用。這類研究主要是說明黨建對于推動基層群眾自治的價值和意義。大部分學者認為黨建引領可以助推基層群眾自治，基層群眾自治離不開基層黨建工作，黨的領導是基層群眾自治發展的重要政治資源〔2〕，兩者互動形成了一種“統合型聯動”模式〔3〕。具體而言，一些學者從問題導向出發，強調通過黨建引領可以激發政府和社會共同構建內生性和主動性的社區參與氛圍和場域，破解“被動參與”和“被動治理”的現實困境〔4〕。一些學者從效能導向出發，認為黨建引領是推動基層群眾自治制度效能轉化的關鍵，其通過“強組織的低成本撬動”機制可以縮小自治單元、降低自治成本、激發自治意識〔5〕。

二是黨建引領基層群眾自治的實現機制。這類研究主要說明黨建如何推動基層群眾自治，強調要把黨建嵌入自治，將群眾納入基層黨建體系，凸顯黨建和自治的雙重意義〔6〕。具體而言，有的學者從理論推演的角度，總結出協同聯動、示范帶動、整合延伸和規范糾偏四種機制以保障基層群眾自治健康發展〔7〕。有的從實證歸納的角度，通過對商品房小區治理的實踐提煉出政治領導、自我服務、廣泛參與以及自我約束和監督四大機制〔8〕。有的從個體理性的角度認為，塑造“積極公民”可以促進黨建與社區自治的耦合〔9〕。

以上研究為理解黨建引領基層群眾自治的價值和機制提供了很好的啟發，但沒有說明黨建引領基層群眾自治的目標是什么。而明晰這個問題對于理解國家提出黨建引領基層群眾自治命題的初衷和使命至關重要，也只有以目標為參照才能進一步加深黨建引領對于深化基層群眾自治作用的認知。同時，中國的基層群眾自治不是西方國家與社會對立中的自治，而是一個不斷國家化的過程，意味著國家政治權力日益在向基層社會滲透〔10〕。這一方面可以為基層群眾自治提供發展資源，但另一方面也不得不面臨行政與自治的糾葛。這對矛盾一直貫穿基層群眾自治研究的始終，深層次的指向是秩序與活力的關系問題。而黨建引領的提出無疑是國家化再次強化的過程，厘清黨建引領的目標對于理解和破解這對矛盾也至關重要。

尤其注意的是，社會上有一種錯誤的聲音，把黨建引領和群眾自治看成是非此即彼的關系，認為政黨權力的介入抑制了群眾自治的活力。習近平總書記指出：“中國式現代化應當而且能夠實現活而不亂、活躍有序的動態平衡?！薄?1〕黨建引領基層群眾自治是推進中國式現代化的重要舉措，為了避免一些極端的看法，我們亟需從活力與秩序的雙重維度，明晰黨建引領基層群眾自治的目標，為在實踐中更好推動基層群眾自治提供理論支撐。

基于此，本文要回應的核心問題是，黨建引領基層群眾自治的目標是什么？黨如何應對目標內在的張力？本文首先梳理基層群眾自治的發展脈絡和階段，透視黨建引領基層群眾自治提出的演變過程。其次指出黨建引領基層群眾自治具有活力激發和秩序重構雙重目標，以及黨組織實現這些目標的舉措。最后說明雙重目標的內在張力，以及黨組織化解張力的內在機制。

二、基層群眾自治發展的三個階段與典型做法

縱觀基層群眾自治的發展歷程，根據每個時期的主流價值導向和典型做法，可以將其劃分為三個階段。第一個階段主要是在民主價值導向下進行，目的是彰顯基層群眾自治的民主意義，架構基層民主政治制度。第二階段主要是在治理價值導向下進行，目的是挖掘基層群眾自治的治理功能，探索基層有效治理方式。第三階段主要是在黨建引領導向下進行，目的是健全基層群眾自治機制，強化黨組織領導把關作用。

（一）民主政治語境下的基層群眾自治

基層群眾自治一開始是被作為民主政治建設的象征而備受關注，其是中國民主政治發展的邏輯起點和現實基點，〔12〕為中國民主政治建設提供了良好的借鑒和經驗。盡管在傳統社會，我國也有“國權不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治”〔13〕的說法，但這種自治沒有民主政治的意蘊，只是針對人口規模巨大而皇權又無法企及現狀的一種治理策略?；鶎尤罕娮灾纬蔀闄z驗社會主義民主政治的窗口，因而在此制度設計之初，彭真同志就強調：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就缺乏一個側面?！?〔14〕

村民自治和居民自治被當作“綠色崛起”和“都市突破”的典型事件，〔15〕是中國民主化過程中最有活力的表現。在農村，村民委員會的建立和村民自治的實踐意味著廣大農民從人民公社體制的束縛中解脫出來，擁有了更多參與權和自主權。家庭聯產承包責任制的改革極大調動了農民的積極性，這被鄧小平稱為“最大的民主”〔16〕。在城市，社會主義市場經濟體制的建立要求改變傳統單位制的管理模式，社區建設逐漸確立起以居民自治為核心的基層民主方向〔17〕。

盡管村民自治和居民自治發展程度有所差異，但兩者都因其附有的民主價值而興起。這一時期的典型做法是，“四個民主”（民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督）在城鄉廣泛推行，尤其是民主選舉備受關注，成為展示我國基層民主建設的靚麗名片?！八膫€民主”是以村（居）委會為中心開展的，因而選舉村（居）委會主任就自然成為一大熱點。地方政府也高度重視村（居）委會主任和委員的換屆選舉工作，成立專門機構加以指導，群眾參與選舉率較高?？傊?，在這一階段，基層群眾自治被當作萬億人參與的“草根民主”，加強基層民主建設的重點就是推進基層群眾自治。

（二）治理有效導向下的基層群眾自治

20世紀90年代末，“治理”（governance）一詞傳入中國，引起了學界廣泛關注，這意味著包括公共部門和私人部門在內的多元主體的廣泛參與。在“全能政府”向“有限政府”轉變的政治改革進程中，治理話語占據主導地位。黨的十八屆三中全會將“社會管理”換成“社會治理”，更是開啟了治理研究的黃金時代?！白灾巍痹捳Z逐漸被“治理”話語所替代，成為我國基層治理研究的重大轉向 〔18〕。2017年國家在鄉村振興戰略規劃20字方針中也用“治理有效”替代了之前的“管理民主”。

根據“治理有效”的價值導向，學界不再局限于討論自治的民主價值，而是開始反思自治的治理效能。這一時期的典型做法是，聚焦討論村（居）民自治的有效實現單元，探索基層群眾自治的多樣化實現形式。隨著2014年《中共中央 國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出探索不同情況下村民自治的有效實現形式以來，學界關于基層群眾自治的研究再度升溫。徐勇教授率先指出村（居）民自治單元設置要符合地域相近、利益相關、規模適度、文化相連和便于自治五個原則 〔19〕。據此，大多認為以整個社區或村莊為單元開展自治的效益不高，因而要下沉自治單元、縮小自治規模、聚合共同利益，探索多層次、多樣式、多類型的自治單元。

在城市，很多人認為居民自治單元下沉至小區、院落、樓棟、單元、網格是一種較好的選擇，“微自治”成為城市基層群眾自治的一種發展趨勢〔20〕。在農村，大部分人認為以行政村為單元開展自治的做法與現有自治基礎脫節，需要下沉至自然村或村民小組 〔21〕，廣東清遠的自然村自治模式備受關注。但也并不是所有人都贊同自治單元下沉的觀點。有的認為這種做法存在組織、制度、財政多方面的困難，且與基層治理精簡方向相悖 〔22〕；有的認為應當突破縱向下沉或上移的思維局限，橫向構建以社區社團為核心的自治單元〔23〕?？傊?，在這個階段，主要是把基層群眾自治與基層治理效能結合起來思考，從自治單元設置著手，為激活村（居）民自治做出了有益探索。

（三）黨建引領背景下的基層群眾自治

自從國家提出“黨是領導一切的”論斷后，黨建引領基層治理成為時代主題和現實選擇?，F階段，基層群眾自治也是在黨建引領背景下開展的，黨的領導是加強和創新基層群眾自治制度的根本保證?；鶎尤罕娮灾蔚拈_展要有利于加強的黨的領導，提升黨組織在基層群眾中的認同感。這個時期的典型做法主要表現在以下三個方面。

一是實行村（社區）黨組織書記、村（居）委會主任“一肩挑”。為加強農村基層黨組織建設，2019年中共中央印發的《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出要通過法定程序全面推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”。截至2023年年底，全國各地基本完成了“一肩挑”工作。這種做法把國家治理目標和村民自治目標有機統一起來，有效解決了村“兩委”班子內耗的問題，有利于高效落實國家決策。

二是全方位構建“黨組織+自治單元”體系。為追求黨組織橫向到邊，縱向到底，地方在院落、樓棟、自然村、村民小組、網格等各個自治單元都建立了黨組織，形成了“黨支部+黨小組+黨員”的三級聯動體系。比如，廣西河池在自然村基礎上建立黨群理事會動員群眾參與，形成“黨群共治”模式〔24〕。江西分宜縣在村民小組一級建立黨支部和村民理事會，把黨組織植根在鄉村社會最底層，促進黨建與自治的深度統一〔25〕。浙江金華把黨組織建立在社區網格上，把黨建工作納入“一張網”，全面落實黨員網格責任制〔26〕。

三是發揮黨員先鋒模范作用。黨組織要求黨員敢于亮身份、勇于擔責任，以身作則帶領群眾開展自治。比如，武漢市江欣苑社區推行“六點半晨步”工作法，即黨員每天早上六點多鐘，圍社區走一圈，與居民聊天，收集居民的意見和建議。這些做法得到了群眾的肯定，該社區黨組織也被評為全國先進基層黨組織，受到了中共中央的表彰。湖北宜昌楊岔路社區讓具有“湖北好人”“宜昌楷?！狈Q號的黨員熊祥國把社區黨員和居民組織起來，成立“熊祥國黨員志愿服務站”，引導居民積極參與社區自治，形成互幫互助的良好風尚。

這些都是新時代為優化基層群眾自治制度而采取的有力舉措，但有人也會產生一些疑惑。比如，為什么實行“一肩挑”，其目的是什么，是否沖擊了原有的自治基礎。這個疑惑背后隱藏的深層次問題是，政黨權力為什么要介入基層社會，對基層群眾自治會產生什么影響。其實，這個疑惑本質上涉及黨建引領基層群眾自治目標的回答，而現有研究還未很好解釋這個問題。沒有厘清目標導向的黨建引領，很容易得出“黨建與自治相互沖突”的結論，并對群眾自治產生悲觀情緒。因此，當前很有必要從政治性和社會性雙重角度闡明黨建引領基層群眾自治的目標，重新找回基層群眾自治的信心。

三、活力激發：黨建引領基層群眾自治的內在要求

理論上講，基層群眾自治本身就是社會活力的體現，但實踐中，由于參與乏力造成自治活力嚴重不足。黨建引領的目標就是要進一步激發基層群眾自治的活力，提升基層群眾的參與意愿和能動性。

（一）活力的內涵與價值

活力意味著“內生自主能力”，代表一種活潑、自由、生動、有力的狀態。社會活力一方面表現在人的身上，形容人的主體性、能動性、創造性得以發揮的狀態，并在此基礎上展現出的一種精神昂揚、積極向上的生活態度；另一方面體現在制度設計上，形容制度的開放性、靈活性，并具有一定的彈性空間。但制度的活力歸根結底是要體現在人的活力上，因為“一座城市的實質是生活在其中的人，他們為城市帶來了活力、靈魂和精神”〔27〕。馬克思講的人的自由而全面發展的過程就是人的天性和活力得以不斷釋放的過程。

活力是社會發展的動力來源，提升社會活力是中國政策的發展取向〔28〕。一方面，活力是社會演進的動力機制，打破舊有機制和關系的束縛，貫穿社會發展始終。習近平《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》中指出：“我們扭住完善和發展中國特色社會主義制度這個關鍵，為解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力、永葆黨和國家生機活力提供了有力保證?！薄?9〕。另一方面，活力本質上是人自由自覺自主活動的體現，內涵旺盛的生命力，關涉人們生活水平和質量?？梢哉f，一個社區的活力指數越高，群眾的生活質量和幸福水準就越高。

基層群眾自治是社會機制中最為重要的一環，也是社會活力的真正來源〔30〕?；鶎尤罕娮灾沃贫仍O計的初衷就是為了激發社會活力。在城市，居民起初被束縛在單位體制之中，生老病死都由單位管控，自主權很少。單位制解體后，社區制得以推行，居委會以法定自治組織的身份走上歷史舞臺，其首要任務就是引導和組織居民自治，激發社區社會活力。在農村，村民起初被束縛在人民公社體制之中，自主權也很少。村委會的建立就是為了激發村民活力，調動群眾參與鄉村建設的積極性。

（二）參與乏力與活力激發

參與是社會活力的核心表征，能夠促進群眾自治和人的自我實現〔31〕?；鶎尤罕娮灾纬潭雀叩褪紫热Q于群眾參與狀況，沒有參與，自治就無從談起?；鶎尤罕娮灾沃贫葘嵭兄?，確實調動了廣大群眾的參與積極性。但隨著城市化、工業化進程的加快，大量農村人口流入城市，農村“空心化”現象突出，社會參與弱化造成鄉村活力嚴重不足〔32〕。而城市社區規模不斷擴大，但居民的社區歸屬感和認同感卻不足，對集體事務漠不關心，鄰里關系變得冷淡，不愿參與社區事務。疊加上，村（居）委會行政化嚴重，整天忙于行政事務，應付各種檢查，很少有時間走訪群眾、組織居民參與，基層群眾自治陷入困境。

當前，激發自治活力迫在眉睫，但把希望完全寄托群眾自身，讓他們自我覺醒明顯帶有“烏托邦”色彩。如果沒有一個領導核心，基層社會仍是一盤散沙，無法有效組織起來。事實表明，中國共產黨是領導核心，只有在黨的領導下，社會活力的命題才能得以破解，人民群眾的創造力才能得以發揮〔33〕。黨建引領基層群眾自治的重要目標就是要利用黨的權威和優勢促進群眾參與，激發自治活力。切記，黨組織介入基層自治，不是為了加強對基層的控制，而是要創造條件，使群眾自治應有的活力能夠被重新激發。中國共產黨歷來重視群眾路線，注重深入群眾、組織群眾、激發群眾，黨組織常常采取以下措施激發自治活力。

其一，挖掘村（社區）社會資本，促進村（居）民積極參與。以信任、規范和網絡為核心的社會資本對于動員居民參與有重要作用。黨建引領強調黨員要發揮先鋒模范作用，鼓勵在職黨員下沉社區，引導退休黨員、流動黨員和普通居民參與社區志愿服務，這有利于充實社區社會資本、和諧社區鄰里關系、加強社區有機團結。同時，黨組織在城鄉社區廣泛開展協商民主，貫徹全過程人民民主理念，動員群眾參與到社區環境保護、農村人居環境整治、村（社區）公共事業發展、公共服務資金使用、公共生活空間規劃等與群眾利益相關的事務中來。

其二，規范政府和村（社區）的關系，強化村（居）委會自治功能。黨建引領促進治理效能提升的邏輯在于形成了一種“超行政治理”模式〔34〕，用黨的權力規范行政權力，可以有效杜絕行政權力濫用的弊端。實踐中，行政權力無限向基層延伸，在一定程度上擠壓了群眾自治空間。為解決此問題，黨委部門牽頭制定村（社區）工作事項準入清單和鄉鎮（街道）、村（社區）職能職責清單，厘清政府和村（社區）的關系，減少村（社區）的行政負擔，使其把更多時間和精力投入到引導群眾開展自治上來。

四、秩序重構：黨建引領基層群眾自治的現實需要

群眾自治并不是為所欲為，而是要在一定的秩序中才能保障個體意志的表達。放任的自治只會破壞社會團結，黨建引領的目標就是要制定自治規則、規避自治沖突、規范各方行動，進而重構基層自治秩序，為活力激發形塑良好的社會環境。

（一）秩序的內涵與價值

秩序意味一種有序、穩定、從容、可控的狀態。秩序在靜態上表現為相對穩定的制度規范和傳統慣習，動態上表現為不同社會要素和社會系統相互溝通、相互合作、彼此促進形成的“和而不同”的有序局面。人類社會從原始的混沌狀態到現代的文明有禮就是一個秩序建構的過程。離開秩序，人們又將回到弱肉強食的叢林時代，社會發展毫無保障可言。

哈耶克強調一種自由秩序，他認為秩序是社會自我演化而非強制推進的結果，但在亨廷頓看來，“人類可以無自由而有秩序，但不能無秩序而有自由”〔35〕。尤其是對于發展中國家而言，首要任務就是要建立公共秩序、維護社會穩定。實際上，在公共意識和社會責任日益淡化的背景下，自我生長而非人為建構的自由秩序很難形成，這就迫切需要國家發揮主觀能動性，構建良好的社會秩序。

自治秩序是基于民主治理的觀念，強調國家與社會、政府與非政府、公共機構與私人機構等不同主體志愿合作的社會秩序，基層群眾自治制度是權威秩序到自治秩序演變的結果〔36〕。良好的基層自治秩序在鞏固黨的執政根基，維護基層社會穩定方面有重要作用。一方面，自治秩序關乎黨的執政根基?；鶎尤罕娮灾沃贫人N含的自治秩序是否能為黨和國家方針政策的貫徹和核心價值觀的傳播提供良好的環境，對于鞏固黨的執政根基至關重要。另一方面，自治秩序關乎社會穩定。當前在大量社會風險和社會矛盾聚焦基層的背景下，基層自治秩序能否起到整合和調解作用，對于維護社會穩定也至關重要。

（二）自治失序與秩序重構

傳統中國是雙軌政治，在封閉社會環境中形成的自治秩序有效促進了基層社會運轉〔37〕。但隨著傳統社會向現代社會轉型，開放性和流動性逐步增強，社會的復雜性和不確定性交織疊加，這時，再完全依靠群眾自治，不僅不能解決問題，有時候還會制造問題，導致自治失序。這突出表現在以下兩個方面。一方面，自治主體之間沖突不斷，破壞自治秩序。城市社區中，有的業主委員會打著“自治口號”與社區“兩委”分庭抗禮，甚至還在爭奪社區事務的決定權和話語權。鄉村社會中，有些村霸違規利用選舉規則，通過賄選、暴力、威脅的方式強迫村民推選自己為村委會成員或集體經濟負責人，嚴重破壞了基層自治秩序。另一方面，基層群眾自治組織，即村（社區）“兩委”班子不合、相互扯皮。村（社區）主任和書記為爭奪權力而相互掣肘，擾亂自治秩序，削弱自治效力。

長期以來，受西方自治理論的影響，基層群眾自治限定在國家和社會關系框架中討論，對政黨關注不夠，甚至排斥政黨介入。但事實證明，黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨的領導是居民自治憲法秩序的原則性堅守，是實現居民自治的組織保障〔38〕。在多元共治背景下，各類主體紛紛嵌入基層社會，但由于行動邏輯和價值目標不同，權力沖突、利益沖突、文化沖突在城鄉社區中不斷發生，對既有自治秩序產生沖擊。這些沖突單靠群眾自治難以解決，并且很容易被不法分子或境外勢力所利用，使群眾站在黨的對立面。美國學者杰里米·里夫金在《工作的終結》一書中指出，反共組織在社區中發展起來是蘇聯和東歐社會主義制度瓦解的重要原因〔39〕。這對我們來說，是一個重大警醒。因此，政黨必須介入基層，加強對基層群眾自治的領導，重構基層自治秩序。

基層自治中很多問題只能依靠黨的力量加以解決，黨組織主要采取兩大措施重構自治秩序。其一，加強黨的領導、規避自治沖突。各地實行村（社區）書記和主任“一肩挑”，破解“兩委”扯皮難題，促進二者心往一處想、力往一處使，從而凝聚自治合力。黨組織建立紅色物業，使物業公司、業委會、居委會三方成員交叉任職，減少物業沖突、維護自治秩序。同時黨組織主動融入基層百姓的日常生活，關心群眾急愁難盼的各種問題，牽頭化解基層矛盾，為群眾自治提供良好環境。

其二，制定自治規則、明確行動邊界。2018年，民政部、中組部、全國婦聯等七部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，要求發揮公約在規范基層自治中的作用?；鶎狱h組織引導群眾根據地方情況制定了樓道管理、環境保護、社區巡邏、噪音管理、寵物管理等多種類型的公約，明確能做和不能做的事項。同時，黨組織充當各方利益博弈的平衡器，制定多元主體參與村（社區）建設的制度和規則，避免無謂的沖突和內耗，維護多中心的自治秩序。

五、活力和秩序的動態平衡：黨建引領化解目標張力

雙重目標具有內在張力，黨建引領的重點和難點就是要妥善處理好秩序與活力的關系，保持兩者的動態平衡。黨有總攬全局、協調各方的權能，能夠利用縱向空間的規權與賦權、橫向空間的組織與動員、網絡空間的協商與合作三重機制解決這個二元性難題，化解兩者的內在張力，促進基層群眾自治健康發展。

（一）雙重目標的內在張力

秩序側重穩定，活力側重發展，兩者具有內在張力。秩序表現為對空間權力和個體行動的控制，要求個體遵守既定的行為規范〔40〕，但這在一定程度上可能抑制個體的活力?；盍Ρ憩F為對參與權利和公平正義的追求，要求制度釋放更多發展空間，減少行政干預，但這在一定程度上可能造成社會失序。本質上講，秩序與活力的邏輯張力源于“結構”和“行動”的二元之爭〔41〕。秩序追求的是穩定的結構，強調結構對行動的規制作用；活力追求的是自由的行動，強調行動對結構的反作用。

由此可見，黨建引領基層群眾自治面臨“魚和熊掌可否兼得”的難題，黨建引領的重要價值就是要體現在能夠解決這個二元性難題上。習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管的太死，一潭死水不行；管的太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力與秩序的關系?！薄?2〕實際上，中華人民共和國成立后的社會變遷歷程就是尋求秩序與活力動態平衡的過程 〔43〕?？梢哉f，基層群眾自治發展質量就取決于能否保持秩序與活力的動態平衡，以實現“政府治理、社會調解與居民自治良性互動”的政策目標。

但縱觀基層群眾自治發展歷程，其一度陷入活力和秩序的兩個端點，無法兼容，在“無序化”和“行政化”中來回打轉。一開始注重活力培育，力圖打造基層民主新樣態，對秩序關注不夠，造成了一些無序化行為。后來，為實現政令通暢，又注重秩序建構，把自治組織納入行政架構，村（居）委會行政化嚴重。解決活力和秩序平衡問題的本質是解決“既要又要”的問題。因為秩序為活力的激發提供基本前提，活力為秩序的維護提供動態框架〔44〕，兩者都是基層群眾自治所需要的。

（二）黨建引領解決二元性難題

黨建引領在整合治理主體關系上具有獨特優勢，成為化解兩難抉擇的有效方法 〔45〕?；鶎邮菄抑黧w、社會主體和市場主體共同作用的場域，這些治理主體對群眾自治都會產生影響。黨建引領基層群眾自治保持秩序與活力動態平衡的關鍵就在于，利用黨的優勢和權威使各方在縱橫交錯的行動網絡空間中有序有力推進自治，使活力寓于秩序之中〔46〕。具體而言，黨組織主要通過以下三種機制達到此目標。

1.縱向空間的規權與賦權

秩序與活力的關系本質上也是權力和權利的關系。秩序強調國家權力的介入以維持社會穩定；活力強調對民眾權利的維護以保障人的自由發展。如何保障行政權力有效介入且不損害群眾參與權利是妥善處理秩序與活力關系的關鍵。

其一，黨組織發揮政治統籌功能，以權力規制權力，明確權力邊界，避免權力沖突和濫用，維護基層自治秩序。一方面規制行政權力。黨組織加強對政府部門的領導，規范和整合政府部門的職能和資源，厘清政府職能部門與村（居）委會的權責關系，重構基層權力秩序。比如很多地方的黨委部門牽頭建立社區工作準入制度，明晰區級政府職能部門、街道辦和基層群眾自治組織的職能，避免因部門意識引發公權力沖突，以及行政權力對自治組織的過度侵蝕。有的地方由黨委部門牽頭整合政府部門的權力、職能和資源，實行大部門制，或在相關部門之上成立領導小組，對基層群眾自治工作進行統一安排和部署，把對村（居）委會的多頭考核變成綜合考核。這樣，就可以借助政黨權威，使行政權力整體性介入基層，理順條塊關系和弱化條塊矛盾〔47〕，在保障基層自治秩序所需權力的同時，減少村（社區）的行政負擔，使居（村）委會回歸到引導和組織群眾自治的主責上來。另一方面規制自治權力。通過實行“一肩挑”、打造紅色物業、制定自治規則等措施規范自治主體的權力，明確自治邊界，避免各方都打“自治牌”而陷入權力內斗之中。同時，黨組織堅持“老虎蒼蠅一起打”的原則，在基層大力反腐，推進黨風廉政建設，要求地方成立村（居）務監督委員會，監督村（居）委會、村集體經濟組織的履職情況，收集群眾對村（居）務管理的意見和建議。

其二，黨委政府順應治理重心下移的趨勢，把部分權力賦予鄉鎮（街道）、村（居）民，激發基層群眾自治活力。一方面賦權鄉鎮和街道，強化其統籌功能。鄉鎮和街道一頭連著鄉（區）政府，一頭連著村（居）委會，但往往因其權力有限，無法完成上級兜底的行政任務，也無法滿足基層群眾的自治訴求。黨建引領基層群眾自治過程中注重賦權給街道和鄉鎮，讓其統籌各個部門下達給基層的各種資金和資源，力爭達到“鄉鎮（街道）吹哨、部門報道”的效果，使其有能力指導群眾自治工作。另一方面賦權村（居）民，強化其主體性。村（居）民自治不等于村（居）委會自治，關鍵是要使群眾自我行動自我組織起來〔48〕。黨組織注重賦權群眾，讓群眾全過程參與公約制定、村莊規劃、社區服務等公共事務，保障他們的知情權和參與權。由此可見，黨組織采取規權和賦權的機制，既可以使黨和政府的權力有效貫穿基層，落實黨和國家的意志；也可以合理規制行政權力和自治權力，激活參與權利和規范自治行為，使秩序與活力并存。

2.橫向空間的組織與動員

分散化、原子化的個體不利于實現社會整合、維護自治秩序、激發自治活力。在高度個體化和碎片化的時代，政黨力量嵌入基層社會的重要作用就是要實現基層社會的再組織化。居民組織起來既可以強化自治力量，也可以獲得歸屬感。

其一，黨組織引導居民成立社區社會組織，集聚社區社會資本。社會組織蘊含了信任、規范和網絡等多種要素，是社會資本的典型代表，也是社會活力的核心要素。傳統以村（社區）為整體的群眾自治忽視了居民內部的差異，無法滿足居民差異化的需求，社區社會資本流失嚴重，因而參與自治的效果不佳。群眾自治要始終圍繞“如何使居民自我行動起來”這一核心命題展開，未來居民自治的形態可能是以組織化基礎的復合型社群自治〔49〕。為此，黨委牽頭制定社區社會組織培育和發展政策，動員社區引導居民成立公益類、慈善類、互助類、文化類社區社會組織。具有相同志趣和意愿的居民就能夠迅速凝聚起來，以組織為載體開展自治，維護自身權益和社區公共利益。同時黨組織制定激勵機制，綜合運用物質激勵和精神激勵的方式，鼓勵居民響應動員。這樣，既可以激發居民參與熱情和活力，豐富基層精神文化生活；又可以降低自治規模和組織成本，打破集體行動的困境。

其二，黨組織牽頭制定社區社會組織發展規范，維護社區自治秩序。無組織個體的行動邊界模糊，表達不暢，容易采取非制度化政治參與的方式面對政府，這也是基層群體性事件爆發的重要原因。黨組織通過把群眾組織起來，引導居民制定參與規范，使基層自治秩序保持在制度的可控范圍之內。同時為防止群眾無序參與對國家權力造成沖擊，黨組織要求社區社會組織登記或備案，否則就沒有承接政府公共服務的資格。再者，黨委部門非常重視社區社會組織的黨建工作，鼓勵與社區居委會加強合作，必要時可以實行交叉任職，讓在職黨員或退休黨員擔任社區組織的黨建指導員。這樣，社區社會組織就是依照法律法規，在黨的指導下開展工作，成為政黨與社會溝通的橋梁和紐帶。其一邊收集社情民意，向上表達居民需求；一邊領會國家政策，向下傳遞政黨意志。

3.立體空間的協商與合作

城鄉社區是多元行動者構成的網絡空間，如何引導各類主體利用自身優勢為群眾自治提供資源和條件，并使各方在利益博弈和競爭中遵從制度規則，促進多方合作是平衡活力與秩序的關鍵。黨建引領就是要讓各方在堅持權責利一致的基礎上，充分發揮處于“序”“義”“利”交匯點上的“人”的主觀能動性〔50〕。

其一，發揮政黨功能，鼓勵利益相關者為基層群眾自治提供資源。群眾自治沒有資源很難開展，但僅靠群眾自身很難籌集到自治所需的資源，這需要利益相關者的共同努力。黨組織通過發揮政治領導、思想引領、群眾組織和社會號召功能，宣傳法治德治自治理念，打造共建共治共享格局，這有利于把黨委和政府、社會組織、企事業單位、村（居）委會、慈善人士等行動主體統一整合到以人民為中心的價值軌道上來，鼓勵各方提供基層群眾自治所需要的資金、技術、人才、場地等資源。實踐中，黨組織打破傳統“單位黨建”和“社區黨建”的局限，采用區域化黨建、樞紐型黨建和服務型黨建的方式，把各方的資源、項目、活動等通過線上和線下的黨建聯盟平臺串聯在一起，為基層群眾自治創造了諸多便利條件。

其二，黨組織運用民主協商的方式，讓行動主體各抒己見、凝聚共識、開展合作。與縱向空間采取政治動員和行政動員方式不同，黨組織在網絡空間是采用民主協商的方式進行動員?？v向空間中的上下級之間是行政隸屬關系，行政手段最為管用。但網絡空間中的行動者大多處于行政體制之外，相互之間沒有隸屬關系，行政命令的方式難以奏效，這時候采用民主協商的方式往往能起到事半功倍的效果。與西方選舉民主不同，協商民主已經成為中國共產黨的一大優勢，是推進基層群眾自治的一種制度性力量，也是打破“行政”與“自治”對立關系的有效手段〔51〕?；鶎狱h組織用民主協商的方式能夠促進政府與社會合作，合理管控多方分歧，找到民意的最大公約數。比如，在化解居委會、業委會和物業公司三方矛盾的時候，社區黨組織采取“問題收集—會議協商—意見整理—監督落實—跟蹤反饋”的協商流程，在一定程度上可以解決三方糾紛，保持社區穩定。

六、結論

新時代的基層群眾自治必須堅持黨的領導，黨建引領基層群眾自治是中國式基層治理現代化的重要面向。但是，受制于西方自由主義“純粹自治”思想的影響，有的把黨建引領和群眾自治看作是零和博弈的兩方，認為黨的權威會壓制自治活力。研究發現，這種看法有失偏頗，黨建引領基層群眾自治具有活力激發和秩序重構雙重目標，認識和厘清這雙重目標是新階段完善基層群眾自治機制的關鍵。黨建引領的目的不是抑制自治活力，而是要創造穩定和諧的環境讓群眾自治可以良好生長，畢竟，只有在有序環境中才能實現自由的最大化〔52〕。中國共產黨并不排斥自治，而是往往擔憂缺少自治，也在積極提供資源撬動自治。

具體而言，一方面，黨組織在推進基層群眾自治過程中，通過加強黨的領導，制定自治規則、規范自治行為、規避自治沖突、重構自治秩序；另一方面，在加強基層黨建過程中，通過運用黨的優勢和權威積累社會資本、促進居民參與、激發自治活力，形成政黨領導與群眾自治良性互動的格局。但是，這兩個目標具有內在張力，黨建引領基層群眾自治過程中要妥善處理秩序與活力的關系，破除“一放就亂、一統就死”的自治怪圈，形成“寓活力于秩序之中”的自治格局。

實踐表明，黨組織在不斷加強與其他治理主體的聯系和互動，為各類主體搭建參與平臺，暢通參與渠道；同時及時協調不同治理主體間的利益關系，制定參與規則，最大限度凝聚共識。這可以化解活力與秩序之間的張力，解決“既要又要”的問題，維護活力與秩序的動態平衡（圖1）。進一步看，黨組織在縱向空間、橫向空間和網絡空間中，都可以把政黨的主導性作用和群眾的主體性作用結合起來。這既能使黨的意志在基層得以貫徹，夯實黨的執政根基，也能使基層群眾自治持續運轉起來，激發人民創造活力。

深層次講，黨建引領背景下的基層群眾自治吸收了民主政治語境和治理有效導向下基層群眾自治的特點并加以調整和完善，是統合民主與治理的有效做法，是對基層群眾自治制度的又一次深化。民主是全人類共同的價值，活力激發是民主價值取向的必然選擇?；鶎尤罕娮灾问俏覈毺氐娜^程人民民主的最好體現，黨建引領必須以激發活力為宗旨，厚植黨執政的合法性基礎。習近平總書記強調：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！?〔53〕中國的基層群眾自治不能只有民主意義刻意迎合西方的價值偏好，而必須能夠解決中國基層治理的深層次問題。西方式國家與社會對立意義上的自治理論不能解釋中國問題，缺乏政黨維度的群眾自治也不能解決基層問題。黨建引領就是強調依靠黨組織的權威和優勢重構基層自治秩序，帶領和組織群眾共同解決問題難題，提升群眾自治的治理效能。

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【責任編輯：朱鳳霞】

〔基金項目〕國家社科基金項目“基層治理現代化導向下黨建引領城市社區治理的有效性研究”（22CDJ043）

〔作者簡介〕許寶君，四川大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師，成都市新時代基層社會治理現代化研究基地研究員，博士，四川 成都 610200。