鄉村振興戰略再思考：邏輯主線、規律趨勢和推進方略

廖茂林 彭浩瀚 賈晉

關鍵詞：鄉村振興；邏輯主線；規律趨勢；發展戰略

自2017年黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，圍繞破解城鄉二元結構，實現城鄉融合發展，在頂層政策設計［1］、基層實踐推動以及理論經驗探索［2-3］方面取得了豐碩的成果。隨著脫貧攻堅歷史任務的完成，以及農業強國新戰略目標的提出，中國式現代化建設對鄉村振興提出了新的要求和任務［4］。立足新時代新征程，對鄉村振興戰略推進進行邏輯再審視，尤其是對鄉村發展的規律和趨勢進行探索和研判，有助于進一步明確鄉村振興的重點任務，更好地促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快農業農村現代化進程。

1 鄉村振興戰略的邏輯主線再審視

1. 1 鄉村振興戰略的制度和政策邏輯

從鄉村振興戰略推進的頂層制度和政策設計看，主要有以下幾個重要組成部分。一是黨內重要文件層面。2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略的三個階段性目標任務作了部署，分別是：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。全面建成小康社會目標完成后，2021年、2022年和2023年的中央一號文件又分別對當年的鄉村振興重點工作進行了安排。二是戰略規劃層面。2018年，中共中央、國務院發布的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》以2020年和2022年為目標，通過量化指標提出了五年發展目標和重點任務，同時也對2035年和2050年進行了遠景謀劃。2021年，國務院又發布了《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，在國家“十四五”規劃框架下對農業農村現代化和鄉村振興進行規劃部署。三是黨內條例層面。2019年，中共中央印發了《中國共產黨農村工作條例》，把黨領導農村工作的總體要求、工作體制機制、重點任務以及激勵約束等以黨內法規的形式固定下來。四是法律法規層面。2021年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，把黨中央關于實施鄉村振興的重大決策部署轉化為法律規范，在不取代其他農業農村領域法律法規的前提下，強調“促進”，為全面推進鄉村振興戰略提供了法治保障。

通過近幾年的建設，由黨內重要文件提出的目標任務，政府規劃層面實施的重大政策、重大工程、重大項目和黨內條例法律法規共同構建的鄉村振興戰略頂層設計的“四梁八柱”制度框架已經基本建成。

在基本制度框架下，鄉村振興的政策主線逐漸清晰。第一，形成鄉村發展（重點是產業）、鄉村治理和鄉村建設三大重點政策體系。2019年，國務院《關于促進鄉村產業振興的指導意見》率先出臺。聚焦鄉村治理問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》出臺。2022年，《鄉村建設行動實施方案》進一步明確了鄉村建設的重點。第二，重點圍繞“人、地、錢”要素強化鄉村振興保障體系建設。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》。同年，多部門又出臺了《關于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果 全面推進鄉村振興的意見》。同時，自然資源部等多部門也圍繞優化土地出讓收入使用范圍、鄉村產業用地，陸續出臺相關政策。第三，以城鄉融合體制機制建設為重點，協同推進鄉村振興和新型城鎮化。在國家《“十四五”新型城鎮化規劃》基礎上，2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，對以縣域為重要載體，協同推進鄉村振興和新型城鎮化，實現城鄉融合發展進行了部署安排。

綜上，鄉村振興戰略的國家頂層設計已經基本構建完成。鄉村振興戰略的制度和政策框架如圖1所示。

1. 2 鄉村振興戰略的任務邏輯

鄉村振興戰略推進的重點任務，有以下幾個重要的邏輯主線。

一是鄉村振興的底線邏輯。從國家安全角度，糧食安全屬于國家安全范疇，保障糧食和主要農產品供給安全不僅是重大民生保障，也是國家整體安全的重要組成部分。從中國糧食安全緊平衡的基本情況看，鄉村振興戰略依然把糧食安全作為最重要的底線任務。從共同富裕的角度，脫貧攻堅完成后，絕對貧困雖然消除了，但相對貧困依然存在。同時，部分脫貧戶脫貧后的發展狀態不穩定。從整個國民收入結構看，農村依然存在大量中低收入人群，要實現共同富裕，必須通過鄉村振興提升這部分人群的收入和生活水平。從社會穩定的角度，中國目前還有相當數量的農村進城務工人員，這部分人中有很大比例無法最終在大中城市安家落戶，一旦遇到就業障礙，回歸農村和農業依然是這部分人的生存底線。

二是鄉村振興的產業邏輯。產業發展是鄉村振興的基礎，鄉村要實現振興，必須要有足夠體量的產業支撐。從鄉村產業情況看，為了提升鄉村產業的全要素生產率和產業競爭力，解決鄉村產業鏈條短、產業復合功能弱、產品品牌附加值低、產業科技支撐不足，以及產業的環境包容性和可持續發展能力不強等問題，現有工作主要圍繞鄉村產業基礎設施完善和產業園區建設、產業鏈延伸和功能擴展、新型經營主體培育、數字經濟、綠色生態、農耕文化賦能鄉村產業、鄉村產業發展的保障要素（特別是人力資本、土地空間以及金融支持）等方面來推進。

三是鄉村振興的建設邏輯。建設宜居宜業和美鄉村是鄉村振興的重要內容，鄉村建設的目標是讓農村初步具備現代化生活條件。從開局任務看，聚焦農村生活面臨的痛點和關鍵問題，以農村人居環境整治為切入口，啟動了農村廁所、垃圾和污水“三大革命”。各地普遍開始實施以單個或多個村為單元的鄉村規劃編制和實施工作，以鄉村規劃統攬鄉村建設的生產、生活和生態空間。同時，一些地方以前期美麗鄉村建設為基礎，實施鄉村建設新的地方標準和規范，以此來引導鄉村建設。

四是鄉村振興的改革邏輯。鄉村要實現振興，關鍵是改革。當前農村改革的邏輯主線圍繞農民和土地的關系展開，有兩條重要的改革路徑。一是農村內部的制度變革，重點探索構建同鄉村產業生產力提升所要求和相適應的生產關系和管理體制，主要是農業經營體制和農村集體產權制度。二是城鄉之間的要素流動和優化配置，主要包括集體經營性建設用地、宅基地、鄉村自然資源，以及人才、資金、技術等要素的城鄉交易和流動的壁壘破除和交易成本降低。綜上，鄉村振興的重要任務邏輯如圖2所示。

1. 3 鄉村振興戰略的理論邏輯

隨著鄉村振興戰略的展開，圍繞“為什么要振興鄉村？如何振興鄉村？振興什么樣的鄉村？”等重大戰略問題，理論研究也進行了探索。

一是為什么要振興鄉村的理論解釋?，F有研究已經逐漸從解決城鄉二元結構下的鄉村衰敗和農民生活問題，轉變為從國家戰略和鄉村價值的更高維度來考量振興鄉村的意義［5］，對鄉村振興的理論解釋和建構已經實現多個維度的轉變。第一，從公平維度向公平和效率兼顧維度轉變，需要解釋鄉村發展對國民經濟發展全局的意義，以及振興鄉村發展要素投入的經濟效率問題。第二，從經濟維度向經濟、生態、文化等綜合維度轉變。由于鄉村價值的功能已經突破了傳統鄉村食物供給、勞動力保障等基礎功能，需要從綜合和復合功能維度解釋振興鄉村的價值。第三，從城鄉維度向城鄉和區域融合維度轉變。城鄉融合的發展實踐已經從區域范圍內的城鄉融合向跨區域的城鄉融合轉變，這要求從理論層面對跨區域的城鄉多種要素流動的驅動機制、作用機理以及績效評價進行科學的解釋。第四，從短期維度向大歷史維度轉變。鄉村振興是一個較長的歷史進程，需要從大歷史觀維度對鄉村振興和城鄉融合發展進程進行研究，分析和研判重大規律和趨勢是理論建構的重要內容。第五，從國內維度向國別和區域維度轉變。鄉村振興需要研究在開放經濟條件下農業產業鏈和供應鏈的協同發展，還要充分借鑒不同國別和區域鄉村振興的經驗。

二是如何振興鄉村的政策和路徑評價。第一，鄉村振興水平的監測和評價。圍繞鄉村振興的總目標和五大振興任務，現有研究構建監測評價指標體系，運用統計調查數據，對鄉村振興的發展水平進行科學評價［6］。特別是以年度鄉村振興水平三方評估為平臺，在指標選擇、測評方法以及成果運用方面進行了大量有益探索，為建構具有中國特色的鄉村振興水平評價體系奠定了基礎。第二，重點領域政策和改革效果評價。圍繞農村“三塊地”改革試點［7］、農村新型經營主體發展［8］、農村集體經濟產權制度改革［9］以及人才、金融［10］等要素保障領域的政策和改革措施，現有研究已經形成了大量基于實證導向的研究成果，有效地評估和評價了重大改革政策措施的效果。第三，以典型區域的典型案例為素材，通過總結和提煉典型案例的經驗和啟示，結合相關理論基礎建構和觀照中國鄉村發展理論，在近期也取得了一些重要的成果［11］。

三是振興什么樣的鄉村的研判思考?！拔磥淼泥l村應該是什么樣子？”對這個問題的思考不僅涉及鄉村發展的未來方向，還涉及整個國家空間經濟地理和發展戰略的布局和調整。第一，未來鄉村居住和生活的是誰？中國的人口峰值已經到來，部分區域已經出現逆城鎮化現象。但整個國家的城鎮化和工業化任務還沒有完成，超過2億進城農民工的市民化也還沒有完成。這意味著城市人口返鄉下鄉、農村人口從鄉村向縣城集聚、鄉村消費場景吸引短期城市人群等多元流動方式并存。第二，鄉村的生產力組織形式和管理體制是什么？以什么樣的組織載體和平臺集聚農業現代化發展需要的人才、土地、資金、數據、生態資源等要素，提升全要素生產率成為農業現代化建設的關鍵。第三，未來鄉村的功能是什么？隨著鄉村生產、生活、生態建設的不斷推進，鄉村國土空間布局必然隨著鄉村的功能擴展和延伸發生變化。從當前情況看，鄉村未來的轉型和分類發展已經成為趨勢，怎么構建適應不同功能的鄉村空間布局，成為未來鄉村功能定位和作用發揮的關鍵。

通過對鄉村振興戰略的政策邏輯、任務邏輯和理論邏輯的再審視，我們可以得出以下幾個基本結論。一是鄉村振興戰略的基本政策框架、系統任務架構和核心問題認知已經形成，這體現出“三農”工作的整體推進已經進入了一個新的階段。二是鄉村振興的重點工作已經圍繞目標任務全面鋪開并取得基本效果，隨著工作的深入和任務目標的不斷細化，對政策的精準和工作的精度要求將日益提高。三是存在鄉村振興理論研究滯后于實踐推進的現象，尤其對適用于中國鄉村，對未來發展具有指導性、學理化的闡釋和架構還有待進一步突破。

2 鄉村發展的趨勢研判和規律探究

要實現農業強國目標，當前的重點依然是全面推進鄉村振興。農業強國戰略瞄準和聚焦2035年和2050年目標，強調中國作為發展中大國如何適應遵循農業農村現代化發展規律，適應和引領未來鄉村發展趨勢。因此，我們尤其需要重視農業農村發展的趨勢，從未來發展趨勢中探究鄉村發展規律，進而更好地從實踐和理論兩個層面推進鄉村振興。在當前鄉村發展實踐中，已經出現了一些具有趨勢性的發展動向，雖然發展的具體路徑尚不十分清晰，但值得關注和討論。

2. 1 鄉村產業發展出現“超預期裂變”趨勢

先發國家實踐顯示，隨著國民經濟總體現代化水平的提升，農業產業產值和農業從業人員數量分別占總產值和總就業人員數量的比例均呈現下降趨勢（圖3）。例如，美國農業產業產值占總產值的比例從1997年最高值1. 3%下降到2019年最低值0. 8%，目前維持在1. 0%左右。日本農業從業人口數量占總就業人口總數的比例也從1991年最高值6. 7%下降到2021年最低值3. 2%，目前農業總就業人口數量約214萬人。近30年間，韓國農業產業產值份額減少了76. 8%，農業就業人口以年均50 460人的速度下降。

國家統計局數據顯示，目前中國農業產業產值占總產值比例和農業從業人員占總就業人員比例的變化趨勢與先發國家大體相同，2022年這兩個數據相較于2002年分別下降了45. 1%和51. 8%。但更值得關注的是，中國鄉村產業呈現出與先發國家不同的“超預期裂變”的趨勢。這種產業裂變主要有以下幾個特點。

一是產業容量裂變。雖然傳統種養殖業產值占總產值的比重在降低，但以農業為載體和紐帶的上下游產業產值及占比卻明顯提升?，F代種業市場容量、種業企業規模加速擴張。據統計（圖4a），2011—2021年間，中國農作物種業市場價值超1 280億元，增幅達42. 3%；種業企業總銷售收入由527億元增加至880. 0億元［12］。隨著高標準農田建設的推進，農機產業發展進入快車道，2021年規模以上農業機械企業主營業務收入已經突破2 735億元（圖4b）。在農業下游產業鏈中，農產品加工業產值快速提升，據農業農村部統計，2022年農產品加工業產值達21萬億元，比2011年提升了41. 7%?！爸醒霃N房”和“預制菜”產業先后寫入“一號文件”，2022年“預制菜”市場規模達4 196億元［13］。

二是產業效率裂變。在中國傳統農業向現代農業轉型升級，實現農業強國建設的過程中，面臨的重要任務就是提升農業全要素生產率。世界銀行2021年數據顯示，中國農業勞動生產率和土地生產率分別為0. 7萬美元/人和22. 6萬美元/km2。而同樣自然資源稟賦稀缺的農業強國，以色列和日本的勞動生產率和土地生產率分別為12. 7萬美元/人、1. 9萬美元/人和70. 5萬美元/km2、84. 5 萬美元/km2。與先發國家農業發展的時代背景不同，中國發展現代農業的關鍵時期，正是數字經濟同傳統經濟加速融合，推動產業結構升級的重要時期。數字經濟賦能農業農村發展，為提升農業全要素生產率提供了重要契機。從實踐情況看，已經出現了一些趨勢性現象。首先，眾多互聯網和移動互聯網平臺已經從單純的農副產品供需匹配，逐漸向深層次引導農業產業鏈供應鏈各環節要素資源優化配置轉變。從已經趨于成熟的淘寶、京東、拼多多等互聯網產品銷售平臺，到抖音、快手、小紅書等直播短視頻帶貨平臺，線上銷售平臺和商家不僅是農副產品供求和產銷對接的重要渠道，且逐漸向生產、加工和流通環節進行垂直一體化延伸和滲透。其次，農業生產過程智能管理已經從前期基于物聯網傳感技術的封閉內部智能控制，逐漸向基于大數據人工智能云平臺的開放數據智能管理系統轉變。大量企業開發和構建了集成土壤信息、氣候信息、病蟲害信息以及作物實時監測信息的精細化、智能化管理平臺，對農作物田間管理進行智能化監控。各地正在建設的現代農業園區，普遍建立了具備數據采集和基礎分析功能的平臺，可為農業生產活動提供數據支撐。與此同時，一些科研單位和企業也基于前期數字農業建設的平臺和數據庫基礎，開發出了基于人工智能算法和模型的農業大數據分析處理的智能決策輔助系統。再次，農業農村金融科技服務已經從通過提供網上銀行、手機銀行、移動支付等實現金融服務“下沉”鄉村，逐漸過渡到依托農業農村大數據開發適農金融產品，精準風險控制以及構建金融產業生態圈。通過互聯網金融手段打破不同鄉村的物理空間阻礙，降低了資金使用的交易成本。在返鄉創業、農機服務、農業保險以及特色農業產業鏈等一些應用場景，金融機構也獨立或聯合科技企業開發出了一些基于大數據的金融產品。最后，各地普遍建立的農村產權交易平臺已經從線下地域全覆蓋、交易類別拓展、交易流程規范化，逐漸向線上交易平臺建設、交易標準化以及交易品種多元化轉變。近年來，各省市大都建立了統一的農村產權交易平臺，根據最新數據，已經有多個省份的農村產權交易突破千億元，江蘇省2022年農村產權交易已經超過2 000億元，位居全國第一。

三是產業形態的裂變。傳統農業的重要特征是產業形態單一，主要特點是以小農為生產經營主體，投入要素有機構成低，產業鏈條短且輻射關聯產業少，缺乏資源要素集聚整合平臺等。而中國的農業產業發展呈現以下趨勢，首先，農業基礎設施領域的政策性資本投入逐漸增加，帶動社會資本、金融資本進入農業生產經營領域，農業產業資本的有機構成明顯提高。2008—2018年，農業產業資本有機構成從9. 3調整優化為16. 7［14］。伴隨農業資本有機構成的變化，農業科技進步貢獻率也實現了1. 4%的年均增長率，科技要素的投入增加使中國農業產業形態中創新驅動的特征愈發明顯。以深圳市為例，作為一個常住人口1 765萬、城鎮化率達到100%、耕地面積不足10萬畝（1畝≈ 667 m2）的特大城市，在推動農業高質量發展進程中一直強調農業科技的作用。2012年至2022年共安排2. 6億元資助163個農業高科技項目，累計帶動社會投資13. 6億元，初步構建起“基礎研究+技術攻關+成果轉化+科技金融+人才支撐”的農業科技創新生態鏈。其次，農業產業鏈、供應鏈延伸和擴展出大量的關聯產業新業態。設施農業、綠色低碳農業、智慧農業以及都市農業、出口農業等新型農業形態又發展帶動并催化出一系列新產業形態。設施農業發展帶動了光、溫、水等環境控制技術及裝備生產產業的發展。智慧農業發展帶動了物聯網、云計算、大數據等智能技術集成運用及軟硬件產業的發展。綠色低碳農業發展帶動了新型化肥、農藥產業以及土壤固碳技術及相關產業的發展。再次，農業產業鏈生產經營主體呈現出新的形態。家庭農場、農民合作社、村集體經濟組織以及農業產業化龍頭企業等農業新型經營主體不斷發展壯大。根據農業農村部統計數據，全國農業產業化龍頭企業已達9萬家，其中國家重點龍頭企業1 547家。注冊登記農民合作社220萬家，家庭農場390萬個［15］。天眼查數據顯示，截至2023年，中國已成立具有獨立法人資格的村集體經濟公司超過7萬個。同時，新型經營主體之間以股份合作、資金合作以及勞務合作等方式呈現出融合發展的趨勢。例如，浙江、四川等地出現強村公司，由村集體經濟組織通過投資、參股組建公司實體或入股縣、鄉級聯合發展平臺。在實現集體經濟組織從特別法人向普通法人轉變的同時，實現了集體資源和多元化資本的融合和壯大發展。最后，農業產業發展載體和平臺的形態創新發展。突出表現在農業產業開始呈現產業集群發展的態勢，全國已經形成多個特色農業優勢產業集群?，F代農業園區、農業高科技示范園區、農業產業融合示范園、農業產業強鎮等有效整合政府政策、市場導向和農民主體的載體和平臺開始成為現代農業發展的新形態。

2. 2 鄉村空間經濟社會“分類轉型發展”趨勢

鄉村在不同的政策和話語體系中具有不同的定義。

中國的城鄉關系話語體系中運用較多的是農村的概念，主要強調農村的農業生產空間特征。按照《中華人民共和國鄉村振興促進法》的定義，鄉村是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊。從這個定義看，鄉村的范圍包括城市建設區外，涵蓋鄉鎮和村莊的綜合區域，鄉村的功能包括生產、生活、生態和文化多重功能，鄉村的特征包括自然、社會和經濟特征。鄉村振興，必須堅持城鄉融合，不能割裂城鄉，就鄉村談鄉村，必須和新型城鎮化結合起來統籌考量?？傮w來看，隨著新型城鎮化戰略的推進，各地基于鄉村空間規劃，在功能形態、特征表現和路徑模式上做出了多元的有益探索，呈現出鄉村“分類轉型發展”的趨勢。

一是鄉村分類轉型發展面臨都市圈化和城市群化發展的外部環境。鄉村的空間演變內嵌于整個城鄉發展，特別是城市發展演變的時代大背景中。從中國城鄉發展演變的趨勢看，呈現出以下幾個方面的特征，首先，繼“空心化鄉村”后，中國城鎮化進程中出現了相當體量的“收縮型城市”。收縮型城市主要指面臨人口持續外流，產業發展停滯，經濟轉型困難等問題的城市，而人口的持續外流減少是最重要的衡量指標。根據統計，中國有146個地級市（州、盟、地區）出現人口收縮現象，有53個城市在相近兩次人口普查中均出現人口流失現象；25. 8%的縣域出現常住人口輕微收縮，27. 4%的縣域出現常住人口嚴重收縮，并且勞動年齡人口的收縮情況更為嚴峻［16］。在人口增速出現負增長和總規模到頂后，部分城市出現人口負增長和持續外流，屬于城鎮化進程中的正?，F象。但如果部分地區出現了城市收縮化和鄉村空心化并存的現象，不僅對該區域協調新型城鎮化和鄉村振興提出了難題，也對傳統的鄉村發展路徑提出了挑戰。城市的收縮意味著該區域城鎮化發展對鄉村發展的輻射帶動作用較弱，實踐中看，一些地區已經在行政區劃調整上做出了應對。如黑龍江等省多個地區進行了撤街設鎮調整，一些地方也開始減少行政村和自然村的數量。怎樣使這些區域的鄉村通過鄉村的撤并形成適度的集聚規模，在農業生產保障、生態環境修復方面體現出更多的功能，成為鄉村分類轉型發展的關鍵。其次，都市圈和城市群的發展重構鄉村經濟地理版圖。京津冀、長三角、珠三角以及成渝地區雙城經濟圈是中國最大的四大城市群，前三者都明確提出建設世界級城市群的目標，后者的重要性也愈發突出。都市圈是城市群內部依托輻射能力較強的超大特大城市，以1小時通勤圈為范圍的新型城鎮化形態。從統計數據看，四大城市群占中國國土面積的8. 5%、總人口的36. 4%、GDP總量的48. 6%。隨著都市圈內交通、信息基礎設施的通達和覆蓋，鄉村產業的多樣化轉型以及發展空間分異特征日益明顯。都市圈內部的鄉村已經呈現出近郊產村融合、生態休閑度假、農事文創體驗以及鄉村科技辦公等多種新型空間形態，中心鎮呈現出農商文旅體多元復合業態和小城市發展形態，遠郊及邊緣鄉村圍繞規?；r業生產以及集中居住出現空間形態重構，一些具有特殊文旅和自然資源的鄉村圍繞特色產業重構基礎設施和公共服務體系。最后，縣域成為新型城鎮化的重要載體。2022年，中國正式印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確提出縣城是城鄉融合的重要支撐。地處長三角一體化腹地的浙江省桐鄉市給出了一種參考答案——構建“城鄉共享社會”，即在城與鄉的框架內優化基礎設施和公共服務布局，統籌落地“共建共治共享”發展理念和體制機制創新，構筑都市圈、城市群內部新型工農城鄉關系，以較小化成本破解“城鄉二元結構”。住建部和國家發改委2023年公布的全國重點鎮建設名單，這些重點鎮一般作為縣域發展的副中心，也大都在圍繞資源稟賦特色推進產業專業化和發展特色化轉型。廣大鄉村地區，在整個縣城和重點鎮發展的輻射帶動下，也必然會加速分類轉型發展。

二是鄉村具有分類轉型發展的內生需求。鄉村的分類轉型發展不僅受城鎮化以及城鄉關系演變的影響，隨著近年來鄉村基礎設施和公共服務的改善，鄉村自身的演進也呈現以下特征。首先，部分村向社區轉型發展。隨著城鎮化的推進和城鄉融合發展，傳統農村基層管理體制已不能適應居民的實際需求。在一些農業生產區域，隨著傳統小農的退出和新型農業經營主體的進入，村級組織的公共事務治理職能和集體經濟組織職能分離的要求也日益明顯，由此出現了村改社區的管理體制變革。村改社區不僅意味著自治主體從原村民委員會轉變為居民委員會，居民身份從農村戶籍轉變為城鎮戶籍，還意味著原鄉村居民可以在保留集體經濟組織股份權益的同時，同步享受城鎮公共服務紅利。其次，“三區三線”的劃定進一步優化了鄉村發展空間。國土空間規劃是城鄉基礎設施、公共服務配置基礎底線，也是引導城鄉生產要素自由流動和優化配置的關鍵。隨著“三區三線”的劃定和縣域國土空間規劃的落地，鄉村發展的核心空間底線（永久基本農田和生態保護兩條紅線）和外部邊界（城鎮開發邊界）被明確界定，鄉村空間轉型發展的趨勢也逐漸明朗。永久基本農田成為鄉村農業生產，特別是糧食生產的主要載體，隨著耕地“非農化”“非糧化”治理，永久基本農田主要用于糧食生產，各地普遍在此基礎上建立了糧食生產功能區，這成為鄉村重點發展和管控的區域?；谏鷳B保護紅線，各地圍繞生態保護修復和生態資源價值轉化，在鄉村區域探索建立了生態涵養保護區域，這也成為未來鄉村轉型發展的重要方向。在四川省若爾蓋縣等自然保護區調研發現，該區域大部分的鄉村都面臨因生態資源保護修復而向生態和綠色發展的轉型發展。最后，鄉村國土空間規劃正有序推進。調研中普遍發現，在空間片區規劃過程中，各縣區普遍打破以鄉鎮為單元編制國土空間規劃的傳統，在縣域內按資源稟賦和地理空間相近的片區為單元編制國土空間規劃。很多縣區都按產城融合、產業集聚（融合）、文旅康養或生態涵養等關鍵詞定位各片區的空間核心職能。在空間線軸規劃上，普遍依托縣域內高速或快速路沿線推進城鎮化重點線，通過鄉村道路串聯農業產業園區、農文旅項目或新村聚居點推進鄉村振興。在空間點位規劃上，普遍加快鎮村合并，形成重點鎮、重點村為重要節點的鄉村資源要素集聚點。

三是鄉村內部分類轉型發展的取向日益顯現。在中國，鄉村存在行政村、自然村、村民小組等多個不同層次的治理單元。鄉村發展和建設又存在著不同的方向領域。首先，許多鄉村在基層治理中將治理單元下移。隨著行政村合并的趨勢，單個行政村治理的范圍日益擴大，鄉村居民之間的異質性增強。村民小組作為鄉村居民生產、生活的基本單元，存在相對一致的資源稟賦和公共利益訴求，也存在諸多血緣和親緣社會關系。許多地方將治理的基本單元下沉到村民小組，同時在鄉村發展的項目、資金投入上也向村民小組傾斜。研究表明，這種治理主體和資源的下沉有利于解決中國基層治理中“懸浮型”體制存在的問題［17］。隨著村民小組成為基本治理單元，鄉村內部的發展方向也呈現出多元化發展方向。其次，鄉村發展和建設的標準化和場景化取得突破。2023年8月，農業農村部、國家標準化委員會、住房和城鄉建設部共同發布《鄉村振興標準化行動方案》，重點對農業高質量發展和鄉村建設標準化體系建設進行了安排部署。鄉村的發展已經從基礎探索逐步過渡到標準化和規范化發展的軌道上。從前期各地的實踐看，浙江省率先在全國探索未來鄉村建設方案，提出了打造未來產業、風貌、文化、鄰里、健康、低碳、交通、智慧、治理九大場景。場景營造的探索不僅為未來鄉村發展提出了全新的方向，也為鄉村發展和建設的標準化奠定了基礎。這些場景化和標準化建設方案的推進，有利于鄉村分類轉型發展。最后，鄉村數字化轉型步伐不斷加快。鄉村數字化轉型不僅體現在數字要素對農業生產力發展的促進作用上，數字化技術還推動了鄉村生產關系的調整以及鄉村治理方式的變革［18］。通過數字技術實現了數字化、積分制和清單制等多種社會治理功能的集成，優化了傳統社會治理方式。鄉村數字大腦、云上鄉村等數字化綜合管理平臺的創新運用為鄉村數字化和精細化管理探索了方向。

2. 3 城鄉生產要素流動進入“雙向跨界窗口”趨勢

2020—2035年是中國破除城鄉二元結構，健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。從流動趨勢看，城鄉生產要素流動已經由從鄉到城的單向流動為主，逐漸發展過渡到城鄉之間的雙向自由流動。從配置范圍看，城鄉間的生產要素配置范圍已經逐漸打破地域和區域限制，顯示出在更大空間范圍內實現生產要素優化配置的趨勢。從協同關系看，城鄉間人、地、錢等生產要素之間從單一的互斥性流動逐漸發展到多個生產要素之間的協同耦合流動。生產要素的城鄉流動有以下特征。

一是人口城鄉流動。國家統計局數據顯示，2022年末，中國總人口、勞動年齡總人口、鄉村人口和第一產業就業人口分別為141 175萬人（比上年末減少85萬人）、96 281萬人、49 104萬人和17 663萬人。其中，總人口、勞動年齡總人口均已到達歷史峰值并分別從2021 年、2013 年開始下降（圖5a）。首先，從城鄉人口流動趨勢看，鄉村到城鎮的人口流動趨勢依然延續，但流動的速度逐漸減緩，流動方向出現轉變。2022年中國城鎮化率超過65. 0%，提前實現“十四五”規劃目標。按照主流觀點的預測，2035年中國城鎮化率將達到75. 0%左右。但近年來城鎮化進程逐漸放緩，2012至2018年間城鎮化率年均增速達2. 5%，2019 至2021 年平均增速僅為1. 7%，2022年更是低于1. 0%。隨著宏觀經濟增速減緩，保持城鎮化發展速度也存在很多困難。在中西部一些地區的調研發現，雖然當地城鎮化率數據相對較低，但實際農村青壯年勞動力已基本外出務工，未來支撐當地城鎮化的農村人口從何而來？從流動方向看，省內城鄉間勞動力流動增加，跨省勞動力流動減少。這和都市圈以及縣域城鎮化發展方向相一致。其次，城鎮化和逆城鎮化的時空并存開始成為一種現象。根據國際規律，在城鎮化水平超過70%的地區，人口從城鎮向鄉村流動逐漸出現。因此，逆城鎮化主要在城鎮化水平較高的都市圈內出現。中國目前的情況有所不同，全國每年各類返鄉下鄉創業人員累計數量從2018年底的780萬增加到2022年底的1 220 萬。此外，還有沒有納入統計口徑的返鄉下鄉人員。其中，都市圈內從城鎮到鄉村的人口流動較為頻繁。從成都都市圈調研情況看，生活在鄉村、工作在城市，工作在城市、周末節假日到鄉村休閑的人群逐漸增多。也存在非高城鎮化水平的都市圈外返鄉下鄉現象。其中部分流動是由于農業農村基礎設施和公共服務改善，特別是農業產業比較收益的提高吸引勞動力主動回流，部分是由于經濟增速減緩和產業結構中“資本—勞動”比例的調整導致的勞動力被動回流?？梢灶A計，未來許多地區將出現城鎮化和逆城鎮化并存的現象。再次，已經從鄉村轉移到城鎮的人口市民化難度加大。2022年全國農民工總量達到29 562萬人，這部分人口市民化融入的實際情況和政策目標預期存在著較大的差距。一方面是由于城市公共服務權益和城鎮戶籍脫鉤，公共服務均等化進程加快，進城務工人員主動落戶意愿降低；另一方面是由于鄉村集體經濟組織相關權益依然同農村戶籍掛鉤，導致放棄農村戶籍的意愿和機會成本增加。從城鄉人口流動的趨勢看，影響流動的驅動因素也日益復雜，從單純的收益決策逐漸向包含代際、環境及發展變革等多種因素的綜合決策轉變。

二是農地的流轉。農村土地問題，特別是農民和土地的關系問題是事關“三農”全局的關鍵。農業農村部統計數據顯示，2021年，農戶家庭承包耕地流轉達55 697萬畝，為2008 年流轉規模的五倍，占全國耕地總面積的29. 0%。農用地規?；洜I程度有一定提高但仍然以小規模為主，2020年農戶經營耕地規模50畝以上的戶數達451. 7萬戶［19］，相比2016年增加了13. 5%［20］，經營耕地規模30畝以下的農戶占95. 8%。農村土地制度改革三項試點實施后，共入市地塊9萬余畝，總價款約257億元，宅基地退出8. 4萬畝［21］。

一直以來，城鄉土地產權二元結構分割和土地交易一級市場壟斷，在有效促進工業化和城鎮化進程的同時，也造成土地資源從鄉村向城市的過度流動。第三次全國國土調查數據顯示，1999年到2019年間中國耕地面積共減少0. 36億畝，同時期城鎮建設用地面積增加了1. 15億畝，農村宅基地面積增加了0. 82億畝。工業化、城鎮化以及農民住房和聚居點建設增加的建設用地大部分來自耕地占用，自然資源部統計公報數據顯示（圖5b），生態退耕、農業生產結構調整是導致耕地減少的主要原因。2007—2017年平均80%左右的耕地減少源于建設用地占用。為扭轉這一趨勢，相關改革主要沿著三個主線推進。在集體土地所有權轉換層面，國家通過實施嚴格的基本農田保護制度，以及對征收征用農村集體土地進行嚴格的限制，大量減少集體土地向國有土地的直接轉換，充分尊重和保障失地農民的利益。在集體建設用地經營權流轉層面，通過制度設計擴展直接入市的交易渠道，推進集體經營性建設用地入市和宅基地退出改革試點，通過使用權的流轉增加農民、集體分享增值收益的機會。改革采用了穩慎推進的態度，嚴格控制了改革試點范圍。在集體農用地經營權流轉層面，國家在尊重農戶意愿的基礎上，積極鼓勵農地經營權流轉，通過農地的流轉和社會化服務體系建設推進農地的適度規模經營。通過典型地區的調研發現，農地流轉出現以下特征。首先，集體經營性建設用地入市并沒有達到政策預期。廣大中西部地區本身可供交易的集體經營性建設用地數量有限，且由于地理位置和資源稟賦的制約，入市交易后的價值增值有限，一些地方還出現了入市交易完成后的地塊“閑置”現象。其次，受進城務工人員城市化融入成本和集體經濟組織權益退出機會成本的雙重影響，農戶宅基地退出意愿也沒有達到政策預期。外出務工就業的“農二代”即使不在鄉村長期居住，修繕甚至重建老屋的現象依然十分普遍。再次，雖然各地一直在推進農民集中居住，通過土地整理和增減掛鉤項目實現建設用地指標的結余和交易使用，但是，很多集中意愿較強的鄉村和農民都已經基本實現了集中居住，加之近年來鄉村基礎設施建設普遍改善，農民進一步集中居住的意愿和農村建設用地集中的潛力空間有限。

三是錢。首先，集體經濟成為國家財政資金進入鄉村的載體和平臺。這是中國舉國體制和中國特色社會主義制度優越性的體現。其次，農業農村投融資模式不斷創新發展，財政資金、金融資金和社會資金耦合協同。再次，智慧農業，數字鄉村成為社會資本投資新的熱點。

3 全面發力推進鄉村振興的方略再謀劃

2023年7月，習近平在四川調研時強調：要在推進鄉村振興上全面發力。脫貧攻堅任務完成后，面臨鄉村全面振興的任務，有必要結合鄉村發展的規律和趨勢，對鄉村振興方略進行系統再謀劃。

3. 1 堅持底線思維，圍繞極端問題場景構建鄉村振興的底線保障

鄉村不僅承擔著發展的任務，更是維護國家整體安全和穩定的戰略腹地。歷史經驗證明，國際形勢越是復雜多變，鄉村的重要性就愈發凸顯，特別是面臨國家間的對抗乃至戰爭、自然災害和公共衛生事件、經濟危機及衰退等極端問題時，尤其需要圍繞鄉村功能構建國家發展的戰略底線保障。一是加強糧食安全綜合應急保障體系建設。在全國15. 5億畝永久基本農田中劃定糧食永久種植區。出臺政策引導鼓勵農村新型經營主體保持合理的糧食商業儲備水平。完善和優化城鄉應急保障體系和網點建設。加強城鄉一體的糧食倉儲、物流、加工、配送體系建設，在縣、鄉合理布局一批糧食加工園區和糧食一體化經營企業。二是強化鄉村生態安全保障體系建設。加強對生態脆弱鄉村的生態環境綜合治理力度，有效協調產業發展、人口流動和環境承載能力。加強鄉村韌性建設，加強鄉村居民聚居點抵御自然災害的抗風險能力。嚴格控制農業生產的碳排放，提升農業產業生物多樣性保護能力。三是優化防止規模性返貧體制機制。建立“貧困—保障—發展”多層次監測預警機制。建立重大返貧風險應急響應機制、中長期返貧風險政策兜底機制和可持續增收機制。瞄準易地搬遷、自由遷徙等關鍵環節構建系統幫扶政策體系。四是完善鄉村社會穩定和突發事件處置機制。加強外出返鄉農民工生產、生活綜合保障機制。在推進宅基地退出、集體經營性建設用地入市和農地流轉中充分尊重和保障農民的主體意愿。有效監測和關注鄉村突發公共事件，構建完善的應急處置措施。

3. 2 堅持融合思維，圍繞經濟高質量發展，充分謀劃城鄉融合和區域協調發展

在編制新一輪鄉村振興戰略規劃時，應當充分對接新型城鎮化戰略以及區域重大發展戰略，跨越城鄉、跨越產業、跨越區域去尋找新的發展動能。一是以縣域為主要場域和重要單元，加快農業農村轉移人口市民化推進速度，以“相對小的成本”在縣域內率先破除城鄉二元結構。二是以都市圈為重要半徑和核心范圍，充分順應人口、產業在都市圈內城鄉流動和集聚的趨勢，統籌城鄉發展規劃，突出基礎設施互聯互通和一體化發展，公共服務的梯度合理配置和輻射共享。三是充分發揚東西部政府、企業間的對口幫扶寶貴經驗，積極促成中西部地區鄉村供給和東部地區城市需求的靶向對接，合理構建一批產業“飛地”園區，扶持和壯大中西部鄉村特色產業。四是充分構建開放型鄉村，建設聯通城鄉和區域的產業鏈供應鏈物流基礎設施，積極推進構建鄉村產業鏈供應鏈跨城鄉、跨區域，甚至跨國別延伸發展，積極引導和鼓勵農業企業“走出去”和“引進來”。

3. 3 堅持轉型思維，圍繞鄉村多元價值挖掘推進鄉村分類轉型路徑

鄉村除了傳統的糧食和農產品供給功能，還具有生態涵養、文化傳承、休閑教育等多元功能。未來的鄉村發展必須考慮在城鄉等值的理念下凸顯鄉村“人口—產業—空間”之間的合理配置和優化調整。一是建設鄉村分類發展的標準體系。未來鄉村發展的差異化形態，已經初步呈現出城鄉融合型、集聚發展型、生態涵養型以及拆并重組型等基本形態，應該進一步明確各類鄉村發展的主要功能和具體標準，以及特色化、差異化的發展路徑。二是以片區（多個鄉鎮）為單元推進國土空間規劃。在國土空間“三區三線”的紅線劃定基礎上，以資源稟賦和發展方向相似的鄉村空間為基本單元，合理建設鄉村國土空間規劃體系。三是促進鄉村全面綠色生態轉型發展。構建健全的鄉村生態環境保護和治理體制機制，聚焦農業產業鏈生產、加工流通重點環節，鄉村居民生活垃圾和污水處理，農產品質量安全等重點領域嚴控環境污染，有效控制碳排放，實現鄉村全面綠色生態和可持續發展。

3. 4 堅持窗口思維，搶抓美麗中國和數字經濟建設機遇賦能鄉村發展

未來五年（2024—2028年），中國正處于美麗中國建設的關鍵期，也是數字經濟飛速發展的窗口期。一方面，生態資源、數字要素作為新的生產要素進入農業生產，極大地促進農業生產力的發展；另一方面，數字化、生態化治理方式變革為鄉村改革和治理提供了新發展空間。一是圍繞鄉村生態資源價值轉化，實現綠水青山向金山銀山轉化，實現產業生態化和生態產業化，實現鄉村產業能級提升。二是以宜居宜業和美鄉村建設為契機，將數字化和生態化列入建設標準和內容，積極鼓勵基層探索美麗鄉村和數字鄉村建設路徑。三是加快數字農業的發展，提升農業智慧和科技水平，實現農業全要素生產率和農業投入回報率的“雙提升”。四是優化鄉村數字基礎設施建設，提升農民數字素養，大力支持適應鄉村應用場景的數字技術軟硬件研發和推廣使用。五是有效利用數字技術提升鄉村公共服務供給和有效治理水平，圍繞教育、醫療等公共服務的共享技術應用提升鄉村公共服務有效供給水平。加大數字化治理平臺和治理方式應用。

3. 5 堅持改革思維，聚焦城鄉要素自由流動和集體經濟載體強化鄉村發展的內生動能

改革是激發生產要素活力和生產力發展的永恒動能，集體經濟組織的發展又是構建鄉村內生發展動能，實現鄉村內部資源資產和外部資本技術優化配置的關鍵。一是以“基層政府合作平臺+集體經濟組織”股份合作方式組建鄉村經營合作平臺，承擔集體經營性建設用地和宅基地整理開發和市場經營功能，突破農村土地制度改革困境。二是加強農村產權交易平臺建設，完成農村產權交易平臺頂層制度設計，完善相關法律授權，拓展農村產權交易平臺交易內容和功能。三是優化公安部門農村戶籍管理相關政策，創新農村轉移人口退出土地承包經營權、宅基地使用權，保留集體經濟組織收益權的體制機制。探索鄉村外來創業人員參與集體經濟組織權益分享機制。四是依托鄉村生態資源富集區域和典型場景，開展生態產品價值轉化試點，形成統一規范的供給、核算、交易、融資和利益分享體制機制。