預算管理一體化對預算單位的影響分析

倪惠

摘?要：數字化戰略轉型是新一代信息技術發展的必然要求，各行各業的經營者紛紛開始注重數字化轉型，通過技術變革、組織變革、管理變革實現了辦公自動化和信息化，促進了單位管理質量和經濟效益的提高。政府作為市場經濟的主體之一，進行數字化戰略轉型是大勢所趨。為了提升預算管理現代化水平，促進行政事業單位預算管理工作的透明化、科學化和標準化，財政部研究出臺了《預算管理一體化規范》，通過數字化戰略轉型，將預算管理改革向縱深推進。據此，文章對預算管理一體化的概念、特點和意義進行了闡述，分析了實施預算管理一體化對預算單位的影響，并針對執行中存在的問題提出了建議，以供參考。

關鍵詞：預算管理一體化；預算單位；辦公自動化

中圖分類號：F811.3文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）12-0083-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.12.021

1?預算管理一體化的概念

預算管理一體化是以一體化系統為載體，將預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等業務嵌入統一規范的信息系統，統一數據結構和數據要素，提高各業務工作的標準化、自動化和規范化程度，實現預算管理全過程一體化、預算項目全生命周期管理一體化、預算數據管理一體化，實現對預算管理全過程的動態監督和控制，構建新一代信息技術下“制度+技術”的數字化管理模式，確保數據的準確性和科學性。一體化系統囊括了預算管理的各重要環節，實現了各級預算數據的集中統一管理和上下貫通，形成了自上而下與自下而上相銜接的閉環管理。

2?預算管理一體化的特點

2.1?全面綜合、規范統一

預算管理一體化是全口徑的預算管理，提升了單位預算管理的綜合性，將各項收支均納入一體化系統，進行統一的編制，提高預算編制的全面性和完整性。將各項業務嵌入預算管理一體化系統，進行規范化的管理和控制，確保預算管理全過程的合規合法。

2.2?公開透明、標準科學

根據相關保密法律法規合理確定預算、決算、財務報告等信息是否涉密，除涉密信息外，均嚴格按照政府信息公開制度和政務公開要點及時對外公開，接受社會和相關機構的監督。統一的數據結構和數據要素、規范的編制流程、標準的支出體系，形成了標準科學的預算管理體系。

2.3?約束有力、全面績效

依據經批準的預算支出，使用雙分錄記賬法來反映單位的支出情況，強化預算指標的約束性，做到單位的各項支出以批準的預算為依據，沒有預算不得支出。引入全面績效管理，構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理工作體系，將事前評估、事中監控、事后評價、結果運用融入預算管理的各個環節，實現預算和績效管理共同一體化，不斷提高財政資金的使用效益。

3?推進預算管理一體化的意義

3.1?有利于提高預算管理水平

過去的預算管理工作存在著許多的問題，如預算管理的綜合性、匹配性、統籌性不足，財政資金調度不合理，沒有發揮最大的經濟效益，各單位存在大量的資金冗余；預算管理的不規范，財政部門和單位之間的預算銜接不夠；預算對支出的約束力度不夠，支出不按照預算執行，隨意變更資金使用范圍。一體化系統杜絕了上述問題，提高了預算編制水平，及時清理不合理的預算支出項目，硬化預算執行的約束性，通過收入預算控制支出預算，預算指標控制資金支付，預算單位只能在可執行指標額度內進行資金支付，提升財政資金的配置效率，提高財政資金的使用效益。

3.2?有利于落實政府過“緊日子”的要求

隨著我國經濟發展進入新常態，加之三年疫情帶來的經濟下滑，我國財政收入增速持續放緩。特別是國家減稅降費各項政策出臺以來，無論是中央財政收入還是地方財政收入，無論是東部發達省份財政收入還是內陸經濟欠發達省份財政收入，增速均有明顯的回落。但與之匹配的財政支出不降反增，國庫持續面臨許多問題和挑戰，財政風險因素不斷累積，出現了入不敷出的問題。推進預算管理一體化建設，以績效為導向優化支出結構，嚴格控制一般性支出，特別是“三公”經費的支出，優化財政集中支出的程序和制度，不打折扣地貫徹落實政府過“緊日子”的要求，提高政府應對各項風險的能力。

3.3?有利于提高財務管理水平

隨著社會經濟發展，事業單位的資金支付業務日趨復雜，為了確保支出科學合理，就需要通過預算管理進行控制。傳統的預算管理已不能滿足新形勢下的財務管理的要求，推進預算管理一體化建設是新時代下經濟和信息技術共同發展提出的必然要求，有利于提高預算單位財務管理水平。首先，可以最大限度地規避人為因素對資金支付的干擾，減少無效的經費支出，降低資金支付的隨意性，提高對未來資金使用的決策科學性，進一步保障資金運行安全。其次，財政一體化系統實現了部門、單位數據能被財政部門實時監控，通過全過程監控，有利于及時發現單位違反規定的行為，降低違反預算管理、財經法規等行為發生的可能性。最后，會計核算模塊可以通過預算執行數據，按照相關財務準則設定好的記賬憑證公式，自動生成記賬憑證，提高會計核算的精準度。

4?預算管理一體化對預算單位的影響

4.1?對預算管理的影響

在一體化系統中，強化了項目管理，提出了“先項目后預算”“資金跟著項目走”的理念。項目庫管理是預算管理的基礎，預算項目是預算管理的基本單元，預算單位所有預算支出必須以項目的形式納入項目庫，實行全生命周期管理；原則上項目儲備由預算單位發起，預算單位在完成評審論證和內部審批程序后，才能將預算項目報送財政部門，經財政部門審核通過的項目，才能作為預算儲備項目，供預算單位編制預算時選用。一體化系統將預算管理各流程現有業務納入一個統一的系統進行管理，通過信息化實現數據共享與互通，提高了工作效率，避免了數據的口徑不一致。

4.2?對預算執行業務的影響

為進一步優化財政資金支付業務流程，統一采用國庫集中支付的方式，不再劃分財政直接支付和授權支付，取消原《財政直接支付憑證》《財政授權支付憑證》《財政零余額到賬通知書》《單位零余額到賬通知書》。僅有一般支付業務保留用款計劃，工資支付、采購支付、財政代撥業務均取消用款計劃，預算單位申請一般支付業務基本支出用款計劃按季度均衡上報，項目支出用款計劃按項目實施進度上報，嚴格按照預算批復文件下達的功能科目、兩套經濟分類科目上報一般支付申請，不允許混用預算指標。一體化系統根據財政部門制定的規則，對預算單位提交的支付申請進行動態監控，通過校驗的申請由預算單位自行審核后簽章發送《國庫集中支付憑證》，未通過校驗的申請須經財政部門審核后，由預算單位簽章發送《國庫集中支付憑證》。

建立分配支付預警機制，主要通過預算單位違規向本單位同戶名（紅色）；同級預算單位、上下級預算、單位實有資金賬戶轉款（黃色）；大額提現—單筆/日累計現金提現金額超過5000元（紅色）；差旅費、會議費、培訓費使用現金結算；使用財政資金購買名貴特產類特殊資源（支付用途）；公務卡消費地點可疑等（藍色），疑點賬戶轉入財政資金監控等規則事項動態監控。取消現金支票、轉賬支票、電匯單、進賬單等紙質票據，代理銀行根據《國庫集中支付憑證》電子憑證辦理財政資金支付，減少了財務人員來往銀行的次數，提高了工作效率。

4.3?對會計核算的影響

系統以收付實現制和權責發生制并行的預算會計和財務會計雙重計量為主，結合行政事業單位財務會計準則的相關要求，對預算執行事項進行自動會計核算?！半p功能+雙基礎”運行模式的推行，能夠更全面、更清晰地反映事業單位財務情況，提高整體運營與管理水平。所有預算單位都用一體化系統進行會計核算，只要在有財政內網的環境中，可以隨時進行操作，形成的會計信息最終都存儲在系統中，提高了財務人員工作的便利性和財務資料的安全性。一體化管理規則下，取消了零余額入賬業務，預算單位在進行會計核算時，相關的支出不再計入零余額賬戶相關科目，而是直接計入財政撥款收入或財政應返還額度。年終結轉資金借記資金結存——財政應返還額度，貸記財政撥款收入。一體化系統中會計分錄是以自平衡為控制機制的會計分組信息，是產生記賬憑證的數據源，可以根據不同交易類型設置不同的分錄。通過會計分錄規則設置，對業務精準分類，通過會計分錄中不同的要素組合制定不同的記賬規則，系統可通過會計分錄自動匹配借貸科目，生成機制憑證，實現對業務事項的自動記錄核算，包括賬戶入賬、資金支付、資金退回、支付更正等，支持錄入“一借一貸”“一借多貸”“一貸多借”“多借多貸”的憑證，減少人工處理數據的出錯概率。

4.4?對結余結轉資金的影響

一體化系統根據預算法中結余結轉資金的規定，建立了結余資金自動回收機制，改變了過去由資金使用單位根據財政下發的收回資金文件，將資金從單位實有資金賬戶通過填寫繳款單上繳國庫的方式。一體化系統根據資金的下撥時間，將上年度預算單位尚未執行完畢且今年仍需按原有用途繼續使用的資金確定為結轉資金管理，將第二年仍未執行完畢的資金確定為結余資金管理。將結余資金的項目標記為“項目終止或項目結束”，經財政部門制定的既定審核程序審核通過后，自動收回該項目剩余的財政撥款指標，實現了財政對結余結轉資金的動態實時監控，有效控制了結余結轉資金的數額，提高了資金的使用效率，促使預算單位加快執行資金的進度。

4.5?對單位內部管理的影響

系統通過內部控制流程和信息系統的有機結合，將單位內部控制管理和預算結合在一起，將預算的編制、執行、資產管理、績效管理等工作串聯起來，實現信息數據互聯互通，實現對業務和事項的自動控制，將人為操縱的影響降到最低，提高預算單位內部管理控制的水平和能力。根據一體化系統的相關數據，單位能準確掌握內部的各項資源，能更及時地對內部資源配置和使用進行科學的論證和分析，做出最優的資源配置決策，提高資源利用效率，提升單位決策水平。

5?執行預算管理一體化中存在的問題

5.1?項目庫管理水平滯后

目前，許多預算單位項目庫建設已經初有成效，但對所有的預算支出均按項目進行管理了解不夠深入，缺少“先謀事后排錢”“項目在前預算在后”的意識。首先，不能提前謀劃布局，有資金需求時才建立項目納入項目庫，導致資金不能及時到位，影響工作的開展。其次，對項目的全生命周期管理不充分，不能及時清理項目庫，存在項目的重復或者遺漏。最后，項目庫管理不規范，存在部分不匹配項目儲備需求、不適應經濟發展要求的項目，對長期性項目的統籌管理不到位，使財政資金的配置效率大打折扣。

5.2?預算編制質量不高

預算要發揮強有力的約束作用，首要條件是預算的資金支出安排和績效目標要設置得足夠合理，具備可執行性?？冃Э己四繕诵枰A算單位結合業務內容和項目戰略目標編制可以衡量的考核指標。就目前情況來看，很多預算單位因缺少專業的指導和相關經驗，預算編制質量不高，績效指標內容覆蓋不全面，缺少量化指標，在實際工作中缺少可操作性；在年中進行預算調整時，也不能及時準確分析單位的實際情況，對年初預算和績效目標進行調整，繼續沿用不具操作性的指標對項目執行情況進行考核評價，最終的績效考核結果肯定不盡如人意。

5.3?預算編制方法不合理

零基預算是指在不考慮過去的預算項目和收支水平，每年以零點為基點，根據預算年度單位承擔的工作任務和支出項目的重要性、必要性，逐項審查各項費用內容及開支標準，并結合財力狀況，在綜合平衡的基礎上統籌編制預算的一種科學的現代預算編制方法。盡管零基預算法編制預算已推行多年，但是從目前的實際情況來看，在財政緊平衡的狀態下，零基預算仍難以全面落到實處，很多預算單位仍采用“基數+增長”的老方法，憑借過往工作經驗以及財務人員的主觀判斷來編制，而不是根據實際情況來編制，致使預算編制數據不準確，預算執行過程中不斷調整、追加預算，導致在預算資金分配中“?；鶖?、爭增量”的現象依然存在，個別專項支出固化、資金使用分散、結轉規模較大等問題仍然突出，影響了資金使用績效。

5.4?預算管理責任不明確

預算管理工作不夠細致，尤其是在預算編制和執行環節，責任劃分不明確。首先，大多數預算單位的預算工作主要由財務人員負責，而財務人員缺乏對業務實際情況的了解，業務部門參與度低甚至不參與，有些單位雖然業務部門參與了預算管理工作，但對項目工作沒有系統準確的謀劃，導致預算目標設置不合理。其次，在預算執行中，大多數業務部門認為預算只是一個計劃，輕視了經批復的預算的約束性，這直接影響了預算執行效率和執行結果。最后，預算責任制度得不到落實，在權責劃分上不清晰，再加上態度不認真、單位績效考核機制不完善等因素，極易造成預算執行的隨意性和單位資金的浪費。

5.5?內部管理尚需完善

一體化系統不僅是將各個業務模塊簡單的組合在一起，而是通過不同模塊對單位數據的檢查核對，是對單位財務管理水平的極大考驗。在實際操作中，不同模塊的數據會相互提取、相互核對，打破了曾經各個業務之間相互獨立的局面，但有些預算單位缺少與時俱進的、符合當前單位實際的管理制度，使財務數據和業務數據無法匹配，部分模塊數據無法無縫銜接地轉移到一體化系統上，造成數據之間不匹配。

5.6?系統操作人員尚需加強培訓

在資金以及業務量較大的預算單位，一體化系統中不同模塊分別由不同的人員負責操作。這對操作人員提出了更高的要求，不僅需要學習相關專業知識，更需要熟悉新系統的業務操作流程。目前的一體化培訓已將其他業務人員納入其中，但仍有部分操作人員專業技能不足，無法得心應手地操作一體化系統。由于系統處于建立運行的初期，還不夠完善，部分業務模塊缺少具體的、指導性強的操作手冊和應用指南，導致部分人員操作系統不流暢、信息不準確。

6?預算單位推進預算一體化建設的建議

6.1?增強項目管理意識

首先，預算單位應進一步強化項目管理意識，明確項目的重要性，加強對項目管理工作的重視，進一步樹立有項目才有資金的意識，積極謀劃好項目儲備工作，提前謀劃布局，做到常態化儲備預算項目，實現預算關口前移。其次，進一步重視項目庫建設，完善項目支出標準，真正實現“無項目、不預算”。最后，及時清理項目庫中不匹配項目儲備需求、不適應經濟發展要求的項目，做到項目庫中所有項目均是單位業務發展需要的實實在在的項目。

6.2?加快實施全面零基預算

預算單位應加快實施全面零基預算的步伐，以刀刃向內、自我革命的勇氣，逢山開路遇水搭橋的毅力，圍繞推行工作量預算法、提升年初預算到位率、加強項目管理使用等方面，規范預算編制方法、打破“基數+增長”固化的預算編制方式，推動零基預算實現突破性進展，保證預算收支平衡，提高財政資金配置效率和使用效益。

6.3?明確各方責任

預算單位應進一步明確預算編制的主體責任，落實財務部門牽頭負責，業務部門積極參與制定預算管理責任制度，強化預算編制由業務部門根據單位實際情況負責數據的提供和文本的編輯的責任。單位預算編制不僅要“預”還要“算”，預計要足夠準確，計算要足夠科學。

6.4?優化單位管理制度

一體化系統是基于“制度+系統”模式進行管理，在財政部門大力進行信息化建設的同時，預算單位應該根據單位自身的業務性質和特點，優化單位的制度建設，特別是內部控制制度建設。一是將一體化的工作理念貫穿單位管理的全過程，不僅業務一體化，單位也一體化，對標各級規范和標準，在全面梳理單位各項業務流程和工作要求的基礎上，形成一套適合單位實際的規范要求。二是應該采用自上而下和自下而上相結合的信息傳遞方式，使單位所有的成員都積極參與融入預算管理一體化系統的建設中來，在日常工作中要求所有人員嚴格按照內部控制制度設定的職責權限辦理相關業務，進行資金管理，不允許任何人超越制度辦事。三是應加強對原始票據的管理，從報銷的附件入手，強化憑證張貼、報銷、審核的規范性，形成統一規范的報銷流程和會計處理程序，實現單位內部相關規范100%滿足業務要求，提高單位財務管理的基礎。

6.5?加強對業務人員的培訓

在業財融合的大趨勢下，單一的知識結構已不能適應工作需要，要想更加出色地完成工作，就必須要努力成為多面手，業務人員需具備基本的財務知識，財務人員需具備必需的業務知識。對業務人員開展預算一體化系統相關業務，有針對性地開展財務知識培訓，提高業務人員項目編制水平，加強業務人員對財務規章制度的了解和認識，爭取單位的入庫項目均符合相關政策要求。對財務人員加強業務知識培訓，增強對單位業務流程的了解，對業務工作提出更優質的建議，更好地應用一體化系統。

7?結論

預算管理一體化是經濟和科技雙重發展形成的綜合性管理系統，充分利用了“制度+技術”的模式，在減輕工作量的同時也提出了更高的要求。在預算管理一體化建設如火如荼的進程中，各預算單位、各部門都應積極參與其中，用好一體化系統，并以此為契機，提高單位數字化管理水平，提高單位資金使用效益。

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