金融支持江蘇農村產權交易研究

陳丹臨 焦文婷

摘 ?要 ?建設農村產權交易服務中心是構建更加完善要素市場的重要部署，是推動經濟高質量發展不可或缺的環節。加強金融對農村產權交易服務的支持，有助于破解“三農”融資難題，加快構建現代農村金融服務體系。目前，金融支持江蘇農村產權交易服務中心建設存在各級平臺聯動程度不高、產權交易市場信息不對稱、農村產權抵押標的物金融價值有限、金融產品創新不足、金融風險防控不足等問題。應強化農村產權交易市場的金融支撐功能，完善農村產權流轉相應法律法規，加強農村產權信息系統建設，構建多層次農村產權金融服務體系，健全對農村產權金融服務的監督機制，加強金融對農村產權交易平臺的服務支撐。

關鍵詞 ?農村產權交易；金融服務；江蘇省

2012年，江蘇省首個縣級農村產權交易服務中心在連云港市東?？h成立，拉開了江蘇省農村產權交易市場改革的序幕。自此，江蘇省開始探索以點帶面，進行全域推廣。2014年，江蘇省政府辦公廳發布了《關于促進農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》，從完善并優化制度、規范化建設和推行線上交易等方面進行改革。同年，改革區域增加至20個縣，農村產權交易平臺陸續開通線上服務。2023年，江蘇各級農村產權交易項目25.7萬筆，交易金額307億元，累計完成交易項目超113萬宗，累計交易金額2070億元，是全國首個交易總金額突破2000億元的農村產權交易市場。

江蘇省農業農村廳、江蘇省財政廳、中國銀保監會江蘇監管局、江蘇省地方金融監管局聯合出臺的《關于金融支持農村產權流轉交易市場高質量發展的意見》指出，強化農村產權流轉交易成果應用，滿足農村集體經濟組織、新型農業經營主體等的金融需求，以提高農村資源要素配置和使用效率，發展壯大新型農村集體經濟?？梢?，發展農村產權交易平臺是深入推進鄉村振興戰略的內在要求，而踐行普惠金融理念，破解“三農”融資難題，提升農村產權交易平臺的金融服務功能，則是構建現代農村金融服務體系的重要舉措。

一、江蘇農村產權交易平臺金融服務特征

江蘇省委農工辦與省農委、省綜改辦、省信息中心等相關部門于2014年合力建設了江蘇省農村產權交易信息服務平臺，著力打造省、市、縣、鄉、村五級聯動市場體系，實現實體場所、交易品種和服務對象三個全覆蓋。目前，開展交易服務的品種覆蓋農村土地經營權、農村集體經營性資產和涉農資金項目等14個交易品種，服務來自全國30個省份的經營主體，服務對象覆蓋農戶、農業企業和家庭農場，為各類經營主體發展提供產權交易信息平臺。平臺已開發了抵押融資登記系統，開展農村產權抵押貸款服務。截至2023年底，江蘇省農地經營權抵押融資項目超1.1萬件，抵押貸款金額超97億元。

（一）農村產權抵押以土地經營權抵押為主

盡管農村產權交易可流轉的品種達到14種，但農村產權交易涉及的抵押物類型僅涉及農村土地經營權、住房財產權和設施所有權三類。根據江蘇省農村產權交易服務中心網站披露的數據，2020—2023年共有2250件產權抵押貸款項目，其中2020—2022年間僅有4例農業設施所有權和農民住房財產權抵押，2023年這一數據增長至25件，但仍以土地經營權抵押為主，抵押項目數占比高達91％，是農村產權抵押貸款的主要標的物。

（二）農村產權抵押總量逐年減少

一是農村產權抵押數量下降較為明顯。2016—2023年，江蘇農村產權交易中披露的抵押項目數的變動情況如圖1所示?？梢钥闯?，江蘇省農村產權交易所涉及的抵押項目總數在2018年達到最高，隨后逐年下降。2023年抵押項目數量為278件，年均降幅達到35％以上。出現這種下降趨勢的原因在于，農村抵押產權主要是土地經營權，而可流轉的土地總量是有限的，加之抵押年限較長，故出現抵押項目總數逐年下降的趨勢。二是農村產權抵押宗數下降具有類型與區域的普遍性。各地抵押項目數量均呈現下降趨勢，近三年抵押項目宗數最多的宿遷、淮安和泰州降幅最大，宿遷市從2021年的353件減少至2023年的127件，淮安則從167件減少至15件，泰州從78件減少至21件，平均減少了三成。除南通、徐州的農村產權抵押宗數增長外，其余城市均呈下降趨勢。

（三）蘇北地區農村產權流轉中的金融服務提升速度加快

圖2為2020—2023年江蘇農村產權抵押項目貸款金額的變動情況分布，可以看出農村產權抵押貸款規?？s減幅度不大。2020年至2023年間農村產權抵押貸款金額分別為112662萬元、101082萬元、91437萬元和32662萬元，各市平均貸款金額年均降幅約10％，盡管抵押項目宗數呈下降趨勢，但貸款規?？s減幅度不大。

從抵押貸款項目宗數與抵押金額的匹配度看，二者并不完全呈正相關。2020—2023年農村產權抵押貸款金額最高的城市分別是無錫（2020年為67，150萬元）、無錫（2021年為55，100萬元）、連云港（2022年為70，070萬元）和宿遷（2023年為22，558萬元），而對應的抵押項目數量分別為8件、3件、2件和70件。除了宿遷抵押項目總數和金額均位列第一外，其余城市均呈現抵押項目數量少、貸款金額高的情況。

以上數據表明，2020年和2021年蘇南地區農村產權抵押項目總數雖然不多，但單筆項目規模和貸款金額遠遠高于蘇北和蘇中地區，但這一情況在2022年和2023年發生了轉變，蘇北地區的農村產權抵押數量和貸款金額均超過蘇南地區，農村產權流轉項目的金融服務功能實現跨越式發展。2020年和2021年農地抵押貸款金額最高的無錫，2023年的農村產權抵押貸款項目數僅1件（貸款50萬元），農村產權融資縮減幅度較大。這也在一定程度上反映出農村產權在資產性質、權利價值等方面與其他類型資產有很大不同，基于農村產權的公有性質和土地資產經營權的有限價值，可用于再流轉的農村產權價值也受到削弱，因而可進行抵押貸款的價值逐年減少。

二、江蘇農村產權交易平臺金融服務中存在的問題

（一）產權交易各級平臺聯動程度有待提升

江蘇省致力于打造省、市、縣、鄉、村五級聯動的農村產權交易信息服務平臺，各級平臺所輻射的地區以及所發揮的功能不盡相同。省級平臺負責省級區域內的統籌管理、發布信息并實行監管；市級平臺主要負責市級區域內的信息統計；縣、鄉兩級平臺為交易雙方提供服務窗口，主要功能是交易管理、公告發布、交易統計及預警監管等。但目前各級平臺仍是獨立運營，信息分散不互通，交易配套服務也未形成統一的標準，無法實現信息的有效共享。目前，省市級平臺網站已經開通金融服務入口，但各市平臺中金融服務線上功能完善程度不一。相較于省級平臺，蘇州市農村金融服務平臺設置較為完善，涉農貸款產品有33種，領先其他市以及省級平臺。開通的線上金融服務，涵蓋了正規金融機構以及小額貸款公司、融資擔保公司等，非正規金融機構對農村產權抵押交易也發揮了較強的金融服務功能。蘇州市農村金融服務平臺中的金融產品不僅有針對農村產權抵押的產品，而且包括面向市場的貸款產品，如中國農業銀行的助農消費貸、招商銀行的閃電貸等。這說明商業銀行面向普通群體的金融產品創新，也能覆蓋到農村地區各類生產經營主體，滿足農戶的小額信貸需求。相比之下，針對農村產權的融資產品并沒有明顯優勢，發揮的融資作用有限，市場推廣路徑較窄。

（二）產權交易市場信息不對稱現象依然存在

江蘇各級農村產權交易信息服務平臺均獨立運營，存在信息不互通現象。此外，平臺與金融機構之間也存在信息不對稱現象。各級農村產權交易信息服務平臺均屬于一級市場，各類產權可以實現線上掛牌競拍，相應的金融需求信息也容易獲取。但是在農村產權流轉市場中，依然存在二級市場流轉現象，這些進入二次流轉的項目多采取私下簽訂合同形式轉讓經營權或租賃權，金融機構在對有金融需求的項目審核中，往往存在產權人與經營人不符的情況，這就使得真正有金融需求的項目容易被金融機構拒之門外。加上農村產權流轉具有較強的地域性，流動性天然較低，大多數農村產權的流轉在本村和臨近經營主體間，多數很難通過市場化方式進行處置。農村資產的所有權、經營權和承包權可能分屬不同主體，在農村產權交易中心進行流轉的可能只是部分權能，由于涉及的利益主體較多，權利轉讓范圍也受限。金融機構對這些信息的核實成本過高，會導致金融資源的錯配。因此，農村產權流轉，尤其是在二級市場中的信息共享度、透明度亟須提升，以減少資金供求雙方的信息不對稱，這有助于農村產權交易金融服務的深度發展。

（三）農村產權抵押標的物金融價值低

農村產權抵押標的物以土地經營權為主，農村土地租金較低導致其價值有限。通常土地經營權的抵押年限是1年，這進一步導致土地經營權的金融價值受到削弱，這是造成金融機構對農村產權抵押缺乏內生動力的重要因素。目前，市場上土地流轉費在600—1200元左右，以流轉100畝土地為例，可辦理的銀行抵押貸款額在3—5萬之間，難以滿足經營主體的資金需求。需求方無法獲得充足的融資，供給方缺乏融資動力，這種結構性矛盾造成融資效率低下。

（四）金融產品創新不足

一是非正規金融機構參與不足。江蘇省農村產權交易平臺公布的合作金融機構有中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國郵政儲蓄銀行、江蘇省農村信用社聯合社、江蘇銀行和南京銀行八家。市級農村產權交易平臺中，蘇州市除了有正規金融機構參與外，小額貸款公司、擔保公司也參與農村產權抵押貸款業務，而其他市的非正規金融機構參與較少，未來應重視發揮非正規金融機構的補充作用。二是金融機構產品創新不足。金融機構對農村產權抵押的產品都歸為“涉農貸款”，因而存在“涉農貸款”數據統計不精準現象。所推出的金融產品大多是從已有產品如普惠金融產品中衍生而來，產品創新不足，與農村產權特征契合度有待進一步提升。

（五）金融服務風險防控體系有待完善

一是目前對市縣級農村產權交易平臺在金融服務方面的監督機制較為單一，根據江蘇省農村產權交易市場建設績效考評制度和江蘇省農村產權交易平臺發布的數據，主要采取打分形式考核抵押項目數量和融資金額兩方面，僅以金融貸款結果為導向，忽視了農村產權抵押場景中金融服務的差異性，對金融產品的多樣化程度缺乏考量，未能激發金融機構的產品創新。二是農村產權抵押中的風險防控主要由金融機構承擔，造成其風險防控壓力較大。

三、江蘇農村產權交易平臺金融服務發展對策

農村產權制度改革涉及制度層面的突破，隨著農村產業化和現代化的不斷推進，金融競爭必然會延伸到農村領域。如何深化改革，挖掘農村產權的融資功能，將農村資產轉化成新型農業資本，需要政府、金融機構、農業企業和農戶等各類主體積極轉變認知，共同促進農村產權與現代金融的深度融合發展。

（一）強化農村產權交易市場的金融支撐功能

農村產權交易市場存在自身的限制性因素，較多的制約因素涉及農業的根本性政策，不能隨意更改。因此，強化農村產權交易平臺的金融服務功能，需要進一步深化農村改革。一是要進一步深化農村土地征收制度改革，完善落實放活土地經營權的相關政策體系。推進農村集體經營性建設用地的市場化改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。二是深入推進農村集體產權制度改革，按期完成全國農村集體資產清產核資，加快農村集體資產監督管理平臺建設。完善農村集體產權權能，探索集體資產股權質押貸款，拓展金融服務農村產權交易的方式。

（二）完善農村產權流轉相應法律法規

完善的法律法規是確保農村產權融資順利進行的制度保障。農村產權融資創新不足的根本原因在于未能從根本上改變法律約束，《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國土地管理法》規定，農村承包土地經營權的流轉需要經發包方同意，極大限制了農地經營權的自由流轉。未來應從制度設計中放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體組織的自主權。加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，全面整合農村不動產登記數據，形成準確無誤的統一數據庫。以農民住房財產權抵押融資為試點，盤活閑置宅基地和閑置農房等資產，擴大農房財產權抵押融資范圍，建立權屬清晰、權能完整和流轉有序的農村宅基地制度，拓展農村產權流轉標的覆蓋面，豐富交易中心的市場化運營，提升農村產權的市場價值。

（三）加強農村產權信息系統建設

權威的農村產權價值評估是農村產權流轉、產權融資的評判依據。一是嚴格把關評估機構的審批和管理，應依托專業力量，大力培育資質高、信譽好的第三方專業評估機構，培養有專業資質的評估人員，客觀、公平、公正確立農村產權價值，為產權流轉和融資提供必不可少的參考依據。二是制定統一的指標體系、評估程序、評估辦法和收費標準，提高農村產權價值評估的科學性、專業性和權威性，確立一套江蘇省通用的評估標準體系。三是結合各地實際開展農村產權價值評估業務，建立覆蓋江蘇省的農村產權價值評估數據庫，為金融機構開放端口，便于其查看農村產權的抵押登記信息，降低金融機構審核成本，減少信息不對稱，提高金融資源在農村產權領域的配置效率。四是完善農村產權信息系統建設，政府部門應牽頭推進相關政務信息資源的整合，建設統一的信息共享平臺，統籌信息共享，切實將省、市、縣、鄉、村五級聯動落實到交易層面，提升農村產權交易中心的信息化水平，實現信息跨區域互通。

（四）構建多層次農村產權金融服務體系

農村產權交易中心作為非營利性質的公司制企業法人，當業務量和交易規模增長到一定程度后，未來必然要實現農村產權交易中心的轉型。一是進一步擴大交易品種，探索增加建設用地掛鉤指標和耕地占補平衡指標交易等種類，豐富農村產權交易品種，實現農村產權交易中心的市場化轉型，吸納各類社會資本和金融資本的參與，探索設立農村產權創投基金項目，擴展交易市場參與主體，提升農村產權的市場價值，激發金融機構服務農村產權交易的內生動力。二是借助農村產權信息系統平臺，擴充農村產權交易二級市場相關信息，減少資金需求方與金融機構間信息不對稱，滿足各類新型農業經營主體的產權融資需求。三是加快促進金融產品創新。充分發揮擔保機構、保險和基金等市場機構作用，重視非正規金融機構的參與，充分發揮小額貸款公司、農業融資擔保公司等市場化機構體量小、靈活度高的優勢，推進其與金融機構深度合作，鼓勵創新擔保模式及金融產品，降低農業產權擔保成本。四是加強與保險機構合作，推動開展農業貸款保證保險、助農履約保證保險等業務，提高農村產權抵押貸款保險的滲透率，拓展農村產權融資領域。

（五）健全對農村產權金融服務的監督機制

農村產權抵押物處置難度大，當發生產權抵押貸款違約時，法律訴訟耗時耗力，即使判決金融機構勝訴，由于農村產權抵押物處置成本較高，也難以有效執行。因此，要加快健全對農村產權金融服務的監督機制。一是完善農村產權交易中心對金融服務的監督機制，不以貸款量為唯一評判標準，建立多維度的金融服務評價體系，借助更加完善的信息平臺，減少資金需求方與金融機構間信息不對稱，滿足各類經營主體的產權融資需求。二是健全農村產權風險處置機制，充分利用市場化機構力量，如農村土地管理公司、農業社會化服務公司和農業擔保機構等，建立市場化機構與金融機構風險共擔的合作模式，完善風險防控體系，降低金融機構風險處置成本，驅動金融機構對農村產權抵押貸款的內生動力，共同推動農村產權抵押貸款的全面實行。三是探索建立農村產權抵押貸款風險補償基金，整合各級風險補償基金，設立農村產權抵押貸款專項風險資金，緩解金融機構風險防控壓力，提高金融機構開展農村產權抵押業務的積極性。四是探索土地流轉保證金制度，加強農村產權抵押貸款的監管及風險控制，提高農村產權交易平臺的風險處置能力。

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本文系江蘇省社會科學院金融研究院一般課題“提升江蘇農村產權交易平臺金融服務功能的對策建議”（編號JRY2023YB08）的階段性成果。

（陳丹臨系江蘇省社會科學院經濟研究所助理研究員、博士；焦文婷系江蘇省社會科學院財貿研究所助理研究員、博士）

【責任編輯：方曉紅】