規制日本向海洋處置核污染水的相關國際法理剖析

史春林 李豐羽

內容提要：日本向海洋處置核污染水問題，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關風險預防、防止與減少及控制海洋環境污染、加強國際合作、開展海洋環評、可持續發展等規定，也暴露出國際法中相關規定在應對此類問題上存在規則不嚴密、適用局限性以及約束力度不足等缺陷。為了全面、有效規制日本向海洋處置核污染水，《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》需要進一步做出有針對性的修訂與完善，切實加強履約工作，充分發揮國際法作用，以維護海洋生態環境安全。

2023 年8 月開始，日本向海洋排放核污染水引起國際社會的廣泛關注和周邊國家的反對，引發了一場是否違法的國際討論。日本向海洋排放核污染水，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的多項規定，但日本聲稱此次排放的核污染水是經過過濾處理的“干凈”水，帶有一定的迷惑性。筆者通過對《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的文本分析，闡釋日本的違法行為，進而提出規制日本處置核污染水的幾點思考。

一、關于日本核污染水處置問題的國際法討論

2011 年3 月，日本福島縣因地震與海嘯，造成東京電力公司（以下簡稱“東電公司”）核電站泄漏。此后，東電公司在事先未與相關國家溝通和向國際社會及時告知的情況下，多次向海洋排放核污染水。如2011 年4月日本借口為了給高放射核污染水騰出存儲空間，將1.15萬噸所謂低放射核污染水在未經任何處理的情況下直接排入海洋。特別是2021年4月日本在未與周邊國家及國際社會充分商議的情況下，又單方面決定將儲存的處理核泄漏事故產生的130多萬噸核污染水向海洋排放。根據同年12月東電公司提交的核污水排海實施計劃，先對核污染水進行所謂的過濾與稀釋，再通過新建的海底管道排放至約1公里之外的海域，全部排完約需30年的時間。而在稀釋的過程中，每升核污染水需加入254 升干凈的海水，這樣最終向海洋排放的核污染水總量將會超過3 億噸。①參見岳林煒、馬菲：《多方呼吁阻止日本核污染水排海計劃——“日本政府執意推進核污染水排海，極不負責”》，《人民日報》2022年5月9日，第14版。2022 年4 月日本原子能規制委員會（NRA）同意了上述計劃，并于7 月正式批準。東電公司在獲得地方政府同意后開始全面建設排放設施，2023 年6月有關設施建成并開始試運行，8 月正式向海洋排放，截至11 月，日本總共排放三次共計2.3萬多噸核污染水。

由于日本核污染水排放總量大、排放時間長、涉及范圍廣，因此會嚴重影響海水質量，對海洋生態環境、生物多樣性以及水產養殖與捕撈等產業構成嚴重威脅。②Krati Gupta,Raj Shekhar,“Fukushima Radioactive Water Discharge Case:A Vehement Violation of International Laws,”May 4,2021,https://www.jurist.org/commentary/2021/05/guptashekhar-fukushima-international-law/[2023-12-10].而且，隨著洋流、食物鏈等自然系統的循環，被污染的海洋食品最終會進入人體，從而影響人們的生活與身體健康，甚至還會改變人類的基因。③UN News, “Japan: UN Experts Say Deeply Disappointed by Decision to Discharge Fukushima Water,”April 15, 2021，https://news.un.org/ en/story/2021/04/1089852 [2023-12-10]; BBC News, “Contaminated Water Could Damage Human DNA,”October 23, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-54658379[2023-12-10].因此，日本向海洋排放核污染水這一做法，遭到周邊國家及國際社會譴責與反對。比如，韓國外交部緊急召見日本駐韓大使提出抗議，俄羅斯外交部也表達了嚴重關切。①South Korea’s Foreign Ministry, “Vice Minister Choi Jongmoon Summons Japanese Ambassador to Korea,”April 14, 2021, https://www.mofa.go.kr/eng/brd/m_5676/view.do?seq=321631 [2023-12-10]; Marianne Guenot, “Russia Joins China and South Korea in Expressing‘Serious Concern’at Japan’s Plan to Release Waste Water from Fukushima Nuclear Disaster,”April 14, 2021, https://www.businessinsid-er.com/russia-japan-plans-fukushima-wastewater-nuclear-south-korea-china[2023-12-10].

迄今為止，日本對于周邊國家和國際社會的譴責和反對，并未認真給出后續說明，甚至還一直為自己的行為百般辯解。如2011 年4 月日本向海洋處置低放射核污染水后，辯稱這是為了防止更大災害而采取的相對合理的措施，是依其國內法不得已而為之，而且并不違反有關國際法。②參見張超：《日本排污入海內外皆不滿》，《法制日報》2011年4月12日，第10版。但實際上，日本在未與周邊國家協商與通報的情況下，擅自向海洋處置核污染水，是凌駕于國際法之上的不負責行為。特別是2021 年4月日本決定向海洋處置130 多萬噸核污染水后，國際社會紛紛從國際法的角度批評日本的這一決定和做法。如中國明確表示日本的做法不符合國際法，韓國指出日本的這一決定屬于重大違法行為，綠色和平組織譴責日本的這一“暴行”決定違反了其應該承擔的國際法義務。③Greenpeace，“The Japanese Government’s Decision to Discharge Fukushima Contaminated Water Ignores Human Rights and International Maritime Law,”April 13, 2021,https://www.greenpeace.org / international / press-release / 47207 / the-japanese-governmentsdecisionto-discharge-fukushima-contaminated-water-ignores-human-rights-and-internationalmaritime-law/[2023-12-10].但日本一再聲稱，此次排放的核污染水是經過過濾處理的“干凈”水，帶有一定的迷惑性。在這種情況下，應加強利用日本有關說法與做法所涉及的國際法來予以駁斥。

關于日本向海洋處置核污染水的問題，不僅受到各利益攸關方的普遍關注，而且引發各國學界的廣泛熱議，特別是對日本的有關說法與做法是否違背1972 年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》（簡稱《倫敦傾廢公約》）及其《1996 年議定書》的有關規定展開了討論。對于2011年4 月日本向海洋排放所謂低放射核污染水問題是否違法，目前國際社會主要有以下幾種觀點：一是認為日本的做法與《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的有關規定相悖，違反了基本義務，應受其規制。①參見李毅：《從國際法角度探析日本排放核廢液入海問題》，《太平洋學報》2011年第12期，第40頁。二是認為日本行為確實構成了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》所規定的傾廢定義，但其又不同于傳統意義上的傾廢，這是因為傳統意義上的傾廢需經過嚴格儲存、運輸與選定特定的海域傾倒，而日本則是將核污染水直排入海，這種行為已凌駕于國際法之上。②參見蔡巖紅：《日本向海洋排放核廢液污染環境有違國際法，各國可視受害情況保留對日索賠權利》，《法制日報》2011年4月14日，第4版。三是認為不能認定日本排放行為違反了《倫敦傾廢公約》，因為該公約所說的海洋傾廢是指從船舶、航空器、海上平臺或其他人造結構故意處置廢物的行為，如果把日本排放行為對號入座，未免牽強。③參見郁志榮：《日本排放福島核電站低放射性污水入海的法律責任辨析》，《海洋開發與管理》2011年第10期，第72頁。

從2021 年4 月日本做出向海洋處置核污染水的決定后，到目前學界主要有以下幾種看法：一是認為《倫敦傾廢公約》規定締約當事國在向海洋傾廢時，有義務采取任何方法防止跨界環境損害，不能違反一般法律原則，而東電公司處置方式違反了該公約有關對海洋環境污染進行有效控制與通報的規定，也不屬于所規定的例外情況，因此可適用該公約規制；④參見馬忠法、鄭長旗：《日本決定核污水入海事件的國際法應對》，《廣西財經學院學報》2022年第1期，第129—132頁。二是認為該公約強調通過一定的運載工具作為傾倒條件，而東電公司通過新建管道向海洋排放屬于陸源排放，不屬于公約所規制的范圍；⑤參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學術交流》2022 年第10 期，第83—93 頁；胡正良、李雯雯：《日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機應對》，《學術交流》2022 年第10期，第67—71頁。三是認為東電公司的行為涉及違反該公約第1 條和第2 條及其議定書第3 條第1 款所規定的防止海洋污染的義務，但其具體排放方法是否滿足傾廢行為的法律要件可能存在爭議，因此該公約有關規定在此事件適用性問題上存在討論空間；①參見張詩奡：《福島核污水排放方案的國際法義務檢視》，《南大法學》2022年第4期，第6頁。四是認為日本排放行為是否受公約及其議定書的約束取決于其排放方式，但事實上目前國際社會對海洋傾廢的定義必須予以修正。②參見程功舜、林赟：《海洋傾廢視角下日本核廢水排海決定的法律問題研究》，《未來與發展》2021年第12期，第55頁。

由此可見，目前《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》在解決這個問題上既有一定的法理依據，同時又有某些局限而需要進一步完善。因此，筆者擬對這一問題進行全面、深入、系統的探究，認清日本排污入海行為的實質和違反公約及議定書相關義務的表現，揭示日本有關說法及做法的實質。在此基礎上，針對該公約及議定書在規制日本核污水排海行為方面的缺陷，提出有關修訂與完善措施，以便全面、有效規制日本的錯誤行為，更好地維護海洋生態、資源與環境安全。

二、日本向海洋排放核污染水違反《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》有關規定

為保護海洋環境、敦促世界各國共同防止由于傾倒廢棄物而造成的污染，1972 年11 月英國政府召集的海洋傾倒廢物公約政府間大會通過了《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》，簡稱《倫敦傾廢公約》或《倫敦公約》，包括正文22 條和3 個附件。該公約于1975 年8 月正式生效，1996年11月通過的《1996年議定書》對原公約進行了較大的補充與修訂，并于2006年3月正式生效。③參見危敬天：《國際海事條約的歷史和現狀概覽》，人民交通出版社2010年版，第117—120頁。日本作為《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的締約國，沒有認真遵守有關規定并履行相應的義務，故意向海洋處置核污染水，把本來國內的污染危機推向了國際海域，違背了該公約及其議定書的有關宗旨、原則和具體規定。

第一，違反了關于風險預防的規定?！?996 年議定書》的序言指出，各締約國應采取以預防和防止為基礎的處理方法。第3 條規定，各締約國有義務采用保護海洋環境不受傾廢危害的預防方法，即有理由認為進入海洋環境中的廢物有可能造成損害時應采取適當預防措施。2003年國際原子能機構制定的《依據1972 年〈倫敦公約〉確定海上處置材料的適當性：放射性評估程序》，更是明確要求采用預防性方式。①參見余敏友、嚴興：《論IAEA 在海洋放射性廢物治理中的作用與局限——聚焦日本福島核污水排海事件》，《太平洋學報》2022年第5期，第12頁。而當前日本卻人為將核污染水直接排放至海洋，無法滿足上述預防的法律要求，違背了合理預防的義務。對此，國際綠色和平組織首爾事務所表示，在目前還具有其他替代方案的情況下，日本核污染水排海違背了國際社會一致認可的事先預防等處理原則。②參見岳林煒：《“日本執意推進核污染水排海計劃很不負責任”》，《人民日報》2022年12月21日，第15版。

第二，違反了關于防止與減少及控制海洋環境污染的規定?！秱惗貎A廢公約》的序言指出，各締約國為確保對海洋環境進行管理并使其質量和資源不受損害，有必要采取最切實可行的辦法來防止傾倒和排放等類污染。第1 條規定，各締約國應有效控制海洋環境污染的一切來源，并采取切實可行的步驟，防止因傾廢而污染海洋?！?996年議定書》的序言指出，在防止和消除海洋傾廢污染方面，有關國家應采取比國際公約更為嚴格的措施。第2 條規定，締約國應保護海洋環境，使其不受一切污染源危害。因此，日本有責任確保海洋環境免受損害，也有義務采取措施有效防止與控制有關污染源。

日本違反了關于禁止向海洋傾倒放射性核廢物的規定?！秱惗貎A廢公約》第12 條規定，各締約國保證為保護海洋環境免受各種來源的放射性物質污染而采取措施。為此，附件1 第6 款規定，禁止在海上傾倒強放射性廢物。但該公約附件2 規定，如果締約國有關單位事先申請并獲得主管部門簽發的特別許可證，同時考慮了國際原子能機構對此有關建議，可向海洋傾倒未列入附件1 的放射性廢物，即可向海洋排放弱（低）放射性廢物。因此，2011 年4月東電公司借口為高放射性核污染水騰出空間，便向海洋排放了所謂低放射性核污染水，目的就是為了規避該公約對高放射性廢物傾倒的限制，但其事前并未取得特別許可證，實際上仍違反了該公約的有關規定。1983 年在《倫敦傾廢公約》第7次締約國協商會議上傾倒放射性廢物的行為被暫時禁止，1993 年在第16 次締約國協商會議上通過了禁止傾倒放射性廢物的決議，并在附件1 的修訂中得以體現。①參見《〈“倫敦公約”1996年議定書〉解讀》，《中國海洋報》2006年6月30日，第2版。至此，一切放射性廢物無論放射性高低，都被納入了《倫敦傾廢公約》禁止傾倒的黑名單之中，并在《1996年議定書》中再次予以確認。據此，日本負有不向海洋排放放射性污染廢物、保護環境的義務。但2011年4月日本未采取任何預防與控制的必要措施，便向海洋主動排放了1 萬多噸所謂低放射性核污染水，其主觀故意及行為都嚴重背離了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的有關規定。由于這些核污染水中含有艷-137、碘-131等危害極大的物質，據有關國家及國際組織監測與檢測報告顯示，目前這些未經處理的核污染水對海洋生物資源與環境質量的破壞已開始顯現。②FAO,WHO,“Impact on Seafood Safety of the Nuclear Accident in Japan,”May 9,2021,https://www.who.int/foodsafety/impact_seafood_safety_nuclear_accident_japan_090511.pdf [2023-12-10].而目前日本聲稱向海洋排放的核污染水中，除氚以外的62 種放射性物質過濾后會被全部去除，是使用多核素去除設備（ALPS）凈化過的處理水，③參見岳林煒、馬菲：《多方持續批評日本核污染水排海計劃》，《人民日報》2022年5 月24 日，第17 版；邢曉婧：《“洗白”核污染水排海，日本花了多少？》，《環球時報》2021年12月23日，第3版。以逃避有關法律義務。但日本這一說法并不屬實，實際上日本所謂核污染水凈化與稀釋技術并不成熟，其可靠性、有效性、安全性及長期穩定性存在很多問題。

一是該設備實際效果并不如東電公司所宣稱的那么理想。目前只有三臺設備，是由不具備核污染水處理經驗與技術的東芝公司提供的。2013年為應對越來越多的核污染水倉促上馬，東電公司事先并沒有進行檢查，便以試驗運行的名義投產，直到2022年3月日本原子能規制委員會才“檢查合格”，其有效性并沒有經過第三方評價或認證。因此，其技術上并不成熟，安全性也缺乏實際驗證。該設備啟用至今故障不斷。如2021年9月東電公司宣布在設備中發現五個過濾器破損，且在部分過濾器附近檢測到放射性污染源。④參見樊巍、曹思琦、單劼：《IAEA“日本排污報告”埋著這些雷》，《環球時報》2023年7月7日，第8版。由此可見，該設備處理效果并不穩定。而且，東電公司只片面強調處理過的核污染水中氚含量已達標，而故意忽視對其他放射性物質處理不足的事實。①Dennis Normile, “Despite Opposition, Japan May Soon Dump Fukushima Wastewater into the Pacific,”January 24, 2023, https://www.sience.org/content/article/despite-oppositionjapan-may-soon-dump-fukushima-wastewater-pacific[2023-12-10].日本國內外有關專家與組織進一步調查發現，處理過的核污染水中除氚以外，還存在碳-14、鍶-90、碘-129、鈷-60 等其他放射性同位素。對此，東電公司不得不承認該設備存在技術缺陷，在處理后的水中仍會殘留碳-14、鍶-90 等放射性物質。②參見吳學安：《日本核污水排海對海洋環境帶來不確定性風險“日本不能再污染海洋，污染地球了”》，《防災博覽》2023年第5期，第45頁。因此，在未來30 多年的時間，需要處理的核污染水數量巨大、成分復雜，很難確保不會發生事故或錯誤操作，而且該設備長期高負荷運行的性能與效率也會隨著設備腐蝕與老化而進一步下降，從而加劇核污染水未達標的程度。

二是目前福島核電站內儲存核污染水的儲水罐有1000 多個，但東電公司僅選取很少一部分進行檢測，而且全部檢測工作都是自行完成，并沒有第三方機構監測與核實。同時，東電公司僅將核污染水中的銫137、钚等30 種放射物作為檢測對象，只要這30 種放射物的含量低于限度，即被視為達標。如此自行檢測與自定標準，其科學性、公信力無法取信于人。東電公司也承認70%以上處理過的核污染水并不符合國內法對排放濃度的要求，需要二次過濾。③參見岳林煒：《日本核監管機構正式認可核污染水排海計劃引發各方強烈反對》，《人民日報》2022年7月27日，第15版。于是，2020 年9 月東電公司開始二次處理，但處理樣本僅為2000 噸，不但采樣數據嚴重不足，而且沒有從存儲罐底部高濃度沉淀物中取樣。核污染水即使經過再次處理，仍無法去除釕、鈷、鍶、钚等放射性壽命更長且更危險的同位素。④Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.sciencemag.org/news/2021/04/japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water-ocean[2023-12-10].

三是東電公司所使用的輻射檢測儀存在問題。如2022 年10 月東電公司在向公眾展示所謂處理過的核污染水安全性時，使用的是難以檢測出放射性物質的檢測儀。核污染水中主要放射性物質是氚與銫，其中氚會放射出貝塔射線，而當時使用的檢測儀只能用來檢測伽馬射線，因此無法測出氚的濃度。銫雖會放射出伽馬射線，但由于檢測儀精確度較低，即便超標幾十倍，儀器也不會有任何反應，以此來誤導公眾。

四是東電公司所謂的達標不等于沒有、稀釋不等于去除。即使通過稀釋降低了核污染水中放射性物質的濃度，但放射性物質的總量并不會變化，因此污染海洋是不可避免的結果。這是因為，核污染水入海后會有很多生物對其中的核素產生富集，并通過逐級生物鏈把核素濃縮起來，最后通過海產品進入人體，其危害的放大效果十分嚴重。

另外，2023 年7 月國際原子能機構發布了關于福島核污染水排放安全性的綜合評估報告，認為核污染水排海計劃總體符合國際安全標準。①參見岳林煒、楊沐巖：《“一家之言”不能成為日本核污染水排?！白o身符”“通行證”》，《中國能源報》2023年7月10日，第11版。于是，日本政府利用該報告大肆渲染核污染水安全無害，并強行啟動排海方案。但國際社會普遍認為該評估報告并沒有對核污染水排海的安全性做出擔保，無法成為日本排海的科學依據。

一是從職能來看，國際原子能機構只是一個科技交流的平臺，并沒有放射性廢物處置的權力，其本身并不是決策者，也不具有執行權與強制力。其對核污染水排海方案的評估，是基于日本單方面委托而開展的，屬于國際同行技術援助和咨詢性質，并不具有國際法的效力。另外，日本是否有權排放核污染水也不是由任何單一國際組織所能決定的，還需要綜合考慮國際海事組織、聯合國糧農組織、世界衛生組織等其他具有監管權力的國際組織的意見。實際上，國際原子能機構只是促進安全、可靠、和平利用核技術的國際組織，并非評估核污染水對海洋生態環境以及食品安全與人體健康長遠影響的機構，對此并不能輕易下結論，而應由世界衛生組織牽頭其他相關國際組織評估。

二是從程序來看，盡管日本政府迫于國內外壓力請求國際原子能機構開展評估，但并沒有體現出對該機構應有的尊重。實際上，日方早已預設了核污染水排海的結果，其排海計劃一直走在國際原子能機構評估之前。如2021 年4 月日本宣布排海決定后，7 月才與國際原子能機構簽署委托評估的“授權協議”。因此，日本邀請國際原子機構評估不過是為了裝點門面，而不是要找到科學合理的解決方案。

三是從授權限定來看，國際原子能機構評估范圍受到日本政府嚴格限制，導致報告有關結論不完整、有前提，評估內容狹隘，對于國際社會普遍關切的實質性問題并沒有作出科學回答。首先，對核污染水排海方案的正當性與合法性以及核污染水凈化裝置的有效性和長期可靠性沒有充分驗證。其次，只對核污染水排海一種方案進行片面分析，并不包括對其他可替代方案的評估，沒有辦法經過對比證明這是處置核污染水最安全、最可靠、最佳的唯一選項。最后，對核污染水排海后的嚴重性與環境影響的可控性認識不足，未能全面評估核污染水排海后對生態環境系統的長期影響，也沒有關于放射性核素在生物與人體內長期累積的內容，更沒有后續審查與長期監測的安排。因此，無法及時掌握超標排放的情況，也就無法保證排海的實際安全性。

四是從評估方式來看，主要是基于日本單方面提供的信息、資料與數據進行評估。國際原子能機構并未親自取樣，僅對日本自己有選擇采集的少量核污染水樣本開展實驗室間比對分析。每個實驗室僅測量25 升，而要排放的核污染水有130 多萬噸。對此，有關專家指出：“無法從一個非常小的樣本中提取數據，來預測超大容量的核污染水在未來幾十年的走向?！雹賲⒁娎铌刈?、李葉繁：《傾倒的惡意》，《國際金融報》2023年8月28日，第4版。而且，儲存核污水的罐子很大，污染物比較濃的物質都沉淀在下面，而日本只提取了表面污水做樣本。由此可見，日本取樣的數量、方式等都存在問題。另外，參加此次評估的六家第三方實驗室來自韓國、法國、美國、瑞士、奧地利和摩納哥。除了韓國以外都是域外國家，并不是利益攸關方。因此，在信息準確性與數據真實性有待確定以及取樣獨立性與代表性不足的情況下，得出的結論缺乏充分的事實依據，存在較大片面性與局限性。

五是從專家意見來看，國際原子能機構雖邀請多國專家參與評估，但報告卻未能充分反映所有專家意見，有關結論也未獲各方專家一致認可。國際原子能機構秘書處曾就報告草案征求專家意見，但留給專家的時間有限，而且專家意見僅供參考，是否采納則由秘書處決定。秘書處在收到反饋意見后，并沒有再次與各方專家就報告修改及意見采納情況進行協商。而且，報告也未獲得國際原子能機構大會或理事會的認可，缺乏權威性。另外，日本政府提前獲得了報告草案，并提出實質性修改意見，對報告結論施加了不當影響，從而引起人們對報告結論是否客觀公正的質疑。①參見鐘聲：《任何報告都無法“洗白”排海錯誤決定——日方強推核污染水排海極端不負責任①》，《人民日報》2023年7月21日，第3版。

在這種情況下，國際原子能機構及其總干事聲稱，福島核電站處理水排海是日本政府的“國家決定”，證明排海的正當性屬于日本責任；國際原子能機構既沒有建議日本采用排海方案，也沒有為日本排海方案背書，相關結論是基于日本制定的計劃，并不能反映國際原子能成員國的看法，國際原子能機構及其成員國對利用這一報告引發的任何后果不承擔責任。②參見劉洪亮：《違背道義責任，日本或于8 月排污入?！?，《文匯報》2023 年7 月6日，第7版。這一免責聲明也說明該報告并不能代表國際社會的意見，顯示出國際原子能機構對核污染水排海行為的保留態度。因此，該報告并不代表向海洋排放核污染水的批準，并不能證明核污染水排海計劃本身及其實施過程是安全的，更不代表認可在未來30 年時間內所有核污染水都能處理達標。同時，該報告也承認處理后的核污染水放射性物質的構成、對全球大氣和海洋的影響、放射性物質在海洋生命體內的累積效果等都存在不確定性，并表示將建立監督機制，這恰恰證明核污染水排海的風險。③參見岳林煒、朱鑰穎、林森：《日欲借IAEA 報告強推排海計劃》，《環球時報》2023年7月5日，第16版。

對此，太平洋島國提出，關于日本核污染水排海的國際協商不應局限于國際原子能機構，還應通過《倫敦傾廢公約》等平臺開展磋商。④參見鐘聲：《強加核污染風險足見自私和傲慢——日方強推核污染水排海極端不負責任②》，《人民日報》2023年7月27日，第17版。日本國內輿論也指出，該報告并不是對日本排海計劃的“推薦”與“支持”，也不是許可證與擋箭牌，日本政府不應用該報告證明排海的安全性。⑤參見岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛：《“日本強推核污染水排海只會給未來埋下禍根”》，《人民日報》2023年7月20日，第17版。中國外交部發言人更是明確指出，該報告證明不了日本排海的正當性、合法性與安全性，保障不了監測安排的有效性。因此，不能成為日本排海的“護身符”與“通行證”。①參見李欣怡：《外交部發言人就國際原子能機構發布日本福島核污染水處置綜合評估報告答記者問》，《人民日報》2023年7月5日，第15版。

在這種情況下，日本仍堅持向海洋排放核污染水，顯然違反了上述禁止一切放射性廢物向海洋處置的有關規定。因此，綠色和平組織日本事務所專家指出，日本行為首先是有違關于禁止故意向海洋環境傾倒核廢料的《倫敦傾廢公約》以及《1996年議定書》。日本作為上述公約和議定書的簽署國，有義務履行禁止向海洋傾倒核污染水的責任。②參見馬玉安：《后患無窮的自私舉動》，《光明日報》2023 年6月3日，第8版。韓國阻止福島核電站污染水排海對策委員會指出，日本的行為違反了《倫敦傾廢公約》中禁止將放射性廢物排入海洋的相關規定。③參見岳林煒、馬菲、陳效衛：《“日本核污染水排海將帶來不可預測的風險”》，《人民日報》2023年7月10日，第15版。日本國內也對政府違反《倫敦傾廢公約》禁止排放放射性物質的行為進行了批評，如日本《朝日新聞》社論指出，日本簽署了《倫敦傾廢公約》，但現在卻向海洋排放核污染水，因此須向國際社會說明理由與今后措施。日本在野黨立憲民主黨眾議員指出，日本是《倫敦傾廢公約》的締約國，卻要違反不得向海洋排和核廢料的禁令。日本參議院議員、社民黨黨首福島瑞穗稱，核污染水排海違反了倫敦公約有關禁止向海洋傾倒放射性物質的規定。④參見張超：《日本排污入海內外皆不滿》，《法制日報》2011 年4 月12 日，第10版；蘇寧：《多方持續反對日本核污染水排海計劃》，《法治日報》2023 年6 月26 日，第6版；岳林煒、李文：《示威者在福島控訴核污染水排?！?，《環球時報》2023 年8 月28 日，第2 版。

違反了關于防止海洋傾廢跨界影響與損害的規定?！秱惗貎A廢公約》的序言指出，各締約國有責任保證在其管轄范圍內的活動不致損害其他國家的環境。為此，第6 條規定，締約當事國不應允許將核廢物出口到其他國家傾倒?！?996年議定書》第3條第3款規定，締約當事國采取的行動不應使損害從環境的一部分轉移到另一部分。因此，日本負有避免跨界影響與損害的國際義務，日本在處理國內核污染水時應充分考慮對他國產生的影響，避免直接或間接將核污染水排放所造成的損害或危險轉移到其他國家。

2011 年4 月日本將所謂低放射性核污染水排放入海，由于海水不斷循環流動，目前已造成對其他海域的污染與損害。如2016 年加拿大在其西海岸的三文魚身上檢測到銫-134放射性元素，證明福島核污染水已擴散到北美地區。由此可見，日本的行為已引起跨境環境損害，對其管轄之外的其他地區造成了不同程度的污染，這嚴重違反對防止跨境損害的國際義務。而目前日本再向海洋排放大量的核污染水，據有關模擬分析顯示，核污染水七個月后到達韓國濟州海域及其西海岸，三年后美國與加拿大太平洋海域將受到影響，①Ken O.Buesseler, “Opening the Floodgates at Fukushima,”August 21, 2020, https://science.sciencemag.org/content/369/6504/621.full[2023-12-12].十年后將蔓延至全球所有海域。對此，有專家明確指出，作為《倫敦傾廢公約》的締約國，日本完全漠視排污行為的跨境損害，執意作出向海洋傾倒放射性廢物的決定，違反了不損害國外環境的國際法規則。②參見郭言：《日本轉嫁核污染風險違反國際法》，《經濟日報》2023 年7 月19 日，第3版。

但2011 年4 月東電公司在為排放所謂低放射核污染水行為進行辯解時，強調是為了給高放射核污染水騰空間，這是情勢所迫、不得已而為之的無奈之舉。目前東電公司聲稱核污染水將達到儲存罐上限的137 萬噸，已無更多可利用的空地用于堆放新建的儲水罐，因此向海洋排放是別無他法的唯一選擇。③參見陳益彤：《日本強推“排污入?！弊龇O不負責》，《經濟日報》2022 年7 月26日，第4版。由此可見，日本試圖援引《倫敦傾廢公約》的例外條款尋求免責的理由，以逃避公約的規制。但這些說法屬于強詞奪理，其排放行為并不符合特定緊急情況免予法律責任的條件?！秱惗貎A廢公約》第8條規定的“例外”包括兩種情形，即由惡劣天氣引起的不可抗力以及對人命或對船舶、航空器、海上平臺及其他人工構筑物造成真實危險。在這兩種緊急情況下，如果傾倒是防止威脅的唯一辦法，找不到其他更切實可行的解決辦法，且傾倒造成的損失會小于其他辦法的損失，則可進行不得已的傾倒。但締約當事國在傾倒之前，應與可能受到影響的有關國家及國際組織協商，有關國際組織應向該締約當事國建議應采取的適當程序。締約當事國應在最大程度上遵循這些建議并向國際組織報告其行動，同時應將損害減小到最低限度。

由此可見，2011 年4 月日本的排放與目前的排放都不存在由惡劣天氣引起的不可抗力，也不屬于不能接受的危險，因此其無權援引《倫敦傾廢公約》的例外條款來主張免責。當時情況雖然緊急，但解決危機的唯一辦法不是排放，日本以其發達的經濟與科技完全可有其他更好的辦法。如建造一個大儲蓄池或向人工浮島和油輪轉移、存儲高放射核污染水，然后再用化學或生物等方法降解核物質的輻射性，而不是為了給高放射核污染水騰空間而去排放所謂低放射核污染水。

目前日本處理核污染水并非只有排海一個選擇，以目前日均新增140噸核污染水計算，只需新建1.2 倍于現有規模的儲水罐，就可存放未來30年所產生的150 多萬噸核污染水。①參見冀勇：《對國際社會的正當合理關切置若罔聞，東京電力執意提交核廢水排海申請》，《法治日報》2021年12月27日，第5版。而福島核電站場址及福島縣周邊地區有足夠因核泄漏而閑置的空間，可向核電站外拓展用地，建設更多核污染水儲存設施，這與其聲稱沒有可存放儲水罐的用地并不相符。但最后日本政府和東電公司卻以需要大量時間溝通協調、工作量大為由拒絕了這一方案。除此之外，日本也曾提出地層注入、水蒸氣加熱釋放、電解大氣釋放和地下掩埋等其他處置方案，而且這些方案能更有效降低污染風險。但最后這些方案都被放棄，究其原因是技術復雜、耗資與工程量龐大。如從經濟角度來看，上述方案處置成本分別為180 億日元+6.5n 億日元（n 為選取合適地點所需嘗試的次數，每次嘗試花費6.5 億日元）+監控費用、349 億日元、1000 億日元、2431 億日元，而排海方案只需34億日元。②參見胡正良、李雯雯：《日本福島核廢水排海的違法性與周邊國家的危機應對》，《學術交流》2022年第10期，第67—71頁。由此可見，當前日本核污染水處置并不是沒有其他解決辦法，但最終還是選擇了排海，因為這是最經濟也是最快速的解決方式。③Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.science.org / content / article / japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water -ocean [2023-12-12]; Alen J.Salerian, “Sample Records for Bacteria Produce Organic,”June 1, 2017, https://www.science.gov/topicpages/b/bacteria+produce+organic[2023-12-12].日本政府也承認其決策是基于便捷性和經濟性，而非科學性和安全性，這表明核污染水排海并非唯一與最優選擇。①參見郭冉：《從福島核廢水排海事件看國際法的現實障礙與未來走向》，《貴州大學學報（社會科學版）》2021年第5期，第112頁。就算不得不采取排海這種辦法，其在排海之前還需與可能受到影響的其他國家協商，但無論是2011年4 月的排放還是目前的排放，日本事前都沒有同其他國家協商，因此并不符合第二種緊急情況。

第三，違反了關于加強國際合作的規定?！秱惗貎A廢公約》的序言指出，國家間應采取行動，刻不容緩，控制海洋傾廢污染。第2 條規定，各締約國應集體采取有效措施，以防止海洋傾廢污染。第9 條規定，各締約國應通過有關國際機構內協作，促進對有需要的締約國提供幫助與支持?！?996 年議定書》序言更是明確強調了國際合作與協作的重要性，并對有關具體合作做了專門規定。

一是違反了關于事前信息通知的規定?！秱惗貎A廢公約》第6條第4款規定，每一締約當事國事前應向主管國際組織及其他締約國報告有關情報及采用的標準、措施和要求。第4 條第3 款規定，如果締約當事國傾倒了未列入附則1 所禁止傾倒的廢物，還要報告主管國際組織?！?996 年議定書》第7 條第3 款規定，每一締約當事國應事前向主管國際組織提供有關在內水中所傾倒物質的種類和性質的報告。另外，《倫敦傾廢公約》第5條與《1996 年議定書》第8 條都強調，即使傾倒國遇到緊急情況，事前也應履行向可能受到影響的其他國家通知的義務。根據以上規定，日本在核污染水處置問題上應向有關國家與國際組織履行事先信息通報的義務，并提供有關決策的科學數據與情報，使國際社會能夠充分了解相關風險并做好應對。

但2011年4月日本向海洋排放所謂低放射核污染水之前，并未履行信息通報的義務。后來日本才勉強承認，在排放前未及時向周邊各國及國際機構進行通報。②參見李毅：《從國際法角度探析日本排放核廢液入海問題》，《太平洋學報》2011年第12期，第40頁。對此，韓國明確表示事先并沒有得到日本的任何告知，因此要求日本提供相關決策的科學依據、證明資料，否則將追究其責任。俄羅斯也指出，日本公開的信息不充分，希望獲得更詳細的解釋，并將其可能造成的威脅清清楚楚地告知有關國家。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關切》，《新華每日電訊》2011 年4 月9 日，第3 版；任虎、牛子薇：《日本核廢水排海的責任：國際責任與預期違約責任》，《福建江夏學院學報》2022年第1期，第57—61頁。2021年4月，日本故技重演，在沒有事先向周邊國家通報的情況下，單方面決定向海洋排放核污染水。對此，韓國明確要求日本應向周邊國家提供公開透明的信息，并向外界充分說明。②參見蘇寧：《罔顧國內外關切，日本加快排污入海工程進度》，《法治日報》2022年7月25日，第6版。俄羅斯對日本在未提供足夠官方信息的前提下做出排海決定表示擔憂，希望其在相關問題上保持透明。③The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation,“Briefing by Foreign Ministry Spokeswoman Maria Zakharova,”April 13,2021,https://www.mid.ru/en/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4687881#28[2023-12-10].對此，日本回避關鍵信息問題，在周邊各國及國際社會對其提出公開有關數據等要求后，日本采取在核污染水里養魚的方式“自證清白”。

由此可見，日本排海在前，即使后來迫于國際輿論壓力進行了通報也只是形式上的告知，并沒有實質性內容。而且，在有關事件被曝光后日本也不采取相應的補報措施，而是開脫責任，導致有關信息與數據公布不及時、不完整甚至前后矛盾。如東電公司屢有不良記錄，隱瞞、虛報、漏報，而日本政府則極力包庇。日本甚至使用各種手段封鎖消息，如自2011年以來，由政府牽頭已召開數千場聽證會討論核污染水處理問題，但這些聽證會從未向外界開放。特別是2014 年12 月日本原子能規制委員會還根據《特定秘密保護法》，宣布不再接受國內外科學界調查與評估核污染水的相關數據，而由該委員會進行書面說明。④參見金瑩：《日本福島核事故五周年現狀及未來挑戰》，《當代世界》2016 年第10期，第53頁。由此可見，日本核污染水排海的決策程序、處理過程與具體處置方案都缺乏公開性、透明性和民主性，違反了上述公約與議定書所規定的信息透明與事先告知的程序性義務。這是目前國際社會對日本最不滿之處。

二是違反了關于相互協商的規定?！秱惗貎A廢公約》第6 條第4 款規定，締約當事國海洋傾廢程序應由各締約國協商同意?！秱惗貎A廢公約》第5 條與《1996 年議定書》第8 條都規定，即便在緊急情況下，頒發傾廢許可證之前，締約當事國還應與有可能受到影響的其他國家協商。而2011年4 月日本在事先未獲得其他國家主管部門同意的情況下，便單方面向海洋處置了1 萬多噸低放射核污染水，這是將國際事務內政化，嚴重違背了有關協商的義務。對此，韓國聲稱要追究日本政府的責任，并要求日本應與有關國家主管部門開展更加充分的事前協商。①參見張超：《日本排污入海內外皆不滿》，《法制日報》2011 年4 月12 日，第10 版。2021 年4 月，日本又在未與周邊國家等利益攸關方充分事前協商的情況下，擅自決定向海洋處置核污染水。對此，中方指出，日本未經與周邊國家和國際社會充分協商，就單方面決定向海洋處置核污染水，是一種極不負責的行為。俄羅斯也就日本在未與任何鄰國主管部門磋商的前提下，就做出排放決議表示擔憂。韓國更是明確要求日本核污染水在排海之前應征得相關國家同意，并將持續同日方進行溝通與協商。②參見冀勇：《對國際社會的正當合理關切置若罔聞，東京電力執意提交核廢水排海申請》，《法治日報》2021 年12 月27 日，第5 版；王京濱、李揚、吳遠泉：《日本環境外交的歷史演進與決策體制——兼論福島核污水排放問題》，《日本學刊》2022 年第3 期，第147頁；岳林煒、馬菲：《多方持續批評日本核污染水排海計劃》，《人民日報》2022年5月24日，第17版。

三是違反了關于科技合作的規定?！秱惗貎A廢公約》第8 條規定，各締約國應注意在科學研究方面的協作。第9 條規定，要在訓練科技人員以及提供科學研究所必需的設備和裝置等方面合作?！?996 年議定書》第13條規定，各締約國之間以及各締約國與有關國際組織之間要開展科技協調，并向有關國家提供支持，包括科技人員培訓以及提供必要的設備和設施、提供和轉讓無害環境技術和相應專門知識等幫助。據此，日本在核污染水處置問題上有接受國際技術援助以及與其他國家開展技術合作的義務，應努力尋求有關國家與國際組織的支持。同時，國際上一些科技先進的國家也都曾表示愿與日本加強國際協作、分享有關經驗，幫助其處置核污染水。目前，中國、美國、法國、俄羅斯等國家都研制出了核污染水處理的先進裝備和技術，可為日本選擇其他替代方案或減少核污染水排放入海提供技術與工藝支持。如加拿大與俄羅斯掌握了分離核污染水中氚的技術，但日本卻對此視而不見。因此，積極尋求廣泛的科技合作與其他更優的可替代方案，采用最有利于海洋保環的技術來妥善處理核污染水問題，才是日本的正確、明智之舉。

第四，違反了關于開展海洋環評的規定?！?996 年議定書》附件2 序言要求對可考慮傾倒的廢物進行評定，并對評定內容做了較為細致的規定，這是確定處置方案的基礎。另外，第14 條規定，評定的結果未能充分說明影響的，應對擬議方案做更多考慮。2003年國際原子能機構制定的《依據1972 年〈倫敦公約〉確定海上處置材料的適當性：放射性評估程序》，要求應嚴格評估標準與程序。①參見余敏友、嚴興：《論IAEA 在海洋放射性廢物治理中的作用與局限——聚焦日本福島核污水排海事件》，《太平洋學報》2022年第5期，第12頁。由此可見，海洋傾廢之前進行環評是必不可少的前提條件。而2011 年4 月日本在沒有任何事前環評的情況下，將所謂低放射性核污染水排放入海；2021 年4月又在沒有公布海洋環評報告的情況下，再次單方面決定將核污染水向海洋排放。對此，太平洋島國明確要求日本應執行獨立可核查的科學評估，盡快提供太平洋島國論壇科學家開展獨立評估所需的數據，對核污染水排放進行全面環評。②參見岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛：《“日本強推核污染水排海只會給未來埋下禍根”》，《人民日報》2023年7月20日，第17版?？梢?，日本并沒有按照《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的相關程序進行實質性的跨界環評，也沒有公布任何對跨界環評有價值的信息和資料，對于環境影響的不確定性沒有做出令人信服的解釋，構成了對有關國際公約義務的違反。

第五，違反了關于可持續發展的規定?！秱惗貎A廢公約》指出，海洋吸收及轉化廢物為無害物質以及使自然資源再生的能力并不是無限的，因此《1996年議定書》的序言強調各締約國應保護海洋環境并促進對海洋資源的可持續利用與養護。為了使海洋生態系統能夠繼續承受對海洋的合法利用并繼續滿足需求，必須采取新的國際行動來防止、減輕與消除傾廢污染。

日本向海洋排放的核污染水中，所含的放射性元素需要很多年才能降解，不利于海洋生物與人類的可持續發展。如核污染水中氚降到低風險大約需要100 年，其停留在人體內會產生持續損害遺傳基因的風險。而碳-14 的半衰期為5370 年，碘-129 的半衰期則為1570 萬年。①參見吳學安：《日本核污水排海對海洋環境帶來不確定性風險》，《防災博覽》2023年第5期，第45頁。對此，中國明確強調，日本應對全人類和子孫后代負責。②參見任虎、牛子薇：《日本核廢水排海的責任：國際責任與預期違約責任》，《福建江夏學院學報》2022年第1期，第57—61頁。

總之，日本向海洋排放核污染水違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的多項規定。對此，國際社會形成了基本共識。澳大利亞國際防止核戰爭醫生組織聯合主席蒂爾曼·魯夫、澳大利亞工商業領袖戴若·顧比都明確表示，日本向海洋排放核污染水違反了《倫敦傾廢公約》。③參見岳林煒、張悅、陳效衛、劉慧：《“日本核污染水排海所帶來的危害將是全球性的”》，《人民日報》2023 年8 月10 日，第13 版；《國際社會持續反對日本推進福島核污染水排海，批評這一舉動——“極其自私的算計”》，《人民日報》2021 年12 月15 日，第17版。韓國最大在野黨共同民主黨、韓國全國民主勞動組合總聯盟、韓國環境運動聯合秘書長都強調，日本核污染水排海違反了《倫敦傾廢公約》的有關規定。④參見王慧、馬菲、趙益普：《國際社會強烈反對日本政府啟動核污染水排?！叭辗胶啡粚⒑宋廴舅藕Ｊ菍θ祟愇磥淼臉O大不負責”》，《人民日報》2023年8月25日，第16 版；岳林煒、張悅、劉仲華、陳效衛：《“日本強推核污染水排海只會給未來埋下禍根”》，《人民日報》2023 年7 月20 日，第17 版；岳林煒、馬菲、陳效衛：《“日本核污染水排海將帶來不可預測的風險”》，《人民日報》2023年7月10日，第15版。日本原子能資料信息室、日本山谷勞動者福祉會館活動委員會也都指出，日本向海洋排放核污染水違反了《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》。⑤參見岳林煒、王慧、郭梓云等：《各方強烈反對日本政府啟動核污染水排?！昂宋廴舅藕Ｊ且环N暴行”》，《人民日報海外版》2023年8月31日，第6版；岳林煒、馬菲、李志偉：《國際社會持續反對日本核污染水排海計劃》，《人民日報》2023年3月24日，第15版。

三、《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》在規制日本向海洋處置核污染水問題上的局限

盡管日本向海洋處置核污染水的行為不同程度地違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的有關規定，可以作為規制日本行為的國際法依據，但同時也應看到該公約及其議定書在應對此類問題上存在著規則不嚴密、適用局限性以及約束力度不足等缺陷。

第一，海洋傾廢定義存在內涵狹窄問題，過分強調工具標準?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》對海洋傾廢概念的界定秉承了工具標準，強調傾倒是指從船舶、航空器、平臺或其他海上人工構筑物將廢物在海洋中故意處置，或將上述工具在海洋中故意處置，或從上述工具將廢物在海床及其底土中貯藏。由此可見，該定義在海洋傾廢的手段與方式上都做了限制，即強調專門借助特定的工具有意向海洋處置廢物作為條件，使其管轄范疇主要限定在海上，而不包括從陸地向海洋直接排放廢物的行為。這種對海洋傾廢的機械界定，會將陸源污染、海洋工程污染以及海底資源勘探、開發等所產生的污染排除在海洋傾廢范圍之外。這會導致以下問題：一是這種工具標準會使同樣來源于陸地污染源的海洋傾廢和岸邊排污相分離，成為兩種不同的污染形式，進而人為地使海洋污染治理的法律主體、程序與方法有所不同。二是運載等工具只是便于形象解釋海洋傾廢的一種方式，而并非其最本質的界定。實際上，海上處置廢物與岸邊排污實質都是利用海洋空間及其自凈能力來處理陸源廢物，并不能截然分開。三是這種工具標準忽略了岸邊排污對海洋造成危害的最終結果，存在避重就輕的問題。

由此可見，這種把來源相同、實質相同、處置結果相同的廢物進行人為主觀區分是不科學的，影響司法治理。日本關于核污染水向海洋處置方式曾考慮過兩個方案：將核污染水通過油輪運到公海傾倒，或通過在岸邊建設地下管道直接向海洋排放。日本最終沒有選擇成本更低的第一個方案，而是大費周章地在岸邊建設管道來排放核污染水，在形式上排除《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》對其直接適用，有以技術性手段規避法律義務與責任之嫌。①參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學術交流》2022年第10期，第83—93頁。如果單純從字面定義來解釋，按照上述工具標準，日本這種做法或將難以界定為海洋傾廢行為，只能適用陸源污染的國際公約，即《保護海洋環境免受陸源污染的蒙特利爾準則》。該準則于1985年由聯合國環境規劃署通過，雖對各國有關陸源污染控制具有一定的指導作用，但其屬于軟法，不具有法律約束力。而1974 年的《防止陸源物質污染海洋公約》則是區域公約，其適用范圍具有明顯的限定性，即僅適用于大西洋與北冰洋部分海域，這使日本鉆法律空子有了可乘之機。因此，需要重新審視與科學界定海洋傾廢的概念，對這種工具標準的狹隘定義進行修訂，將對廢物進行處置的海洋傾廢與岸邊排污這兩種行為加以整合，凡是影響海洋生態環境的做法都應屬于海洋傾廢行為，而不要囿于以何種形式與手段進行處置，以利于對所有陸源污染進行統一規制、綜合治理。

第二，海洋傾廢地點存在適用范圍有限問題。內海水作為海洋環境的重要組成部分，其是否處于有關海洋傾廢國際法的管制之下，會對沿海國家與國際海域的環保問題構成直接或間接的影響?！秱惗貎A廢公約》第3條規定，“?！笔侵赋鲊鴥人酝獾乃泻Ｓ??！?996年議定書》適用范圍也不含內水，其第1條第7款同樣規定，“海洋”是指除各國內水之外的所有其他海洋水域，顯然這一規定有悖于內海水與外部水域連接及流動的自然屬性。

實際上，一個國家在內海的傾廢行為也會對周邊國家造成污染。如日本在2011年4月將所謂低放射核污染水未經任何處理在沿岸直排入海，雖然是在其內海排放，但由于洋流的作用會對周邊國家形成跨界污染。其行為并不符合《倫敦傾廢公約》對傾廢地點的要求，因而也就無法進行有效規制。而目前日本通過海底管道向距離核電站一公里之外的海域排放核污染水，該排放地點也屬于日本的內海。①參見張鵬飛、劉訓智：《國際法對日本核廢水排海行為的規制及完善》，《中國社會科學報》2022年3月7日，第7版。日本此舉的主要目的在于規避《倫敦傾廢公約》的適用范圍及對其追責，同時也是以內海為其國家主權的范圍為由，回避與其他國家進行協商。

第三，某些規定存在模糊問題?！秱惗貎A廢公約》某些規定模糊、界限不明。如《倫敦傾廢公約》附件1 第9 條、附件2 第1 條對廢物中有毒、有害物質含量的規定，其中“痕量沾污物”（trace contaminants）、“大量”（significant amounts）等術語并不十分明確：究竟多大含量算“痕量”或“大量”，容易引起歧義，致使各國所制定的標準和衡量方式存在很大差異，在具體實踐中難以協調，一定程度上影響公約的執行，也給責任認定增加了一定困難。

這樣的模糊規定，為日本逃避有關國際責任提供了便利。如2011 年4 月日本向海洋處置核污染水時，東電公司并沒有具體說明這些核污染水的放射性濃度值，只是不斷強調說這是低濃度的放射性核污染水。而據韓國監測，這些核污染水所含放射物的濃度超出日本國內法定排放標準的100 倍。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關切》，《新華每日電訊》2011年4月9日，第3版。日本所說的低濃度的放射性核污染水，顯然不是一個準確的科學術語。日本為了安撫國際社會、逃避監管，極力宣揚其核污染水經處理后符合國際標準，甚至達到了“飲用水”的標準，并不會對海洋生態環境產生任何不利的影響。②Kyodo News,“Deputy PM Aso Repeats Claim That Treated Fukushima Water is Good to Drink,”April 16, 2021, https://english.kyodonews.net/news/2021/04/ccdf91e0cdde-aso-repeatsclaim-that-treated-fukushima-water-is-good-to-drink.html[2023-12-12].對此，國際綠色和平組織認為，日本所說的“合格”是按照其自行訂立的排放標準的一種說辭。③參見戴建華、楊楠：《日本核污水排放的國際輿論解析》，《當代世界》2021年第6期，第76頁。日本認為，福島核電站事故核污染水符合安全標準是無法可依的。在這種情況下，日方單方面標榜的所謂“安全性”也就不足以讓國際社會信服。比如，據美國雜志證實核污染水處理后氚輻射仍會超標，而國際原子能機構發現處理水中還存在其他超標的放射性物質。④Dennis Normile, “Japan Plans to Release Fukushima’s Wastewater into the Ocean,”April 13, 2021, https://www.sciencemag.org/news/2021/04/japan-plans-release-fukushima-scontaminated-water-ocean [2023-12-12]；IAEA, “IAEA Follow-up Review of Progress Made on Management of ALPS Treated Water and the Report of the Subcommittee on Handling of ALPS Treated Water at TEPCO’s Fukushima Daiichi Nuclear Power Station,”April 2,2020,https://www.iaea.org/sites/default/files/20/04/review-report-020420.pdf[2023-12-12].因此，國際社會需要通過合作，在科學調查、實驗、研究與論證的基礎上，合理設置污染物含量的上、下限，完善海洋傾廢及其損害的客觀評定標準與程序，為衡量某種廢物是否可向海洋處置提供統一的尺度，以減少有關指南的不確定性，為海洋傾廢污染受害者的認定及追究污染者的責任提供科學、明確的法律依據。

第四，某些規定存在相互矛盾問題。如對于核廢物在海上處置問題，《倫敦傾廢公約》附件1 第6 條明確要求強放射核廢物不能傾倒，而附件2第4 條則規定未列入附件1 的放射性廢物可以傾倒。但強弱之分是相對的主觀定義，這就為所謂弱放射核廢物傾倒提供了借口。如2011年4月日本借口為了給高放射核污染水騰出存儲空間，將1 萬多噸所謂低放射未經任何處理的核污染水直接排放入海。上述公約自相矛盾的規定存在一定的法律漏洞。又如《倫敦傾廢公約》附件1 列出了完全禁止向海洋傾倒的污染物，而該公約科學專家組在1990 年制定的廢物在海洋中傾倒綜合評價程序的第l 部分雖也列出了禁止傾倒的各類污染物，但同時又強調如果對這些污染物進行預處理后，確信不會對海洋生態環境造成嚴重傷害則可允許傾倒，這就為那些所謂被禁止的污染物進行傾倒留下了空間。①參見樊一丹：《“倫敦傾廢公約”中幾個有爭議問題的研討》，《交通環?！?994年第5期，第28頁。如2021年4 月，日本就聲稱其向海洋排放的核污染水經過處理后能達到“飲用水”的程度，并不會對海洋環境構成任何損害，其目的就是為了逃避有關法律的追責。

第五，某些規定缺少強制性?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》約束性條款較少不利阻止有關國家搭便車的行為，也不利于對違約行為進行有效懲處，從而給履約工作帶來一定困擾。比如日本事先并未與周邊各國及國際組織協商與通報，就擅自做出排海的決定，而且事后既沒有向有關國家道歉，也沒有向相關國際機構解釋說明。日本如此行事跟《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》在約束國家行為上的脆弱性有一定的關系。因此，應引導與推動國際社會增加履約的硬性規定，有力規范與約束相關國家的行為，防范日本核污染水排放入海所造成的破窗效應。

四、對日本向海洋處置核污染水進行有效規制的幾點思考

由于人類歷史上的核事故如蘇聯切爾諾貝利與美國三里島的核事故都是造成大氣污染，而沒有日本福島核污染水排海這類事件，其排海及其引發的風險是個新問題，具有諸多不確定性。針對目前《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》在應對日本處置核污染水問題上所暴露的局限，需對其加以重新審視。實際上，擴大《倫敦傾廢公約》適用范圍是近年來有關專家學者以及各締約國協商會議討論的焦點：一種觀點是對現有公約進行完善、發展標準，使其成為一個全球性的綜合環保公約；另一種觀點是重新制定一個全球性的包括陸源污染在內的國際公約。這兩種觀點都體現了一個目的，那就是統一管制各國海洋傾廢活動，從而使整個海洋生態環境大系統得以全面保護。①參見呂建華：《對海洋傾廢概念立法修訂的理性思考》，《環境保護》2011 年第12期，第39頁。由于新的國際公約訂立會涉及各國博弈問題，需要長時間的磋商。從立法成本、現實可行性及可操作性來看，可通過對《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關規定進行完善，以彌補其在放射性廢物海洋處置適用性等方面存在的缺失及不足。②參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學術交流》2022年第10期，第83—93頁。因此，為了全面、有效規制日本向海洋處置核污染水，需進一步對該公約及其議定書做出有針對性的修訂，全面加強履約工作，在這個過程中要充分發揮中國的作用。

第一，正確理解與完善海洋傾廢的定義。目前有關國家因對海洋傾廢概念理解不同而出現歧義甚至發生爭議，從而影響傾廢污染的治理。因此，需要全面理解海洋傾廢的本質含義，并對海洋傾廢的概念進一步充實完善、統一認識。一是應重點強調海洋傾廢定義中的“有意”目的。只要是有意識、有目的向海洋處置廢物的行為，可以定義為海洋傾廢。如日本向海洋排放核污染水就是有意處置，理應受到《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的規制。二是應注意所有廢物的來源。從海洋環保的整體角度出發，海洋傾廢概念中如果不包括岸邊排污等陸源污染，那么其內涵不可能完整。為此，《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的管轄范圍應擴大，以便有效控制更多的污染源。因此，應將岸邊排污的陸源污染行為納入海洋傾廢治理整體系統之中。三是應正確理解“傾倒”的方式。目前有學者片面強調“傾倒”的字面含義，把海洋傾廢單純理解為在海上傾倒廢物。但實際上《倫敦傾廢公約》在解釋“dumping”（“傾倒”）的含義時使用的是“deliberate disposal”，即“有意處置、棄置”。顯然，這種處置、棄置廢物并非僅局限于在海上傾倒廢物。因此，海洋傾廢實際上包括了向海洋處置、棄置廢物的各種方式，而不能簡單理解為只是在海上傾倒廢物的行為。四是應突出傾廢造成的污染結果。即依據有關廢物是否造成污染與破壞海洋生態環境的結果來定義海洋傾廢，這樣岸邊排污行為就可以被納入海洋傾廢治理的法規之中，避免同樣來自陸地的海洋污染，只是由于排放工具與渠道的不同而造成管理體制、手段以及適用法律不同等問題，從而有利于海洋環境整體性綜合治理，實現對海洋污染物排放總量進行控制的目標。①參見史春林：《東北亞海洋廢物處置合作治理的法理依據及其完善》，《亞太安全與海洋研究》2023年第1期，第65—66頁。據此，無論是2011 年4 月日本向海洋直接排放所謂低放射核污染水，還是目前日本通過海底管道將核污染水排放入海的有意行為，都可以用《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》進行有效約束與規制，從而更好地保護海洋生態環境。

另外，盡管日本通過管道這種陸源方式排放核污染水，試圖逃避《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的規制，但國際社會普遍將其建設的管道看作是《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》定義中所說的海上人工建筑物，強調其仍違反了《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工建筑物向海洋傾倒放射性廢物的規定。日本無論如何粉飾，都改變不了其違反國際義務這一事實。②參見鐘聲：《日方不應為強排核污染水找“護身符”》，《人民日報》2023年7月6日，第17版。如有中國學者明確指出，《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構筑物向海洋傾倒放射性廢物。日本學者也指出，《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構筑物向海洋傾倒放射性廢物，日本作為《倫敦傾廢公約》締約國企圖將核污染水排入大海，明顯違反了該公約有關規定。③參見柴雅欣、李云舒：《一倒了之，禍害全球》，《中國紀檢監察報》2023 年8 月25日，第4版；岳林煒、張悅、陳效衛、劉慧：《“日本核污染水排海所帶來的危害將是全球性的”》，《人民日報》2023年8月10日，第13版。中國外交部發言人更是反復強調，“《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構筑物向海洋傾倒放射性廢物。日方做法違背國際道義責任和國際法義務”，違反了“《倫敦傾廢公約》禁止通過海上人工構筑物向海洋傾倒放射性廢物的規定?！雹賲⒁娎钚棱骸锻饨徊堪l言人就國際原子能機構發布日本福島核污染水處置綜合評估報告答記者問》，《人民日報》2023 年7 月5 日，第15 版；岳林煒、馬菲、陳效衛、曹師韻：《各方持續反對日本核污染水排海計劃“日本自私自利行為應該受到全人類譴責”》，《人民日報》2023 年7 月3 日，第15 版。

第二，加強對有關法律條款的解釋。隨著國際社會海洋傾廢新問題不斷發展的客觀實際，需要對《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》中不完善以及與時代脫節的條文進行法律解釋。比如，從立法意圖與文義解釋這兩方面來看，即使日本通過海底管道排放核污染水也無法規避《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的法律約束，仍然構成對相關國際義務的違反。一方面，從立法意圖來看，《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》公約制定的目的就是為了防止隨意向海洋排放廢棄物，保護海洋環境，各締約國在加入該公約及其議定書時也是本著保護海洋生態環境的目的。日本作為締約國，不應違背《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的基本意圖。日本即使通過海底管道來排放核污染水，依然改變不了其對海洋環境造成污染的事實，更不能以此為借口來逃避該公約及其議定書的約束。另一方面，從文義解釋來看，《倫敦傾廢公約》第1 條就明確規定，各締約國應促進對海洋環境污染的一切來源進行有效控制，以防止因傾倒廢物及其他物質污染海洋。日本作為該公約的締約國，有義務自覺地對這一污染源進行有效控制。有效控制的方式很多，絕不能因花費最小、速度最快而一排了之。因此，日本應為其向海洋中排放核污染水的行為承擔相應的國際法律責任。②參見戴宗翰、欒丹丹：《日本核污水排海行為的不法性及其責任追究》，《遼東學院學報（社會科學版）》2023年第3期，第23頁。

第三，及時修訂有關條款。一是為了增強有關條款的可操作性，可針對某些原則性與模糊性的條款進行細化，制定具體實施細則。二是對于一些不合理的規定，如自相矛盾等問題進行及時修訂。三是對于一些建議性、勸誡性條款，改為義務性規定以及較為嚴格的執行條款，特別是應專門增加對拒不執行有關規定的給予警告或懲罰的條款，以加大對締約國的約束力。

第四，加大有關條款執行力度。特別是應在以下幾方面加大履約力度，從而有效規制日本的行為。

一是召集協商會議與特別會議?！秱惗貎A廢公約》第14條第3款規定，每兩年至少召集一次締約國協商會議，并根據2/3 以上成員國的要求可隨時召開特別會議。如針對目前日本向海洋處置核污染水問題，可臨時召開特別會議。

二是促進有關科技研究?！秱惗貎A廢公約》第14 條第4 款規定，應邀請適當的科學團體與各締約國或主管國際組織協作，并就有關科技問題提供咨詢意見?！?996 年議定書》第14 條規定，各締約國應采取適當措施防止、減輕和在切實可行時消除傾倒造成污染。如針對日本目前向海洋處置核污染水問題，相關國家及國際組織可聯合建立一個獨立的放射性廢物問題應對專家咨詢工作組，從科技角度對放射性廢物海洋處置危害、放射性廢物海洋與陸地處置比較等方面開展研究。這樣，才能對日本核污染水向海洋處置問題的安全性得出科學結論。同時，通過計算機模型建構對日本核污染水排放后污染擴散的路徑、范圍以及對生態環境損害與經濟社會影響的程度、對人類發展與安全的潛在風險等重大問題進行研究，為有關國家決策、風險管控、應急計劃、公眾教育等提供必要和可靠的科學依據。

三是加強全過程跟蹤監測?！秱惗貎A廢公約》第6 條第1 款第3 項規定，若廢棄物經過批準可向海洋傾倒，應記錄所傾倒物質性質與數量以及傾倒的地點、時間與方法。第4 項規定，各締約國應個別或協同對海域狀況進行監測。第8 條規定，各締約國應注意在監測方面協作。第9條規定，各締約國應提供監測所必需的設備和裝置?！?996 年議定書》也做出了上述類似的規定。2011 年4 月，日本向海洋排放所謂低放射核污染水后，韓國就要求對其進行實地調查，俄羅斯要求在必要時對輻射情況進行檢測。①參見張辛欣、羅沙：《日本向海洋排放核廢液，中方關切》，《新華每日電訊》2011年4月9日，第3版；The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation,“Briefing by Foreign Ministry Spokeswoman Maria Zakharova,”April 13, 2021, https://www.mid.ru/en/web/guest/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4687881#28[2023-12-12]。對此，有關國家與國際社會應不斷完善聯合監管程序，全面、系統加強對日本核污染水處置的全過程以及污染情況、程度、波及范圍和影響后果等進行聯合調查與監測，實現多角度核查與監控，而且不能任由日本單獨決定，也不能聽信其聲稱的所謂符合安全標準的單方面說辭。為此，有關國家與國際社會應成立聯合調查組，并與國際原子能機構等合作，對日本核污染水處置的全過程進行嚴密監管，同時還應邀請國際上具有權威調研資質的機構對其排放后風險進行長期監控及測評。

四是追究環境損害賠（補）償責任?！?996 年議定書》第3 條第2 款規定，根據污染者付費原則，締約當事國應充分考慮公眾利益，努力推行由傾倒者承擔防止與控制污染費用的做法。第15 條規定，締約當事國應按照有關對損害他國環境的國家責任的國際法原則，承諾制定有關傾廢所產生的賠償責任程序，即當事人及其國家政府應支付因其傾廢活動所造成的環境損害賠償費用及凈化環境恢復原狀所需的成本。因此，鑒于目前日本向海洋排放核污染水會對周邊國家、區域甚至全球海洋生態環境造成危害，日本東電公司及日本政府負有環境損害的賠償責任，受損國家未來可向日本提出索賠請求。對此，有關國家與國際社會應盡快形成一套完整的海洋傾廢生態損失賠（補）償機制。如可設立有關專項基金，使受害者能夠得到及時、合理的賠（補）償，并促進生態環境的修復。

五是充分利用爭端解決機制?！秱惗貎A廢公約》第10 條規定，各締約國應制定明確責任以及解決因海洋傾廢引起爭端的程序。第11 條規定，各締約國應制定因解釋及適用本公約引起爭端的程序?！?996 年議定書》第16 條規定，有關解釋或應用本議定書所引起的爭端，應通過談判、調停、調解，或以爭端各方能夠接受的其他和平方式解決。另外，也可使用《聯合國海洋法公約》第287 條第1 款中所列的程序，即通過國際海洋法庭、國際法院、仲裁庭與特別仲裁庭，或使用本公約附件3 中所列的仲裁程序解決爭端。

由此可見，《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》為解決日本處置核污染水所引發的國際糾紛提供了多種方式。首先，繼續以外交手段譴責日本向海洋處置核污染水的行為，對其排放的正當性與合法性等問題進行批駁。其次，有關各方加強對話與談判?；趪抑鳈嗥降扰c利益平衡原則，廣泛開展國際對話與協商談判，促使相關各方盡快達成共識，降低解決爭端的成本。比如，對于當前日本向海洋處置核污染水所引發的國際糾紛，有關國家可通過深入交換意見，商討共同解決辦法，盡量降低對海洋生態環境安全的危害，并為海洋生態環境恢復提供必要的技術支持、資金保證與設備供應。再次，在聯合國及相關國際組織框架內提起動議。比如，有關國家可將日本向海洋處置核污染水的爭端提請聯合國大會或安理會討論與審議，做出相應的處理決議。最后，尋求國際司法救濟。比如，針對當前日本向海洋處置核污染水問題，韓國正著手搜集證據，將日本起訴至國際法院，或向國際海洋法庭申請臨時措施及提起訴訟。①Thomson Reuters, “South Korea Court Fight over Japan’s Plan to Release Contaminated Fukushima Water,”April 14, 2021, https://www.cbc.ca/news/world/fukushimanuclear-water-1.5986603 [2023-12-12]；Reuters, “Korea Aims to Fight Japan’s Fukushima Decision at World Tribunal,”April 14, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/skoreas-moon-seeks-international-litigation-over-japans-fukushima-water-decision [2023-12-12].因此，有關國家可聯合起來對日本向海洋處置核污染水的爭端提起司法訴訟或仲裁，請國際司法機構做出法律咨詢意見、申請仲裁或臨時禁令。另外，受損的個人、企業等也可聯合組成代表團，或請求國家代位求償，或共同委托、授權一個實力雄厚的第三方專業權威機構代表當事人在本國或日本提起民事訴訟，為受害者進行調查取證、司法鑒定以及提出損失賠（補）償。

第五，注意相關法律之間的協調?！秱惗貎A廢公約》及其《1996 年議定書》在執行與完善過程中，應注意與其他國際法原則、條約規定以及國際判例等相協調，彼此互為補充，從而為海洋傾廢治理建立一個完整的法律保護體系，以便對日本目前向海洋處置核污染水問題進行多重規制。比如，針對日本通報不及時的問題，除了適用有關海洋傾廢國際公約的報告制度，也可運用《及早通報核事故公約》對其進行規制。實際上，目前《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》有關報告制度基本上是原則性的規定，而《及早通報核事故公約》則具體要求一國核事故污染發生后，應將該事故及其性質、發生時間和確切地點等具體內容立即通知那些受影響的國家和機構，并盡可能迅速響應受影響的締約國關于提供進一步情報和進行協商的請求，以盡量減少相關影響。

第六，充分做好應對之策，加強國際合作。中國有1.84 萬公里的大陸海岸線，作為日本近鄰是日本核污染水排海后的直接受害國。根據清華大學有關模擬研究，日本核污染水在排入海洋240 日后會到達中國沿海。①參見郭萍、喻瀚銘：《對放射性廢物海洋處置國際法規范的審視與思考——以日本福島核事故核污水處置為視角》，《學術交流》2022年第10期，第83—93頁。中國作為利益攸關方應加強與國際社會共同采取措施防范應對。一方面，運用《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的有關規定，對日本進行駁斥。另一方面，制定科學的預警與應急預案。中國應根據《倫敦傾廢公約》及其《1996 年議定書》的相關條款，做好防范與評估，及時啟動風險預警與監測機制，加大索賠證據的收集力度并形成完整、有效的證據鏈，為將來聯合其他受害國追究日本法律責任提供基礎，最大限度維護自身權益。

總之，2011 年4 月日本向海洋處置所謂低放射性核污染水以及目前向海洋排放大量的核污染水的行為，違反了《倫敦傾廢公約》及其《1996年議定書》的相關規定。同時該公約及其議定書在規制日本有關行為方面也存在法律漏洞與不足，影響約束力度與效果，使日本有可乘之機。為此，國際社會應共同努力，有針對性地完善該公約及其議定書的有關條款，并加強法律解釋與履約工作，為全面、有效規制日本行為提供有力的國際法保障，共同維護海洋生態環境安全。