長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的協調性研究

趙玲　王妍

摘要：長江流域禁捕為全局計、為子孫謀，但在禁捕后卻存在非法捕撈的問題，尤其在漁業資源較為豐富的長江入?？谔幱葹閲乐?，阻礙政策目標的實現?；诂F實層面的矛盾，文章選取24份國家層面、30份地方層面有關長江入?？凇按驌舴欠ú稉啤钡恼呶谋?，對政策系統的協調性進行分析與評價。結果表明：長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y協調性較好，但存在部分不協調問題。文章創新性提出政策系統協調性整合框架，從公共政策視角為長江入?？诜欠ú稉茊栴}的治理提供優化方向。

關鍵詞：長江入?？?非法捕撈;政策系統協調性

中圖分類號：S931.1;F205;P745 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0102-08

0 引言

長江是我國重要的生態安全屏障，長江入?？谑卿в涡贼~類和定居性魚類資源最為富集的區域，是長江漁業發展的“主陣地”。長江流域禁捕是貫徹落實習近平總書記關于“共抓大保護、不搞大開發”重要指示精神的重要決策。自2020年起，長江入?？诮斗秶鷶U延并設立禁捕管理區。然而在禁捕期間打擊非法捕撈的工作難度極大，盡管長江流域各級漁政管理部門開展了大量卓有成效的工作，長江下游城市也在逐步控制海洋捕撈強度以及新擴建海洋保護區等，但長江入?？谏镔Y源養護工作依然面臨挑戰[1]。

出現這一問題與多種政策因素有關。從政策完備性看，漁政執法監督制度尚未普遍建立，執法工作缺少監督[2-3];從政策主體看，執法人員存在老齡化、法律素養偏低的現象[4];從政策客體看，很多違法者因就業困難而從事低門檻的非法捕撈[5];從政策環境看，江面環境的特殊性加大政策執行難度[6]。研究發現，多種影響政策執行的因素形成復雜的政策系統，政策目標的實現有賴于政策系統中各要素的彼此協調[7]。例如：我國的耕地保護政策忽視與其他政策的協調性，導致政策實施不順利[8];西班牙節水政策的制定者和實施者之間缺乏合作，最終未能達到預期的政策目標[9]。因此，為提高政策執行效率，不能孤立地看待政策執行過程，而應充分發揮政策系統的支撐作用，重視政策系統中各要素的協調性[10]。

長江流域禁捕是系統性的社會工程，在長江入?？谔幋驌舴欠ú稉剖瞧渲匾M成部分[11]，其政策系統協調性對政策執行及其目標實現的影響有待研究。因此，本研究試圖探討的問題包括：長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y內外部及各要素之間是否協調，相關狀態對政策執行產生怎樣的影響，以及如何通過提升政策系統協調性來提高政策執行效力。本研究采用實證研究方法評價長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的協調性，分析其中存在的問題，以期為政策系統的優化提供參考。

1 理論框架及研究假設

1.1 理論框架

政策系統是為實現政策目標而貫徹實施的復雜動態的運行系統[12-13]。政策系統通?？煞譃閮炔肯到y和外部系統：內部系統由主體和客體2個子系統組成，其中主體子系統包括政策決策、執行、監督與評價等系列流程，客體子系統包括政策發生作用的對象和內容;外部系統主要是指政策環境，由政治、經濟、文化、社會、人口等影響因素組成[14]。

政策系統具有整體性、關聯性、協調性等特征，其中協調性是影響政策目標實現的重要因素[15]。政策系統的協調性是指各要素的合理比例關系以及各要素功能的合理匹配，這就要求政策系統與其他政策和外部環境之間互不抵觸，否則會破壞政策系統結構，致使政策系統功能紊亂，最終影響政策目標的實現[16]。

陳慶云[17]提出由主體子系統、客體子系統和環境系統組成的政策系統協調性分析框架，該框架在后來的研究中得到較多應用。楊雪燕等[16]應用此框架研究發現造成出生性別比例失衡的主要原因是政策系統不協調：在主體子系統中，公民及社會組織在政策制定、執行、監測評價中的參與度較低;在客體子系統中，政策執行對象未能體現公平原則，且政策條款表述不清;主體與客體子系統之間缺乏監督評價機制;在環境系統中，相關政策與現行政策以及社會經濟文化存在沖突。沈蘇燕等[18]應用此框架研究發現部分養老政策未達到預期效果與政策系統不協調有關。該框架還被應用于國際機構養老政策[19]、我國公共體育服務政策[20]等政策系統的協調性研究，其解釋力和有效性得到一定的驗證。

值得關注的是，我國政策的制定和實施具有“高層驅動、央地互動”的特征[21]。封鐵英等[22]據此特征，提出具有層級要素的政策系統協調性分析框架，重點探討國家與地方的政策層級協調性問題，這對于解釋和防止政策失效同樣重要。具體表現在：在政策出臺時間上，地方應緊跟國家部署，及時制定地方政策;在政策制定主體上，地方應與國家保持一致;在政策執行效力上，從國家到地方應保持由高到低的比例。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y屬于國家層面戰略規劃和地方層面具體執行之間呼應互動的有機系統，兼具系統性要素和層級性特征。由此，本研究以陳慶云[17]提出的政策系統協調性分析框架為基礎，融入封鐵英等[22]提出的政策層級協調性分析框架，提出政策系統協調性的整合性分析框架（圖1）。

1.2 研究假設

根據相關研究，主體子系統的協調性表現在3個方面。①決策主體明確且包含公民及社會組織的參與，這是推進國家治理現代化的內在要求[23];②執行主體之間保持溝通，有效的溝通是合作的前提，體現在聯合執法、執法協作等方面;③監測主體明確，保證政策制定和執行的公正性與客觀性[24]。由此提出假設1，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的主體子系統內部，決策主體明確且公民與社會組織真正參與，執行主體開展聯合執法，以及存在明確的監測主體，這些要素確保主體子系統具有協調性。

客體子系統的協調性表現在政策執行對象、內容以及條款等有利于實現政策目標。由此提出假設2，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的客體子系統內部，政策執行對象明確、政策內容具體可操作以及政策條款之間無沖突矛盾，這些要素確?？腕w子系統具有協調性。

政策系統中主體和客體子系統之間的協調性建立在完備的監督和監測評價機制基礎上[25]。由此提出假設3，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y中，主體和客體子系統之間建立監督和監測評價機制，確保主體與客體子系統之間具有協調性。

政策系統與其他政策的協調性主要表現在政策的內容和執行與國家相關法律法規無沖突[26]。由此提出假設4，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y中，政策的內容和執行與國家相關法律法規無沖突，確保政策系統與其他政策具有協調性。

政策系統與政策環境的協調性具體表現在現有政治、經濟、文化、社會、人口等能夠為政策實施提供有利條件[25]。由此提出假設5，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y外部，存在能夠推動政策目標實現的政治、經濟、文化、社會、人口等環境條件，政策系統與政策環境具有協調性。

政策系統的層級協調性主要表現在：從時間上看，地方可以在國家統一部署安排下及時出臺政策;從政策主體上看，國家與地方的政策主體基本一致;從政策效力上看，國家層面到地方層面保持由高到低的趨勢[22]。由此提出假設6，即在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y中，地方政策與國家政策的出臺時間大致相同，地方政策與國家政策的主體基本一致，以及從國家到地方的政策效力保持由高到低的趨勢，確保政策系統具有層級協調性。

2 研究數據與方法

2.1 數據來源與處理

長江流域禁捕工作自2018年逐步開展，因此本研究選取數據的時間跨度為2018年1月至2023年4月，政策文本主要來自國務院政策文件庫、農業農村部等的官方網站。為避免遺漏，檢索范圍由寬泛到細化逐級進行，先以“長江非法捕撈”為關鍵詞進行政策檢索，再以“長江入?？诜欠ú稉啤睘殛P鍵詞對政策內容進行檢索，同時檢索正文中包含“長江入?？诖驌舴欠ú稉啤毕嚓P內容的政策。通過檢索和整理，最終搜集到24項國家政策和30項地方政策，如2020年國務院辦公廳發布的《打擊長江流域非法捕撈專項整治行動方案》（國辦發明電〔2020〕21號）、2021年上海市青浦區重固鎮人民政府發布的《重固鎮打擊非法捕撈專項整治行動暨長效管理實施方案》（重府〔2021〕34號）、2023年農業農村部發布的《農業農村部關于印發<“中國漁政亮劍2023”系列專項執法行動方案>的通知》（農漁發〔2023〕8號）。

本研究根據政策主要內容，將與長江入?？诖驌舴欠ú稉葡嚓P的24項國家政策細分為5類。第一類：與長江入?？诖驌舴欠ú稉浦苯酉嚓P的政策（8項）;第二類：涉及打擊非法捕撈的長江生態環境保護政策（5項）;第三類：涉及打擊非法捕撈的長江漁業漁政執法政策（6項）;第四類：涉及打擊非法捕撈的長江禁捕退捕政策（4項）;第五類：涉及打擊非法捕撈的長江農業農村現代化政策（1項）。

2.2 變量選取與編碼

針對政策系統內外部協調性評價，本研究設置三級編碼類目，并對最后一級編碼進行說明（表1）。

3 實證結果

3.1 政策系統內部協調性

3.1.1 主體子系統協調性

在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的主體子系統中，24項國家政策的決策主體、執行主體、監測主體以及公民及社會組織參與情況如表2至表5所示。

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的主體子系統協調性總體較好，但存在部分不協調現象，主要表現在缺少關于公民及社會組織參與政策決策的描述、少部分政策未涉及聯合執法以及部分政策缺乏監測主體。①各項政策都有明確的決策主體，其中“一府兩院”決策的占20.8%、單一部門決策的占62.5%、部門聯合決策的占16.7%（表2）;公民及社會組織未參與政策決策過程（表5）。②各項政策都有明確的執行主體，其中部門聯合執行的占75.0%，為聯合打擊非法捕撈行為提供政策支持（表3）。③政策監測主體不明確的占25.0%，表明這些政策無法得到有效監測（表4）;公民及社會組織參與政策監測的占45.8%，表明民主權利在政策監測過程中得到較好發揮（表5）。

3.1.2 客體子系統協調性

在長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的客體子系統中，執行對象和政策條款的協調性較好，但政策內容存在部分不協調，表現在聯合執法相關內容模糊以及可操作性低。①各項政策的執行對象十分明確，其中以生態環境為執行對象的占33.3%，體現政策主體對生態環境保護的高度重視（表6）。②部分政策內容不夠深入和細化，尤其是聯合執法相關內容;如《上海市長江口水域打擊非法捕撈專項整治行動工作方案》提出“部門協作，聯合執法”，但未明確聯合執法的具體部門以及相關操作流程。③政策條款相互補充銜接，不存在矛盾;如《長江保護修復攻堅戰行動計劃》要求“健全長江流域生態補償機制，進一步加大中央財政支持長江經濟帶及源頭地區生態補償資金投入”，《長江流域重點水域禁捕和建立補償制度實施方案》提出“對于退捕漁民補償，堅持地方為主，中央適當獎補”。

3.1.3 主體與客體子系統之間的協調性

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的主體與客體子系統之間仍不協調，表現在部分政策缺少監督機制和監測評價機制。①大部分政策已建立監督機制，但仍有20.8%的政策缺乏監督機制（表7）。②目前政策監測主體不明確的占25%，導致政策監測評價機制難以普遍建立，不利于政策的及時優化和調整（表4）。

3.2 政策系統外部協調性

3.2.1 政策系統與其他政策

在政策內容上，長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y中的《“中國漁政亮劍2022”系列專項執法行動方案》要求加強休閑垂釣執法，而其他政策中的《戶外運動產業發展規劃（2022—2025年）》又要求推動中部地區開發垂釣項目;中部地區屬于長江干流流域，垂釣項目的發展勢必加重執法負擔，易產生政策沖突。

在政策執行上，由于地域屬性不同，部分地區積極推動漁獵文化以促進農村旅游業的發展[27]，在一定程度上消解長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y中的政策執行對象對禁捕的意識觀念，從而對政策執行產生阻力。

3.2.2 政策系統與政策環境

在政治環境方面，黨和國家對長江流域禁捕的高度重視為長江入?？诖驌舴欠ú稉普叩膶嵤┨峁┝己玫恼我I，形成穩固的政治氛圍;在經濟環境方面，長江流域各地政府財政預算壓力大，存在漁政執法經費短缺的情況[28];在文化環境方面，“長江漁文化”隨著漁民陸續退捕上岸被逐漸消解，致使長江入?？诖驌舴欠ú稉普咴谥贫ê蛯嵤┲腥狈ξ幕С諿29];在社會環境方面，長江流域50歲以上的漁民占50%，初中以下學歷的漁民占80%，漁民轉產就業困難，存在再次從事非法捕撈的風險，給政策系統的穩定性帶來挑戰;在人口環境方面，長江入?？诘貐^人口眾多，對漁業資源的需求較大，尤其是禁捕之后漁獲物價格升高，易對非法捕撈行為形成刺激。

3.3 政策系統層級協調性

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y具有良好的層級協調性。①在政策出臺時間方面，長江流域地方政府開展為期3年的打擊非法捕撈專項行動，并在2020年迎來政策出臺高峰，與國家總體政策部署在時間上基本一致，體現地方對于國家政策的及時響應，保證了政策時效性。②在政策主體方面，國家與地方的政策決策主體均以農業農村主管部門和人民政府為主。國家政策決策主體以農業農村部為主，其參與發布的政策占48.8%，“一府兩院”發布的政策占9.8%;地方政策決策主體以當地農業農村廳（局）為主，其參與發布的政策占57.6%，地方政府發布的政策占18.2%。③在政策效力方面，國家政策到地方政策呈現由高到低的合理趨勢。

4 結語

長江入?？诖驌舴欠ú稉普呦到y的協調性整體較好，但仍存在部分不協調的問題。針對研究結果，本研究提出建議：加大對長江入?？诖驌舴欠ú稉普叩男麄?，通過開展群眾座談會等形式提高公民及社會組織在政策決策中的參與度;積極組織聯合執法，在政策執行過程中建立完備的合作和監測評價機制，并自覺接受社會監督;在執法實踐中不斷修正存在沖突的政策條款;結合當下海洋生態環保理念，充分挖掘長江文化的時代價值，在海洋生態文明建設中弘揚“長江漁文化”。

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