論漁業水域生態環境破壞的認定

裴兆斌　李政青

摘要：優良的漁業水域生態環境是水生經濟動植物賴以生存和發展的重要保障，保護漁業水域生態環境是維持漁業可持續發展的基本前提。為牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，充分建立與維護漁業水域生態環境，達到人與自然和諧共生的狀態，有必要加強法治的保駕護航?！吨腥A人民共和國漁業法》及其他相關法律已經明確表達漁業水域生態環境破壞這一法律概念，但如何認定沒有具體闡明，尚存在許多法律問題。因此，明確漁業水域生態環境破壞的認定具有重要的理論和實踐意義，完善生態環境破壞認定體系有助于更大限度地遏制生態環境破壞行為，保護生態環境利益。

關鍵詞：漁業法;生態環境破壞;生態文明

中圖分類號：S931;X55;D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0096-06

1 問題的提出

生態環境是人類賴以生存和發展的基礎。生態環境破壞是生態環境問題的類型之一，是指人類對自然資源的不合理開發利用行為導致環境要素的數量減少或質量降低，從而破壞環境效能和生態平衡[1]。水生動植物最低限度的生存和發展依賴于漁業水域生態環境，漁業水域生態環境是漁業發展的關鍵所在。目前我國有關漁業水域的立法多關注環境污染，而對生態環境破壞的認定未予明確，忽視其對漁業水域生態系統、水產資源的重要性，導致關于生態環境破壞的制度設立不足以解決法律適用中出現的各類問題。例如：由于對生態環境破壞的概念認識不清，執法、司法機關在法律適用上有較大的自由裁量權，在保障人權和保護生態環境的雙重需求下，認定的衡量尺度尤為重要。因此，亟須在制度設計和實踐層面完善對漁業水域生態環境破壞的認定，從而為執法、司法機關處理類似案件提供明確的依據以及統一的裁量標準。

《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）第四十七條規定“造成漁業水域生態環境破壞或者漁業污染事故的，依照《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國水污染防治法》的規定追究法律責任”。但目前法律對于生態環境破壞的認定模糊又缺少法律解釋，導致在法律適用的過程中沒有明確的法律依據與規則判定，在執法與司法過程中面臨破壞行為認定模糊、損害結果判斷不明、破壞行為與損害結果之間的因果關系證明困難、行政裁量空間過大等問題，很難直接適用法律條文，而只能依靠自然規律以及經驗常識，不利于實現立法目的。例如：在某漁場恢復原狀糾紛案中，當地法院認為筑壩侵占和分割水面，對魚類造成的最直接的不利影響是阻隔其洄游通道，這屬于自然規律和經驗常識，從而直接認定被告造成漁業水域生態環境破壞。

本研究以“漁業水域生態環境破壞”為關鍵詞，在中國裁判文書網、北大法寶進行檢索，相關民事案件、刑事案件以及行政處罰案件僅數十起。在此背景下，理解和完善《漁業法》及相關法律中關于漁業水域生態環境破壞的認定，對于落實生態環境賠償以及保護和改善漁業水域生態環境具有重大意義。

2 漁業水域生態環境破壞認定存在的法律問題

2.1 破壞行為認定模糊

《漁業法》將生態環境破壞與污染共同列為對生態環境侵權的損害結果，二者在法律適用上并無二致，然而實際上二者對行為的認定大相徑庭。目前法律對是否構成生態環境污染以及法律如何適用都有相應規定，而對生態環境破壞的認定卻沒有明確的概念，僅有學術界的“索取說”和“轉化說”等學理解釋。由于生態環境污染案件已經普遍適用，執法及司法人員對相關法律條文以及學術成果的研究相對透徹，在法律實踐中往往將生態環境破壞誤判為生態環境污染。

漁業水域生態環境污染可具體解釋為因外界人為因素干擾，漁業水域被動容納的外來物質無法吸收和恢復，造成其中的生物生存以及繁衍困難甚至死亡，并引發生物體內有害物質累積，最終對漁業資源和漁業生產造成損失。簡單來說，污染是外部力量對生態環境排放過量的物質或能量并使其無法復原的結果。然而生態環境破壞的關鍵在于是否存在向生態環境“過度索取”的行為，具體是指人類不合理開發利用自然資源環境，過量地向生態環境索取物質和能量，導致其要素數量減少、質量降低，以致降低環境效能、引發生態失衡、加速資源枯竭，從而危及人類和其他生物的生存與發展[2]。

例如：采用通電漁網對漁獲物進行無差別捕撈，水生動物受到電擊會受傷甚至死亡，即使逃脫電擊，其活動能力、捕食能力、抵抗能力、生育能力等也會在一定程度上受到損害，直接影響水生動物及其餌料的數量，致使被電水域“荒漠化”，外來物種入侵的風險大大增加[3];這種破壞式捕撈應認定為破壞生態環境行為，而不應因漁業資源大幅減少即認定為生態環境污染。

2.2 損害結果判斷不明

生態環境破壞通常具有持久性和普遍性，嚴重影響自然生態和人類的發展。生態環境破壞通常是由“索取”行為導致的，但對該損害結果的認定卻沒有實際的標準。實踐中，執法和司法人員主要依賴常識經驗作出預判，再根據專業人員開具的環境損害鑒定和評估報告進行認定。例如：在吳湘等12人非法捕撈水產品刑事附帶民事公益訴訟案中，岳陽樓區人民檢察院依據中國水產科學研究院長江水產研究所擬定的鑒定報告，大致計算出吳湘等12人非法捕撈對湖泊生態系統的破壞程度，并提出可通過投放魚類來彌補洞庭湖的受損生態;為此，檢察機關委托漁政部門根據當地市場價格確定放流魚種的價值，以便為公益訴訟建立清晰的基礎。該種方式可供執法機關做出行政處罰以及司法機關處理類似案件參考借鑒[3]，但目前我國還沒有明確的法律對生態環境破壞的損害結果進行判斷，通常以各地漁業管理條例及其他單行法中的有關禁止性規定作為判斷標準。

由于判斷漁業水域生態環境破壞的損害結果往往存在難度，在執法和司法實踐中始終依賴鑒定和評估報告，因此完善的鑒定和評估機制更能保證責任承擔認定的準確性。生態環境部已針對環境損害出臺多個評估技術規范文件，但目前對于生態環境破壞損害結果的鑒定和評估仍缺少明確的法律標準。此外，鑒定和評估人員能否排除主觀因素給出鑒定和評估報告，對于準確判斷生態環境破壞的損害結果至關重要。

2.3 破壞行為與損害結果之間的因果關系證明困難

漁業水域生態環境破壞行為與損害結果之間因果關系的證明更側重于專業知識，且缺少明確的法律規范，以至于法律適用過程困難重重。由于生態環境破壞的損害結果具有持久性和廣泛性，上述因果關系的證明十分復雜，需要專業的鑒定和評估加以輔助，實踐中該因果關系的證明通常依據鑒定和評估報告。但執法人員和司法人員難以核查鑒定和評估報告的準確性，往往在沒有證據或法律分析的情況下直接采納鑒定和評估意見。

由于生態環境破壞行為通常不會迅速造成損害結果，其因果關系證明困難重重，同時這是多種因素相互作用的結果。若在案件處理中仍要求嚴苛的因果關系閉環，則會陷入無窮的因果關系判斷之中，導致執法和司法效率過低，難以及時遏制生態環境破壞行為。與此同時，生態環境破壞行為并不總是損害結果的唯一原因，也有其他因素影響的可能，即存在不可抗力等其他因素導致損害結果。在此種情況下，侵權人承擔的法律責任往往過大，不利于保障人權。

2.4 行政裁量空間過大

由于目前關于漁業水域生態環境破壞認定的立法尚不完善，執法人員在個案處理中沒有明確的法律適用，有較大的自由裁量空間。在認定漁業水域生態環境破壞時，執法人員的自由裁量權主要表現在：①認定當事人的行為是否違法及其違法程度是否應當予以處罰;②認定當事人的行為是否為生態環境破壞行為，并以此決定相應處罰;③在做出行政處罰決定時選擇適用何種法律，以及處罰的種類和幅度;④決定行政處罰的期限;⑤決定是否對當事人予以強制執行處罰以及選擇適當的方式。

如前所述，執法人員往往依賴常識經驗認定生態環境破壞，再根據專業的鑒定和評估報告進行行政處罰。因此，執法人員在做出行政處罰決定時沒有明確的衡量準則，很可能造成處罰的畸輕畸重。處罰過重會違背法律的公平正義價值，使當事人承受不必要的損失;處罰過輕則不但不能達到執法目的，而且無法發揮良好的示范教育作用。

3 完善漁業水域生態環境破壞認定的建議

3.1 細化生態環境破壞行為的界定

生態環境破壞與污染的法律適用相同且損害結果通?？上嗷マD化，二者在某種程度上沒有區別。由此，有學者提出無須區分生態環境破壞與污染，并不影響法律責任的承擔。然而當出現單一行為或涉及具體的責任分配時，仍有必要了解二者的本質特征，以便更準確地適用法律。

生態環境污染是外界向海域投入本不屬于其的物質，即只有當人類將垃圾、污水或副產品投入漁業水域時才會導致生態環境污染，而漁業水域生態環境破壞是由于過度索取水生生物資源，因此可通過投放與索取對行為進行定性。生態環境破壞行為具有違法性和破壞性。①違法性不限于狹義的法律，在適用時應作擴大解釋，即包括法規、規章以及生態環境類的國家標準、控制指標等。對于違反的是哪項規定，以及應承擔行政、民事還是刑事責任，都需要加以考量并寫入法律，從而更加切實高效地運用于實踐操作[4]。建議進一步細化相應的法律，明確區分生態環境破壞和污染，并明確列舉其行為方式;出臺相應的配套實施辦法，強化執法和司法人員在適用法律時的可操作性，防止因法律缺失或模糊導致適用爭議。②破壞性是指生態環境破壞行為對漁業水域造成或可能造成損害，對其認定的方法豐富且非一成不變。例如：禁漁期為水生生物資源繁衍的重要時段，在此期間進行捕撈不僅妨礙魚類種群的繁衍，而且可能誤捕其他生物，導致魚類餌料不足，進一步造成漁業水域食物鏈破壞和生物多樣性降低;若采用網目極小的禁用網具捕撈魚類，易誤捕包括小型魚類在內的其他水生生物，嚴重破壞漁業水域的水生生物資源;捕撈次數多、捕撈網具多、捕撈區域大，必將對漁業水域的水生生物資源產生較大危害。這些違法行為將導致漁業資源的毀滅性破壞、水域環境的嚴重污染以及漁業水域的“荒漠化”“真空化”[5]。

同時，要重視證據的認定，若無法形成完整的證據鏈條即無法確認當事人的違法事實是否成立。因此，立法者應細化對違法事實的認定規則，同時制定明確的證據制度和判斷標準。

3.2 規范損害結果的認定條件

完善鑒定和評估制度，旨在獲得關于生態環境破壞的明晰準確的鑒定和評估結果，從而為生態環境破壞的認定提供相應的證據。對于漁業水域生態環境破壞的鑒定和評估需要經過嚴格驗證的規則，可通過完善環境基準體系以及生態損害評估標準來提升鑒定和評估的準確度與可信度。生態環境破壞損害結果的認定包括對破壞方式、破壞對象和產生損害的可能路徑等情況的調查，通過歷史數據、對照數據和標準基準確定區域基線，最終對比環境要素與區域基線是否存在顯著差異[6]。通過相關研究，進一步探索并完善涉及生態環境損害的鑒定和評估技術，建立統一的技術與方法體系并予以實施。

健全鑒定和評估法律體系是完善鑒定和評估制度的重要保障[7]。在某種程度上，鑒定和評估人員和機構對鑒定和評估結果所承擔的法律責任決定其出具報告的真實性與可靠性。①提升行業準入門檻，嚴格篩選具有一定鑒定和評估水平的人員和機構;②加大財政支持力度，建設專業的鑒定和評估隊伍，增強執法和司法人員以及公眾對鑒定和評估報告的信任度;③對于不真實或不準確的鑒定和評估報告，依法追究相關人員和機構的法律責任。此外，相關部門應樹立共同參與、聯合執法和司法的常態化思想，積極推動信息共享平臺建設以及完善信息溝通機制[8]，通力合作加強生態文明建設。

3.3 完善破壞行為與損害結果之間因果關系的判定

生態環境破壞行為與損害結果之間因果關系的證明十分復雜，通常需要運用專業知識和技術進行判定。①時間順序分析。分析破壞行為與損害結果發生的先后順序，即破壞行為應在損害結果之前完成。②損害可能性分析。根據生態學理論，通過文獻查閱、專家咨詢、遙感影像分析、樣方調查和生態實驗等方法，分析破壞行為導致損害結果的可能性。③建立因果關系鏈。根據生態學理論，結合生態系統過程和水動力過程等分析，建立破壞行為導致生態系統結構、過程與功能受損的損害原因（源）、損害方式（路徑）、損害后果的因果關系鏈，并分析因果關系鏈是否符合科學性與合理性。④分析自然和其他人為因素可能造成的影響，并對因果關系分析的不確定性進行解釋。

與此同時，如將因果關系判定完全交由鑒定和評估等科學手段，有可能陷入科學辯論的“沼澤”[9]。執法和司法人員應遵循因果關系判斷優先原則，根據生態環境破壞行為和其他因素與損害結果之間的因果關系程度來確定處罰，排除“多因一果”的干擾，嚴守證明規則。行為與結果的因果關系證明要求二者具有時間與空間的關聯性。①從時間的角度來看，生態環境破壞行為應發生在前、損害結果應發生在后，或者持續的破壞行為和損害結果在同一時間內共存。在某些情況下，如果破壞行為的實施與損害結果的發生存在明確的關系，更應謹慎確認。②從空間的角度來看，破壞行為與損害結果應發生于同一區域之內，或者破壞行為有可能真正影響生態系統的重要環境因素。如果破壞行為已在某種情況下造成或可能造成類似的損害結果，可作為二者之間因果關系的普遍性證據，類似于“同案同判”。

3.4 限縮法律適用的自由裁量范圍

指導性案例具有一定的事實性權威，可針對生態環境破壞的認定發布指導性案例，從而明晰立法目的，確保準確適用相關法律規定。在發布指導性案例時，應列明適用某種處罰的裁量原因，并列明法律規則在具體個案的適用程序與需要關注的事項，避免在追究法律責任時出現問題。執法和司法人員可參考指導性案例的處罰方式和幅度，在處理類似案件時對照裁量。

當法律規定尚不完善，或者當法律適用出現沖突而無法實現個案平衡時，法律原則能提供籠統、抽象但正確的價值引導，保障法律實施符合立法目的。隸屬于比例原則的必要性原則要求執法和司法人員在自由裁量時，應采用盡可能輕的處罰手段來教育和懲處當事人，若有更適合和更輕微的手段而未采用，則不符合比例原則。

由于目前我國漁業處罰尚未標準化，最高人民法院及最高人民檢察院可出臺相應的司法解釋進行法律指引，防止在法律適用過程中偏離立法本意。為方便執法和司法人員的理解與適用，司法解釋可采取“列舉式+概括式”相結合的方式規定生態環境破壞的認定標準，在提供參考標準的同時對自由裁量權加以限制。此外，即使采用最為先進和專業的立法技術，如果缺少實踐操作經驗，也很難提供切實的裁量方案。執法人員具備基本的法律知識，并在經年的執法工作中積累大量執法經驗。因此，執法部門應制定相對準確的行政裁量基準，提高執法工作的正確性和有效性，同時推動社會公眾對執法工作的監督。制定行政裁量基準在某種意義上與列出行政清單相當，能夠對執法人員的自由裁量權加以限制，實現權利與義務的平衡。

4 結語

漁業水域生態環境破壞的認定不僅關系到對當事人做出處罰決定的合理性，而且涉及生態環境公益訴訟中的民事責任承擔。目前針對漁業水域生態環境保護的法律在實踐過程中仍有較大的改善空間，亟須形成完善的生態環境破壞認定體系以及充分發揮漁業執法的先鋒作用，最大限度地遏制生態環境破壞行為，保護生態環境利益。

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