環境稅在農業面源污染治理中的作用研究

譚驍喆

摘 要：基于理論和現行政策，分別論證了環境稅在種植業和畜禽養殖業面源污染治理中的作用。得出結論：環境稅能夠影響農戶的行為選擇，減少農業面源污染，但總體力度較小。并且相比征稅，廣義上的環境稅“補貼”的使用更為廣泛。為進一步發揮環境稅在農業面源污染中的作用，政府部門應進一步明確環境稅政策的目標定位，平衡稅收和補貼的作用，擴大環境稅政策的作用范圍。

關鍵詞：環境稅；農業面源污染；環境規制

隨著生態文明的發展理念深入人心，污染治理力度不斷加大，我國環境質量整體上得到顯著改善。相比之下，農業面源污染問題日益凸顯。特別是水污染物的排放，農業源排放量已超過工業源。農業面源污染是長期粗放式的農業生產方式造成的，如不及時治理，將會阻礙農業現代化進程，甚至威脅糧食安全。為此，《農業面源污染治理與監督指導實施方案（試行）》要求進一步完善農業面源污染防治政策機制，并提出優化經濟類政策，更加高效地調動農業生產鏈主體參與污染治理積極性的任務。

環境稅（泛指為保護環境所征收的所有稅種的統稱）作為市場型環境保護政策，在點源污染治理中發揮的作用獲得了廣泛認可。2018年1月1日，《中華人民共和國環境保護稅法》正式實施，規定無法進行實際檢測或者物料衡算的畜禽養殖企業需要繳納環保稅。這標志著國家開始嘗試使用環境稅政策治理農業面源污染，并留下了進一步擴展治理范圍的空間。目前的環境保護稅政策（是我國基于環境稅理論制定的環境保護政策，作用機理與環境稅一致。文中使用的環保稅是這一政策的簡稱）能否減少農業面源污染排放，現階段環境稅政策能否成為農業面源污染治理的有效工具，將基于理論和現實對這些問題展開討論。

一、我國農業面源污染基本情況

（一）農業面源污染的特點

農業面源污染通常是指農業生產過程中使用的農藥、化肥等的流失以及畜禽水產養殖中產生的排泄物造成的環境污染。相比之下，農業面源污染更具復雜性，其多是經由降水產生的地表徑流或者滲透形成的。氣候、地形、水文條件的差異讓污染影響的范圍、危害的程度變得難以確定。污染主體生產中的差異化行為也將直接影響污染的程度。農業面源污染還具有隱秘性，其通常存在眾多污染主體，涉及區域廣泛，加上農業生產活動相對隨意，污染個體可以輕易隱藏自身的污染行為。此外，農業面源污染的產生具有滯后性。農業生產活動短期內產生的污染物排放相對較少，污染的形成時間較長，難以及時發現。污染一旦形成治理難度較大，監管較為困難。

（二）種植業面源污染的基本情況

種植業面源污染主要涉及農藥、化肥等投入物的過量使用及農膜、地膜回收等問題。農藥、化肥使用量零增長活動開展以來，我國農藥、化肥的使用量總體呈遞減趨勢?；适┯昧空奂兞繌?015年的6 022.6萬噸下降到2022年的5 079.2萬噸。2022年我國化肥利用率為41%，較2015年的35%有了顯著提高。但仍需進一步推進相關工作。同化肥情況類似，我國農藥施用量從2015年的178.3萬噸下降到2022年的111.9萬噸，且以中毒、低毒、微毒為主，利用率在2022年也達41%，但較發達國家仍有不小的差距。

農用塑料薄膜和農用地膜使用產生的污染也日益受到重視。我國農用塑料薄膜和農用地膜的使用量近年來也呈下降趨勢，2022年的使用量分別為237.5萬噸和134.2萬噸。與化肥、農藥不同，薄膜和地膜的污染問題是回收不足?！丁笆奈濉彼芰衔廴局卫硇袆臃桨浮分贫说?025年農膜回收率為85%的目標，因為再利用價值較高，很多地方都已提前實現。相比之下，地膜因為回收難度大、回收收益小等原因整體回收率停留在60%的水平，它的殘留物是土地面源污染的重要來源。

（三）畜禽養殖業面源污染的基本情況

畜禽養殖造成的面源污染主要來自廢棄物的排放。數據顯示，畜禽養殖排放的氨氮和總磷超過了農業源總排放量的50%，占比最小的總氮也超過了40%，化學需氧量的排放占比更是超過了90%。隨著人民群眾飲食中對肉蛋奶需求的增加，畜禽養殖總產出也呈上升趨勢。在化肥、農藥施用量逐年減少的同時，農業源化學需氧量和氨氮的排放量反而呈上升趨勢?？梢?，畜禽養殖是農業面源污染治理的重點。

同化肥、農藥的施用量一樣，畜禽養殖廢棄物的數量并不等同于污染程度，存在多種途徑可將其轉化為有用的資源?！丁笆奈濉蓖七M農業農村現代化規劃》提出到2025年全國畜禽糞污綜合利用率達到80%的約束性指標。2022年我國畜禽糞污綜合利用率為78%，已接近既定目標。畜禽養殖廢棄物資源化技術通常需要相當規模的投資才能實現。相較于養殖戶，規模養殖企業更有能力進行污染治理，且按照規定他們也必須建設污染處理設備，但設備建而不用、偷排漏排時有發生。數據顯示，規模養殖戶在產量占比不到50%的同時，各類污染物排放量占比均超過60%，仍是污染治理的重點。

二、環境稅激勵農業面源污染減排的機制及實踐

（一）環境稅減少污染排放的機制

采取收稅的方式減少污染排放的思路最早源自庇古的理論。他將污染的產生歸因于排污行為的私人成本小于社會成本，因此社會產出超出了最優水平。向排污企業收取“恰當”的稅收就能讓其自動將污染消減到最優水平。這一觀點在很長一段時間里并沒有轉化為現實的環境政策。主要原因在于“合適”的稅率難以確定。對此，鮑莫爾和奧茨提出了新方案：政府并不需要知道準確的稅率，而是基于環境質量是否達標來對稅率進行調整，直到實現預期目標。此時社會總減排成本將實現最小。這一思路成功讓環境稅從理論變成現實的政策。不過，這一機制需要獲得準確的污染排放數據，并不適用于農業面源污染。塞格松提出：即使無法獲取單個污染排放數據，也可基于污染總量制定合理的稅收機制控制面源污染。通過恰當的懲罰機制，農戶會基于收益最大化原則，自覺將污染排放物控制在規定范圍內。不過，這一理論轉化為政策也存在諸多限制。比如最終責任的劃分，罰款數額的確定和執行，以及讓農民理解污染行為和罰款之間的準確關系。

目前涉及農業面源污染的環境稅政策的制定更多采用的是庇古的理論，即通過征稅來縮小個人成本和社會成本的差距，進而減少污染行為。即使設定的稅率存在一定的偏差，通常也能帶來社會福利的改善?；诒庸诺乃悸?，不僅可以通過征稅減少具有負外部性的污染行為，同樣也可以通過補貼增加具有正外部性的環保行為。從廣義看，補貼也是環境稅的一種。

（二）環境稅激勵種植業面源污染減排的實踐

《中華人民共和國環境保護稅法》規定，國家對于種植業產生的污染免征環境保護稅。不過，環境稅的含義并不限于環保稅，對有損環境的產品的生產、銷售和消費額外征稅同樣屬于環境稅的范疇。為支持農業發展，農資相關的生產銷售活動都享受較低稅率。即使在化肥、農藥零增長行動期間，化肥、農藥等農資產品的增值稅率在2017年從13%降到11%，隨后在2019年進一步下降為9%。雖然此次稅率下調是國家層面的“減稅降費”工作，但也說明通過征稅提高價格，進而減少化肥、農藥等使用量的方式還未被納入政策選擇。

其實，種植戶本身存在提高化肥、農藥利用率的動機。只是其實現通常需要額外的成本投入，因此這是一個“成本—收益”的問題?？梢酝ㄟ^征稅來增加“節約”的收益，也可以通過補貼來降低“節約”的成本。相比收稅，廣義上的環境稅“補貼”已經廣泛應用于各類綠色農業生產技術的推廣。補貼的效果主要分為兩類：一是通過調節市場相對價格改變農戶的購買行為；二是給予建設投資，如“水肥一體化”改造給予一次性補貼。相比而言，第一種補貼方式具有即時性，農戶只需比較農資產品當期的價格收益即可。而第二類補貼是否能夠帶動農戶投資綠色生產技術，還取決于對未來農產品收益和經營連續性的預期。因此，保障農業產業穩定健康的發展對于補貼效果至關重要。

（三）環境稅影響畜禽養殖面源污染減排的實踐

不同于種植業的暫時免征，對于無法進行實際監測或者物料衡算的規模畜禽養殖業，《中華人民共和國環境保護稅法》要求按照豬1頭、牛0.1頭、家禽30羽的污染當量征稅。從征收對象來看，基于養殖數量征收環保稅意味著養殖戶減少廢棄物的排放沒有收益。稅收減排效果只能通過增加養殖成本、縮小養殖規模來實現。但相對畜禽養殖的其他投入，征收環保稅帶來的成本增加占比極小，影響有限。從征收標準看，按照《第二次全國污染源普查公報》使用的排污系數進行計算，現行使用的污染當量遠小于畜禽養殖周期內實際的污染排放量。這增加了部分養殖戶逃避監測的行為，不利于農業信息化建設和現代化管理。

相比消減，資源化才是畜禽養殖廢棄物更好的處理選擇?！吨腥A人民共和國環境保護稅法實施條例》規定：“對畜禽規模養殖污染物進行綜合利用的養殖主體將免征環保稅?！杯h保稅的減免相當于增加了收益，能夠提高養殖戶投資廢棄物資源化設備的意愿。除了自己建設資源化處理設施，養殖戶也可以選擇將廢棄物交由第三方處理，此時環保稅減免的收益也將部分轉移給廢棄物處理機構。無論是養殖戶還是第三方，政府部門對于畜禽廢棄物資源化都給予了資金支持。雖然地區間資金支持的方式、內容和標準存在差異，但總體來看其力度大于環保稅。

三、政策建議

通過上述分析可知，通過征稅減少農業面源污染的政策體系的建設還不完善。無論是環保稅還是其他稅種，農業面源污染的治理都不是其主要作用，也沒有形成足夠的減排激勵。不過，形成足夠的減排激勵并不是環境稅發揮作用的唯一途徑，提高利用率和資源化等都可以實現污染物排放量的減少。環保稅的征收或者減免只要影響“成本—收益”的最終結果，就能起到促進減排的作用?？紤]到現階段農業生產的脆弱性，現階段廣義上的環境稅“補貼”的使用更為廣泛。為充分發揮環境稅政策在農業面源污染治理中的作用，提出以下建議。

（一）明確環境稅政策的目標定位

政府對于環境稅在農業面源污染中應當發揮的作用仍沒有明確的目標定位。政府首先要明確是否要使用環境稅政策減少農業面源污染排放。如果不使用，就不應對農業生產中產生的污染物和污染行為收稅；如果使用，就要進一步明確具體的目標及實現路徑。不同的目標和實現途徑，對應著不同的政策設計方案、征稅對象、征收標準和稅收使用方法?，F有政策目標更多的是指向利用率和資源化率的提高。誠然，提高利用率和資源化率能夠實現污染減排，但無法保證排放總量的絕對減少。因此，政府部門應盡快確定農業面源污染減排總體目標，基于目標設計環境稅政策。

（二）平衡稅收和補貼的作用

相比征稅，農業面源污染治理中補貼的使用范圍更多，強度也更大。雖然在當前的環境下使用補貼更有利于相關工作的推動，但過多依賴補貼政策存在以下問題。首先，使用補貼可能破壞“污染者付費”原則。污染者應為其產生的損害承擔責任，產生正效應的可以給予補貼，消除負效應則只能減免稅收。其次，補貼會增加投入的盲目性。農戶基于補貼力度而非經營環境選擇的方案在使用階段容易出現不適用等問題，在造成資源浪費的同時增加污染風險。最后，補貼會增加財政負擔。目前，各地財政壓力較大，污染治理項目過度依賴補貼推動，會增加政策的推行負擔和風險。政府部門應合理分配稅收和補貼的使用場景，使其有機結合，更好發揮綜合作用。

（三）擴大環境稅政策作用范圍

目前在農業面源污染治理中，環境稅只對部分環境起到規制作用，容易造成污染行為的轉移。以畜禽養殖為例，免稅和補貼可以激勵企業投資廢棄物資源化設備。但因為相關激勵政策止步于此，后續的運行、資源化產品的運輸和使用都可能產生污染問題。因此，環境稅政策應從源頭投入到最終排放對農業面源污染治理全面發揮作用。此外，環境稅的作用對象也不應當限于規模種植戶、養殖戶。隨著農業生產組織模式的發展，由龍頭企業及合作社牽頭，區域內農戶生產行為的管理和信息收集水平能夠支持環境稅政策的實施。

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[責任編輯：李偉杰]