美國南亞政策演變：１９４７－２００６

吳兆禮

【內容提要】 自1947年印巴獨立以來的60年間，隨著國際政治格局的發展變化，美國對其南亞政策做出相應調整。本文對不同時期的美國南亞政策進行梳理，分析美國南亞政策調整的原因，并對美國南亞政策的未來走勢予以預測。

印巴獨立以來的60年間，國際環境發生了巨變。尤其是冷戰結束后，兩極格局的瓦解導致美國超級大國地位的強化與提升，然而世界也由“高危險但高穩定”過渡到“低危險卻低穩定”的時代，形成了傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織的復雜局面。國際環境的改變奠定了美國對外政策調整的基礎。盡管美國對外政策的目標在不同時期側重點有所不同，但對霸權的訴求卻始終是美國大戰略的終極目標。美國的南亞政策從20世紀40年代末期的不明確甚至模糊不清逐漸演化得具體而清晰，是以國際政治格局演變為依托而進行數次調整的結果。

一、冷戰期間：拉攏印巴遏制共產主義，美巴結盟,美印關系起伏不定

二戰前，南亞基本上是英國的殖民地，美國的南亞利益相對有限。在印度爭取民族獨立的過程中，許多美國人提供了道義與物質支持，美印雙方彼此都有好感。但由于與英國的戰時盟國關系，美國在印巴獨立前并不熱衷于南亞事務。珍珠港事件后，美國認為印度的獨立有助于反法西斯戰爭尤其是對日戰爭的勝利，建議英國盡快承認印度的獨立地位，這增強了印度對美國的好感，但美國最后同意英國關于印巴分治的方案卻使許多印度人感到不快。

二戰結束后，以歐洲大國均勢為中心的傳統國際政治格局瓦解，美國與蘇聯從戰爭中崛起為世界性的支配力量。然而，蘇聯采取的一系列旨在強化國家安全的行為，卻被美國視為對其安全的威脅。蘇聯的行為與美國對它的認知所構成的“安全困境”，導致了美國戰后初期以“遏制戰略”為中心的冷戰政策的出臺。杜魯門主義、馬歇爾計劃和北約的成立，標志著美國在政治、經濟、軍事上形成了與蘇聯共產主義的全面對抗，世界格局演化成兩極體系。

冷戰初期，南亞在美國的全球戰略中處于邊緣地位，南亞也只是被美國當作抵制共產主義擴張的中間地帶。盡管冷戰的主要角力場在歐洲，但美蘇兩國都從傳統的地緣戰略出發，急于填充英國殖民當局退出南亞形成的政治真空以注入自己的影響。1946年9月出臺的《美國與蘇聯關系》的報告就曾明確指出，遏制戰略不能忽視中間地帶，而應面向全世界。(注：Arthur M. Schlesinger (Jr.), The Dynamics of World Power: A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945-1973, New York, 1973, Vol.2, p.304.)對美國來說，由于共產主義的擴張，南亞這塊不發達的“死水”般的地區，(注： Warren I. Cohen, “Oh Calcutta! Uncle Sam Finds South Asia”, Reviews in American History，Vol.22，No.4，Dec. 1994, p.705.)不僅變得越來越重要，甚至認為，“如果印度和巴基斯坦落入共產黨的控制之下，美國及其盟國在亞洲大陸就可能沒有立足之地”。(注：US House, 92nd Cong., 1st Sess., Committee on Armed Services, Committee Print, US-Vietnam Relations, 1945-1967: Study Prepared by the Department of Defense, 12 vols., Washington, 1971,VIII, p.239.)因此，“遏制共產主義在亞洲的擴張”，是美國考慮南亞地區問題、制定南亞政策的出發點。

對美國來說，南亞的重要性是隨著所謂共產主義對南亞影響的變化而變化的，而美國戰略的重點，就是在全球阻止共產主義的擴張。美國認為，動員和增強“非蘇”世界的潛力將是阻止蘇聯進一步擴張的最有效辦法。(注： 劉同舜編：《“冷戰”、“遏制”和大西洋聯盟——1945-1950年美國戰略決策資料選編》，復旦大學出版社，1993年，第172-174頁。)而在南亞，印度和巴基斯坦是兩個重要國家，這不僅是由于它們相對其他南亞國家在人口、國土面積、資源和經濟潛力等方面具有不可比擬的優勢，還在于它們在地緣戰略上所具有的重要地位。因此，拉攏印度和巴基斯坦共同加入遏制共產主義威脅的“自由世界”，便成為美國南亞政策的目標之一。

印度獨立后面臨著巨大的困難，“硬實力”先天不足，但這并不妨礙印度政治精英定位印度的未來。為了在國際政治舞臺上擺脫“二流角色”而實現“有聲有色大國”的理想，為了突破“理想與現實的困境”，印度在美蘇冷戰的鐵幕下提出了“不結盟”的外交政策，拒絕參加各種軍事集團。對于不結盟政策，尼赫魯的定位非常明確：印度加入任何集團，都意味著在國際問題上為了取悅對方而放棄自己的主張，從而失去印度自己的影響，因而“把所有的雞蛋都放在一個籃子里是不明智的”。(注：Janki Sinha, Pakistan and the Indo-US Relations: 1947-1975, Patna: Associated Book Agency, 1978, p.16.)同時，印度的不結盟政策并不是消極的，而是與兩個集團保持積極的互動，以求為印度爭取到更大的空間。印度的不結盟政策使美國拉攏印度遏制蘇聯影響的努力障礙重重，成為印美關系的最大障礙。美國批評印度的不結盟政策是“陳舊的、不道德的和目光短淺的”，(注：Jaswant Singh, Defending India, Macmilan Press LTD, 1999，p.33.)但始終堅信印度這個“民主櫥窗”在抵制共產主義威脅上具有重要作用，因此也始終試圖通過經濟援助來達到爭取印度加入西方陣營的目的。中華人民共和國成立后，美國擔心印度成為另一個中國，這成為其援助印度的主要動機。然而，世界政治格局的兩極化和美國所奉行的“非此即彼”的二元邏輯標準與不結盟政策之間的結構性矛盾，以及印巴彼此將對方與區外大國的接近視為對自己安全環境的威脅等，使美印之間的關系難于突破，在整個冷戰期間處于疏遠與接近的波動之中。

在與印度的對抗中，巴基斯坦明顯處于劣勢，尋求外部力量解決自身的安全困境成為其唯一選擇。盡管巴美雙方的戰略定位不同——前者為對抗印度，后者為遏制共產主義擴張——但雙方還是結成聯盟。1954年巴美雙方簽訂了共同防御援助協定，巴基斯坦又先后加入了東南亞條約組織和巴格達條約組織（后中央條約組織）。盡管后兩個條約明確規定，其宗旨只是為了對抗共產主義的侵略而不是巴基斯坦所希望的任何侵略，但美國援助巴基斯坦的行為還是構成了冷戰期間印美關系緊張的主要根源。

最終，由于一系列因素的綜合作用——印巴對抗、美巴結盟、中印邊界戰爭等——印度與蘇聯越走越近，簽訂了具有軍事同盟性質的《印蘇和平友好合作條約》。1962年中印邊界戰爭后印美關系有所發展，印度從美國獲得了一定的軍事援助，但由于美國深陷越南，加之1971年印蘇締結和平友好合作條約，印美關系受挫；1977年人民黨上臺和1978年卡特訪印后，印美關系有所提升，但1979年蘇聯入侵阿富汗以后，巴基斯坦作為前線國家的地位得到加強，同時期的印美關系卻漸行漸遠。冷戰后期，印美在技術上的合作有所發展，雙邊高層互訪不斷增加，雙邊關系出現了積極的跡象，但難有實質性突破，印美雙方對彼此的期望似乎都有比較現實的認識。(注：Naunihal Singh, India and the United States, New Delhi: Anmol Publications, 2005, p.252.)正是由于美國對世界歷史的曲解、文化差異以及對實力政治的過度追求，造成了美印兩國的疏遠。(注： David Ryan, US Foreign Policy in World History, London and New York: Routledge, 2000, p.108.)

綜上所述，冷戰期間美國的南亞政策具有如下特點：第一，拉攏印巴共同遏制共產主義的擴張，但冷戰的中心在歐洲，南亞只是側翼；第二，以援助為工具對印巴施加影響，通過軍事援助強化巴基斯坦在對抗蘇聯中的作用，通過經濟援助力挺印度以發揮其“民主櫥窗”的示范效應；第三，爭取南亞地區的穩定，重視巴基斯坦的作用，但并沒有停止爭取印度加入西方陣營的努力；第四，在克什米爾問題上基本上采取支持巴基斯坦的立場，建議在公民投票的基礎上解決問題。

二、冷戰結束：南亞戰略地位下降，美國對印巴采取平衡政策

冷戰結束導致美國真正意義上的超級大國地位的形成，美國國內樂觀情緒上升。印蘇之間的特殊關系不復存在，援助巴基斯坦對抗共產主義擴張也失去了原動力。與冷戰期間相比，在美國戰略天平上，南亞的地位與作用下降了，此時吸引美國注意力的主要是南亞地區的核問題。

與冷戰期間不同，美國認為印巴之間的軍備競賽有導致核沖突的可能。在南亞，美國認為這一地區的安全威脅并不是來自外部，而是內部印巴之間的對抗。出于這種判斷，美國南亞政策的目標是使印巴關系處于可控狀態，維持地區的穩定并力爭掌控南亞事務。美國要達到上述目的，離不開南亞最大國家印度的合作，因此，美國南亞政策向印度傾斜也就成為必然。

另外，由于冷戰時期形成的美巴結盟以遏制共產主義擴張的安全框架失去意義，美國昔日的敵人蘇聯解體，新生的俄羅斯奉行親西方的對外政策，這為印美關系的改善提供了契機。但冷戰結束也帶來南亞及其周邊戰略環境的顯著變化：一個正在崛起的中國，一個正在走向一體化的東南亞，一個動蕩的中東和難以預測的阿拉伯世界，一個沒有安全體系的印度洋以及非傳統安全威脅的不斷上升。這都為美國南亞政策在冷戰后的調整奠定了基礎。

美國平衡發展與印、巴之間的關系，是以冷卻與巴基斯坦的關系為起點的。里根政府后期，巴基斯坦的核計劃引起美國的高度關注。1990年，美國援引普雷斯勒修正案對巴施壓，凍結了對巴的軍事和經濟援助；90年代后期，美國對巴基斯坦國內政治、經濟、社會的不穩定狀態表示擔憂并施加壓力，并且對它的印象不斷負面化。這不可避免地導致巴基斯坦對美國失去信心，向穆斯林世界進一步靠攏，美巴關系趨于冷淡。

冷戰后初期，美國與印度的關系也并不順利。在克林頓總統強調人權、不擴散預防性外交以及在高度關注克什米爾問題的背景下，印度對美國的目的和動機表示憂慮，由此導致的分歧影響了雙邊關系的發展。但兩極格局的瓦解為印美關系的發展奠定了基礎。冷戰后，美國承認印度是南亞的地區大國，將兩國關系定位于“一種新的伙伴關系”，在政治、軍事和經濟方面與印度進行多方位合作，雙方高層互訪頻繁。應該說，美國將印度看成了一個可以促進整個亞洲穩定的力量，并且在經濟方面對美國意義重大。

從冷戰后美國南亞政策的發展不難看出，美印關系已經擺脫了冷戰期間結構性矛盾的限制，甚至雙方在防擴散領域的分歧也不再成為彼此發展雙邊關系的障礙，不再阻止雙方定義與認識這種新的伙伴關系。早在里根政府時期，美國的南亞政策就有了初步的調整，開始重視發展美印關系。與冷戰前美國重視與印度的經濟領域合作不同，冷戰后印美的經濟關系不斷發展的同時，軍事領域的合作也在逐漸升級。1994年拉奧訪美，確定兩國要建立“一種新的伙伴關系”；1996年，美國國內要求應拋棄相對來說忽視印、巴的態度，指出承認印度的力量和重要性能幫助促進整個亞洲的穩定，建議探索同印度建立真正的戰略伙伴關系，同時把兩國關系建立在以經濟利益和民主為基礎的共同點上。

綜上所述，冷戰結束后，美國的南亞政策做出了相應調整，具體表現為：第一，防止核擴散成為美國的主要關切，維持南亞地區的穩定，向印、巴施加壓力爭取其簽署《全面禁止核試驗條約》及《不擴散核武器條約》；第二，平衡印巴外交，在與巴基斯坦拉開距離的同時，接近印度，提升與印度的關系。

三、印巴核試：防止南亞地區的核擴散成為美國南亞政策的重中之重，但突破了防擴散目標追求與南亞地區核現實的矛盾對美國政策的制約，先制裁后合作

防止南亞地區的核擴散、施加壓力促成印巴簽署《不擴散核武器條約》和《全面禁止核試驗條約》，一直是美國南亞政策的重要目標。然而，1998年5月，印度和巴基斯坦相繼進行核試驗，使南亞的局勢更加復雜化，也使美國的南亞無核化努力前功盡棄。盡管印度把中國的“威脅”作為進行核試驗的借口，但更主要的是對西方主宰的世界秩序的回應。印度反對單極世界，贊成沒有世界警察的、聯合國按照《聯合國憲章》有效發揮職能的世界新秩序，(注： Raju G. C. Thomas, “In the Middle Ground: India”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, Routledge, 2003, p.203.)因此，印度核試是20世紀60年代就已初具雛形的“實力對實力”對外政策的延續和深化。(注： 孫士海：《印度的對外戰略思想及核政策》，載《當代亞太，1999年第10期，第16頁。)

面對南亞核現實，以及印巴之間的核沖突的可能性，美國一方面采用傳統措施對印巴施加制裁，同時也在反思制裁的作用與效果，并在此基礎上對南亞政策進行了適當的調整。制裁并沒有迫使印巴在核問題上改變立場，而且加大制裁的力度也不能保證美國防擴散目標的實現?！白尳洕撇米笥颐绹c印、巴的雙邊關系使美國利益面臨巨大的風險”，(注： Richard N. Haass，“South Asia: Challenges in U.S. Policy”，House Committee on International Relations, Subcommittee on Asia and the Pacific, March 3, 1999. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/)政府反對核擴散的努力是對的，但這反而損害了美國政策的靈活性。由于制裁工具的局限性和負面影響，美國認為不應該在制裁上傾注太多的努力，因為還有其他措施可以用來達到阻止核擴散的目的。(注： 同上。)因此，美國南亞政策的目標應該是鼓勵印巴雙方將其核能力限定在當前水平，動員全球力量阻止核擴散，同時還要在防止地區沖突、促進民主、增加貿易與投資等方面加強與印巴的合作。

美國南亞政策的調整有多方面因素，諸如印度經濟發展的速度與市場潛力、與印度在價值觀上的相近，等等，而更重要的是，美國認為印度是21世紀全球事務的參與者，而且是亞洲地區全面和平與穩定的關鍵促成因素。與冷戰期間形成第三種力量挑戰兩極格局的對外政策不同，印度此時認可美國的優勢地位以及對國際事務的控制力和影響力，而且美國自卡爾吉爾戰爭后在克什米爾問題立場上的轉變，在一定程度上打消了印度對美國積極關注克什米爾問題動機的疑慮。印度雖然致力于世界政治格局多極化，但對美國處理國際問題的方式，印度批評的聲音明顯弱化，有時甚至與美國站在一起，例如在美國總統布什宣布將批準部署“國家導彈防御計劃”（NMD）的問題上，印度表示理解。因此，“彼此的認同”增加了雙方的好感，拉近了兩國的關系。但雙方在一些問題上還存在分歧。印度核試后，美印雙方舉行了一系列對話，并取得了廣泛的共識。但美國前國務卿奧爾布萊特指出，印度在核與導彈問題上自我約束的明顯進步是充分認識印美關系巨大潛力的必要條件，印度的表現將影響美國的政策，印美關系將在很大程度上取決于印度的表現。