英國撤離印度時期的土邦政策

習罡華

【內容提要】 傳統觀點認為，《蒙巴頓方案》導致克什米爾問題的產生。本文通過對英國撤離印度時期的土邦政策進行細致考證，認為《蒙巴頓方案》只是一項計劃而已，并不具有法律效力；《印度獨立法》才是印巴分治的法律基礎，但它并沒有明確規定印度土邦的歸屬。筆者在此基礎上明確指出，獨立之初的印度和巴基斯坦在克什米爾的行動都缺乏法律依據。

克什米爾是查謨和克什米爾邦的簡稱，克什米爾問題是印巴對克什米爾的爭奪及其衍生出來的各種矛盾的總稱。有學者認為，在1947年印巴分治時，英國鑒于克什米爾的重要戰略地位，力圖利用它作為軍事基地，并以此制造印巴糾紛，以從中漁利，因而在《蒙巴頓方案》（Mountbatten Plan）中，對克什米爾的歸宿問題沒有明確規定，致使克什米爾問題長期爭執不下，成為影響兩國關系的最大障礙。(注：付小強：《克什米爾問題起源和發展初探》，載中國現代國際關系研究所民族與宗教研究中心著：《全球民族問題大聚焦》，時事出版社2001年版，第421頁。印度學者維杰·庫瑪對這種觀點有更為詳細的闡述，認為英美兩國企圖以克什米爾作為反對蘇聯和干涉印巴事務的基地，但他并沒有說克什米爾問題是由《蒙巴頓方案》導致的。參見維杰·庫瑪著，謝思通譯，《英美侵略克什米爾的陰謀》，世界知識出版社1955年版。)這種看法并不鮮見。

《蒙巴頓方案》雖然與克什米爾問題有重要關系，卻只是一份計劃而已，并不是印巴分治和印度土邦歸屬的法律依據?？耸裁谞枂栴}中的許多爭論都涉及法律根據，比如印巴出兵克什米爾是否合法，克什米爾土邦主簽署的加入印度文件是否有效等。以往對這方面的研究較為薄弱。由于英國在結束對印度殖民統治的過程中，并沒有針對克什米爾制定單獨的政策，只是把它放在560多個土邦的大框架中加以解決，因此本文將分析英國在結束對印度殖民統治過程中圍繞土邦問題而制定的相關文件和法律，以此來闡明克什米爾問題產生的法律背景。

一、英國在印度所建殖民體系的結構

克什米爾問題是印巴分治的一項副產品，沒有印巴分治就沒有克什米爾問題。印巴分治又是英國結束對印度殖民統治的一個后果。但必須明確的一點是，印巴分治只是在英屬印度的范圍內進行，而不涉及印度土邦。

英國在印度建立的殖民體系叫作英屬印度帝國（簡稱英印帝國），它是英國最大最重要的海外非移民殖民地，大致包括現在的印度、巴基斯坦和孟加拉國。這一體系分作英屬印度和印度土邦兩部分，兩者雖然都以英國國王為最高元首，卻是不同的政治實體。根據《1935年印度政府法》（Government of India Act of 1935，在印巴分治之前起印度憲法的作用）的規定，英屬印度和印度土邦在法律上結成了一種松散的聯邦關系。英屬印度的各省必須參加聯邦，各土邦則是自愿加入，不加入也可以。土邦即使加入聯邦，也享有與英屬印度不同的地位：各土邦享有主權，有自己的政府，只是外交、國防等事務受英國政府控制，處于半獨立地位；英屬印度的各省則不享有主權，通過英國駐印度總督受英國政府直接統治，是完全的殖民地。各土邦在立法會中的代表由其政府指派任命，英屬印度各省則由選舉產生。因此，從法律角度講，各印度土邦與英屬印度同為英印帝國內自成體系的享有主權的行政單位，是地位平等的成員。了解英屬印度和印度土邦之間的關系之后，就可以確定克什米爾不是英屬印度的一部分?；蛟S，把這兩者混為一談，正是人們認為《蒙巴頓方案》是導致克什米爾問題產生的重要原因。

二戰結束后，印度的民族獨立運動蓬勃發展，不可遏制。英國政府認識到不能繼續維持在印度的殖民統治，開始著手制定全身而退的撤離政策。在這一過程中，它對英屬印度和印度土邦采取了不同的解決辦法，下文將對此詳加闡述。

鑒于印度獨立運動的嚴峻形勢，英國政府派出了以印度事務大臣帕?？恕趥愃梗≒ethick Lawrence），貿易局主席斯塔?！た死锲账梗⊿tafford Cripps）和海軍大臣A.V.亞歷山大（A. V. Alexander）組成的內閣使團訪印，協助總督解決英國撤離問題。他們在1946年3月24日到達印度。在與印度主要的政治勢力協商之后，他們先后提交了兩份解決問題的建議報告，即針對土邦問題的《內閣使團備忘錄》（Cabinet Mission Memorandum），和針對整個印度問題的《內閣使團方案》（Cabinet Mission Plan）。

二、《內閣使團備忘錄》對土邦政策的闡述

《內閣使團備忘錄》的全稱是：《內閣使團在1946年5月12日提交給王公議會主席閣下（His Highness the Chancellor of the Chamber of Princes）關于土邦的條約和最高權力的備忘錄（Memorandum on States Treaties and Paramountcy）》，共有五條內容。這是英國政府在結束對印度殖民統治之前，專門闡述解決印度土邦問題的唯一文件。鑒于這份備忘錄與克什米爾問題直接而又重要的關系，我把它的全文照錄如下，并對其內容逐一進行分析：

1．在英國首相最近在下院發表聲明之前，（英國政府）就已經向各王公們保證，就英國國王而言，他不愿意在沒有得到王公們的同意下，就對他們與國王之間得到條約保障的關系和權利以及自己的諾言做任何的改變。它同時還宣稱，王公們所同意的任何改變——或許是協商的結果，則不會得到無理的拒絕。王公議會主席此后還證實，眾土邦和印度國內其他人一樣，都享有要求印度盡快獲得自己的完全地位的愿望。陛下政府現在已經宣布，如果英屬印度的續任政府要求獨立，英國政府將不會為此設置任何障礙。這些宣告的結果是，所有與印度未來有關的土邦，都希望在英聯邦之內或之外實現獨立。代表團來此就是為了幫助解決橫亙在印度實現這一理想之路上的困難。

2．在過渡時期，即在新的憲政機制——英屬印度在此結構下取得獨立或者完全自治——開始運行之前，最高權力仍將運行。但是，在任何情況下，英國政府都不能也不會把最高權力轉變成一個印度政府。

3．同時，在印度的新憲政體系中，印度土邦將具有重要的地位，而且眾印度土邦已經告知陛下政府，它們期望為建立這一新體系做出貢獻——它們自己的利益和印度整體的利益都迫使它們這樣做，并在完成時在其中取得相應的地位。為了促進實現此目的，它們無疑將竭盡所能地加強自己的地位，以確保自己的行政權力符合這一最高標準。如果在國家現有辦法之內不能完全實現這些標準，它們將無疑會做出一些相應的安排，以便組織或者加入某些足夠大得符合新憲政體系要求的行政單位。在此規劃過程中，如果迄今還沒有行動的各土邦政府，應該采取積極的步驟，通過代議制的方式，使自己和本邦的公眾意見保持親近而持續的聯系，那將會加強土邦的地位。

4．在過渡時期，眾土邦有必要與英屬印度就如何處理共同關注的未來可能遇到的問題進行協商，尤其是經濟和財政領域。無論這些土邦是否愿意加入新的印度憲政體系，這樣的協商將是必要的，并將花費相當一段時間。而且，由于某些協商直到新體系開始運行時也不能達成一致，為了避免出現管理上的困難，將有必要在這些土邦與那些可能控制續任政府的機構之間達成諒解，以便在新的協議達成之前，現有的安排能夠繼續處理共同關注的問題。在這一問題上，只要有需要，英國政府和國王代表就將提供支持。