油價稅改為何徘徊１４年

楊　龍　孫春艷

十四年來，由于部門之間和中央地方的利益分配問題，油價稅改方案幾經討論，卻遲遲難決

醞釀了14年的“燃油稅”，最終以一種緩和的姿態面世。

12月5日晚間，一份簡短的《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》公開，意見稿提出，取消公路養路費等收費；在不提高現行成品油價格的前提下，提高成品油消費稅單位稅額；完善成品油定價機制。

從1994年正式提出開征“燃油稅”距今已有14年的時間，燃油稅成為我國稅制改革中最飽經磨難的稅種。開征有著充足的理由，“擇機出臺”的聲音也頻繁出現，卻總是只聞雷聲不見雨下。

國際油價暴跌背景之下，四部委僅給予其七天面向公眾征求意見的時間，“燃油稅”即要倉促出臺。沒有外界預計的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法也悄然變臉為“成品油消費稅”。

各大利益集團的博弈，在這一刻進入白熱化階段。

十四年征途：動力不足，阻力重重

十四年來，由于部門之間和中央地方之間的利益分配問題，燃油稅幾經討論，卻遲遲難決。

燃油稅開征的想法，最初來自1994年的“海南模式”。

1994年1月,海南省內的路橋費、養路費等全部取消，按燃油銷售價的60%征收燃油附加費。海南省交通廳官員向《中國新聞周刊》介紹，改革前，海南的公路養路費等四種費用一年收入2.2億元，而改革后1994年當年，燃油附加費收到4.5億元，有效地控制了資金流失。

海南經驗之下，1994年起，政府部門開始動議“燃油稅”。

1998年10月，“燃油稅”的提法正式出現在《公路法》修正案草案里。當時全國的稅收不到一萬億元，稅務部門對燃油稅抱有很大的興趣。國務院多次召開了關于燃油稅改革的會議，稅務總局明確表示，支持燃油稅出臺。

當時最大的阻力來源于交通部。一旦實行燃油稅改革，交通部將不得不面臨的兩個難題：如何保證今后交通建設和維護資金，以及如何安置龐大的收費人員。

中央財經大學稅務學院副院長劉恒和多位財稅專家，這一年起開始著手受命制定燃油稅方案。

劉恒告訴《中國新聞周刊》，從1999年到2000年，稅務總局和交通部門進行了多次意向性會談，稅務總局承諾解決12萬在編收費人員。但是交通部后來上報的花名冊中，12萬人猛漲至27萬。當時地稅局的人員總數也不過26.7萬，稅務總局遂表示，12萬人員的安置已經很勉強了，一下子又翻了一倍，稅務系統肯定接受不了，雙方為此爭執不下。

此后幾年，我國稅收收入進入了快速增長期，據稅務總局統計，2001年稅收突破15000億元，2003年突破20000億元，2005年達到30866億元，到2007年，我國稅收已經接近50000億。

快速增長的稅收之下，政府通過增開燃油稅增加財政收入的動力較之于1998年明顯不足。況且，燃油稅出臺之后，還要面對棘手的不斷增長的道路收費人員安置問題。不管是交通部門還是稅務部門，都寧愿維持原有的利益格局，對于燃油稅改革的要求已變得不再迫切。

而另一個難以解決的矛盾是中央和地方之間利益關系。

中國的養路費總額大約每年近千億元。這些費用中相當部分屬地方政府所有，納入地方財政預算，實行財政專戶管理。

費改稅后，稅收將通過原油、成品油進口環節和生產環節，統一上交中央財政，雖然會部分返還地方，但地方政府的資金管理權限和使用權限必然會削弱，從而影響到地方政府的實際利益。

開征燃油稅動力不足，卻阻力重重。當時恰逢國際油價大漲，從當初的20美元以下漲到30美元以上，燃油稅的實施就以“擇機出臺”的方式擱置下來。

油價高壓

事實上，從2005年開始，發改委的壓力在國際油價不斷走高的形勢下越來越大。

迫于國際原油價格不斷沖高，發改委屢次對國內成品油零售價格提價，但由于我國成品油定價機制的限制和不足，價格倒掛的現象仍無法解決，國內油品價格明顯低于國際價格，國內油企進口成品油動力不足，而出口動力上漲。據中國海關公布的數據顯示，2005年1至8月，中國成品油進口達到2048萬噸,其數量同比下降19.1%，而同期中國成品油出口達到1047萬噸，數量同比上升42.3%。

這一年華南地區出現油荒現象，在國內成品油供應偏緊的情況下，海關統計數字卻顯示出國內成品油市場“一邊缺油一邊出口”的現象。

《東方早報》當時的評論文章更認為，華南油荒是“有組織、有計劃”造成的。石油寡頭們以用戶為“人質”，要脅油價制訂者——發改委，甚至爭奪“定價權”資源，以期獲得更大的利益。

“三大巨頭壟斷了從石油開采、加工到成品油銷售的上游、中游和下游產業，正是這樣的體制造就了石油巨無霸的壟斷地位，同中央政府玩起了博弈游戲?！?發改委宏觀經濟研究院一位能源專家表示。

當年，國家發改委宏觀經濟研究院經濟形勢分析課題組發表題為《雙穩健政策下的2005年宏觀經濟展望》研究報告，報告中即提出：現在油價上漲基本都轉為三大石油公司的利潤，國家從油價上漲中得到的稅收較小，因此，有必要把油品提價和養路費改革一起考慮，改征燃油稅。

2007年6月，國務院印發了國家發改委同有關部門制定的《節能減排綜合性工作方案》，其中再次提出將制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策，“適時出臺燃油稅”。

燃油稅政策在外界看來已經呼之欲出。

然而，2007年6月之后，國際油價飛漲，燃油稅在畸形膨脹的油價下再次“擇機”。

“燃油稅”瞬間變臉

自2008年7月以來，國際油價從每桶147美元暴跌至40美元大關。而國內的油價一直居高不下。

各界專家疾呼，以目前國內燃油價格，其降價空間已足夠與燃油稅征收的增加空間產生對沖。消費者則對油價下調形成了強烈期待，甚至有2300余位車主“聯名上書”國家發改委，請求先降成品油價，再論燃油稅開征。

官方給出的解釋是：等待多年的燃油稅，終于擇到了低油價的“機”，油價的下調與燃油稅開征同步開征，消費者更容易接受。

中石油數據顯示，在上半年油價高漲的情況下，中石油獲得了536億元凈利潤，而其上繳的石油“特別收益金”更是高達478.16億元。

11月開始，發改委動作頻繁。各地發改委、稅務局和公路局的官員們被通知火速進京研商燃油稅費改革方案。財政部、稅務總局等部門的高官們則推掉其他一切活動，閉門研討。

財政部一位不愿透露姓名的官員向《中國新聞周刊》介紹，年根歲末一向是財稅部門最忙的日子，為避開這段時間，急于出臺的燃油稅改革方案原計劃定在12月1日。但風聲放出來之后，各界反應強烈，呼吁召開聽證會，面向公眾征求意見，因此出臺時間不得不延遲到2009年1月1日。

12月5日，《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》征求意見稿公布。

征求意見稿中提出，取消公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費。

同時，對汽、柴油等成品油消費稅實行價內征收，即在提高成品油消費稅單位稅額的同時，調低現有成品油價格，最終零售價格保持不變。汽油消費稅單位稅額由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元，其他成品油單位稅額相應提高。

這次調整稅額形成的成品油消費稅收入一律?？顚Ｓ?，準備主要用于替代公路養路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農民、部分困難群體和公益性行業給予必要扶持。

從1994年正式提出開征“燃油稅”算起，到2008年已有14年的時間。燃油稅成為我國稅制改革中最飽經磨難的稅種。

這份不到1300字的征求意見稿被公布，僅有短短7天的面向公眾征求意見的時間。

劉恒告訴《中國新聞周刊》，公路客貨運附加費和水運客貨運附加費本來是不合理的，存在重復收費。新方案將兩個附加費一并取消，并且不會再把稅收補貼到這兩個費用上來，是這次作為費改稅措施的一大進步。

略有遺憾的是，面對國際原油價跳水近70%，而國內成品油價卻以燃油稅改革為由一直巍然不動，消費者對油價下調形成了強烈期待。方案僅承諾“在現行油價不提高前提下，提高成品油消費稅”，高速公路、一級公路等過路過橋費并不取消，與民眾對燃油稅的預期相距較遠。

沒有外界預計的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法悄然變臉為“成品油消費稅”。

壟斷結構決定的油價改革

多年以來，中石油、中石化兩大石油公司控制和壟斷中國90%以上原油開采、煉化和銷售，對國內石油市場具有絕對的控制力。

當國際油價一路沖高的時候，人為的油荒出現，具有指導石油定價和監管之職的發改委就會下發文件要求兩大石油保證市場正常供應，并給予兩大石油公司“國內國際油價倒掛”的相關巨額補貼。

而當國際油價一路回落時，比如國際原油價格從今年7月12日的最高點147美元/桶一路回落的目前的43.71美元/桶，國內油價卻紋絲不降，而且是不降反升。在今年10月7日，國際油價跌至87.81美元/桶時，93號汽油從6.20/升上調至6.37/升，97號汽油從6.60/升上調至6.78/升。目前北京地區仍在執行此價。

這意味著中國車主們所支付的汽油價格要高于美國車主。

因此一種觀點是，改革方案可行：間接接軌總比不接軌，繼續滯后下去好。

“當國內煉化、合理利潤和稅負被認為是相對不變的情況下，國際原油價格將直接影響國內油價，因此可以說在國內市場競爭不充分，兩大石油公司壟斷這樣的市場結構不破除的前提下，這成品油價稅費改革方案還是非常好的?！?社科院財貿所價格與稅收研究室副主任張斌對《中國新聞周刊》說。

征求意見稿中，將現行汽、柴油零售基準價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。既取消了下限，也不規定最低價格。

張斌把這種最高零售價(以出廠價格為基礎，加流通環節差價確定)稱之為“天花板價格”——國際油價80美元/桶，新方案提出把2006年確定的成品油定價機制中規定的“當國際市場原油平均價格高于50美元時開始扣減加工利潤率”，提高到80美元。

這就保證了當國際油價不斷下行時，國內成品油價格也會下行。不會像現在這樣，國際油價已經很低，國內卻很高。而國家油價高的時候，只要不超我們規定的最高零售價(80美元/桶)，國內油價也會升高，石化企業的虧損就會隨著價格轉嫁出去了。形不成嚴重的倒掛，國家也不會被動的補貼。因此新的改革方案在目前的情況下起到了雙向作用。

國家發改委能源研究所研究員周大地向《中國新聞周刊》表示，“原油成本法”方案兩年前就有醞釀，最終沒有出臺，主要是無法兼顧平衡消費者的利益。本刊采訪的多位關注成品油定價機制改革的人士則表示，不提倡“原油成本定價法”。周大地在12月初接受《廣州日報》采訪時表示，不可能采用“原油成本法”。

然而，不管如何爭論，這次緊急出臺的方案卻最終確定了這一定價法。

其實，除去關于最高零售價格的限制，就定價機制而言，我們與國際油價定價機制而相近。其他國家成品油價格通常由原油價格、加工成本、稅收、生產企業利潤和流通環節差價構成。

不同的是，其他國家是純粹放開的市場環境，我國成品油市場是價格管制的非競爭性市場。

目前，中國石油和中國石化雖然在上個世紀90年代完成了體制改革和重組，但本身屬于“同卵雙胞胎”，同呼吸共命運，雖然近年來中海油發展迅速，但仍不能形成三足鼎立。

而在壟斷的市場環境下，放開價格是非常危險的。成品油價格完全由中石油、中石化兩大石油公司來定，價格無法預料。