縮小城鄉收入差距的財政支出結構優化研究

一、引言與文獻綜述

改革開放以來,我國經濟發展取得極大成就,人民生活水平得到大幅度的提高,中央政府執政重點逐步轉向建設“和諧社會”,而城鄉收入差距不斷擴大無疑是建設“和諧社會”過程中所需要著手解決的問題。自1978年始,我國城鄉收入差距經歷了“縮小—持續擴大”的增長路線①:1978年我國城鄉收入差距僅為209.8元,到1980年增長到261.46元;1980—1985年這一數字下降到242.56元;但是自1985年以后我國的城鄉收入差距呈現出持續的波動上升,直至2007年城鄉收入差距已經擴大到1709.12元。蔡昉、楊濤(2000),Yang、Zhou(1999)、世界銀行(1983)等研究也發現,改革開放以來中國的城鄉收入差距很難以慣用的庫茲涅茨·威廉姆森“倒U”假說解釋,而是呈現出不斷波動擴大的趨勢。

城鄉收入差距不僅體現在可支配收入上,城鄉人均占有金融資產、社會保障、消費能力等方面都存在較大的差距,這已經成為我國經濟發展和社會穩定的嚴重隱患。城鄉收入差距擴大在農村產業結構升級、城鄉統籌一體化、外貿融資、新農村建設等方面都有眾多不利影響。解決城鄉收入差距需要農村自身努力,同時更需要政府的財政支持與政策引導,政府在縮小城鄉收入差距方面扮演著重要的角色。

制定正確的政策首先必須了解我國城鄉收入差距形成的原因,我國城鄉收入差距的形成有著深刻的歷史和政治背景。David Ricardo在《政治經濟學及賦稅原理》中認為工業與農業部門的不同生產方式及其不同的產品需求是導致城鄉居民收入差距的根源。Lewis(1954)提出了“二元經濟結構”,并指出現代工業部門采用先進生產技術,面向市場進行利潤最大化為目的的生產活動,生產效率相對較高,所以勞動力工資收入也較高;而農業部門由于各種約束少有產品流向市場,傳統部門也很難從現代部門中獲益,所以農民的收入只能維持在較低水平。此外,陸銘、陳釗(2004)、馬從輝(2002)、劉文勇(2004)等也認為中國政府長期實行“城鄉二元結構”的經濟政策確實人為地擴大了城鄉收入差距:工業部門采取資本傾向技術限制了對農村勞動力需求,經濟資源向城市重化工業集中,保障工業增長壓低農產品收購價格形成不利于農民的“剪刀差”, 嚴格戶籍制度限制城鄉勞動力相互流動(蔡昉、2001)等,這都限制了農民收入的提高。陳宗勝(2000)通過考察中國二元經濟結構和城鄉不同的發展狀況,將二元經濟結構視為影響城鄉收入差距的重要因素,并指出只要傳統農業部門沒有擺脫在二元經濟結構中的不利地位,城鄉收入差距就很難縮小。

政府財政投入也是導致城鄉收入差距不斷擴大的重要原因,并且與我國二元經濟結構是相呼應的。財政支農力度不夠、城鄉社會保障分布不均衡、農村稅收負擔沉重、農村科教支出偏低、農村公共支出績效低下等都是造成城鄉收入差距不斷拉大的財稅原因(沈坤榮、張璟,2007)。Becker(1975)利用人力資本理論論述了收入差距存在的原因,指出教育對國民經濟發展的重大意義。Tin bergen(1975)從供給和需求理論解釋收入分配,認為勞動的過度供給導致了低工資收入,而解決的方法是要使教育發展超過技術發展,有意識地造成非熟練勞動力的過度供給和熟練勞動力的短缺,減少收入分配的差距。教育是促進社會公平的重要因素,而教育需要政府財力的大量投入(鄒國平,2004)。此外,李實(2003)指出農民承受不合理的稅費負擔及對農村社會福利、社會保障的歧視是造成城鄉收入擴大的重要因素。程開明、李金昌(2007),陸銘、陳釗(2004)從城市化偏向角度考察城鄉收入差距擴大的原因。前者采用1978—2004年時間序列數據計量證明城市化偏向是造成城鄉收入差距擴大的原因,其中財政支出等非價格政策城市化傾向日益突出加速了收入差距擴大趨勢。蔡昉(2003)從制度經濟學的角度考察縮小城鄉收入差距的制度路徑,發現我國實行嚴格的戶籍管理制度,建立起了以保障城市勞動力全面就業為目標、有效排除農村人口的排他性勞動就業制度和福利制度。劉成奎、王朝才(2008)從社會公平角度出發,實證得出財政支出結構不利于縮小城鄉收入差距的結論,財政支出結構優化方向是加大對農村地區的科教文衛支出,適度增加社會保障支出,調整支農資金支出方向,增加農村地區的辦公人員經費等。

現有文獻對我國城鄉收入差距形成的理論研究已經十分成熟,但專門針對城鄉收入差距的財稅原因研究(特別是財政支出結構優化實證研究)較為缺乏,已有實證研究采選的數據比較單一、缺乏說服力。本文以縮小城鄉收入差距為政策目標,運用省級面板數據重點討論縮小城鄉收入差距的財政支出結構優化方向。本文的結構安排如下:第一部分是引言與文獻綜述,第二部分是現狀描述、研究設計和資料來源,第三部分是實證結果及理論解釋,最后得出簡單的政策建議。

二、現狀描述、研究設計與數據來源

(一)農業公共支出現狀描述

財政對農業的支出主要包括支援農業生產支出及農林部門事業費、農業基本建設支出、農業救濟費用與農業科技三項費用,其中主要以支援農業生產和農業基本建設支出為主,農業救濟費與科技費用在總支出中所占比例較小。從規模上看, 國家各項農業支出都呈逐年上升的趨勢,如農業基本建設支出從1978年的51.14億元上漲到2006年的504.28億元。

與農業支出規模不斷擴大不同,財政支農總支出占財政支出比是不斷下降的;同時,農業的支出稅收比(農業總財政支出/農業總稅收)卻不斷縮小。其中,農業支出占GDP的比重由1978年的4.1%下降到2006年的1.5%,農業支出占財政支出的比重由1978年的13.4%下降到2006年的7.8%。農業的支出稅收比由1978年的5.3下降到1996年的1.9,隨后年份稍有增加,到2006年達到2.9,但還是比改革開放初期下降了將近一倍。政府從農業收取的稅收增多而相應支出卻減少,農民沒有享受到與其承擔稅收相應的公共服務。

總體來說,農業支出呈現出以下趨勢:農業支出絕對規模不斷擴大,農業支出占GDP和財政支出相對比不斷下降,支援農村生產支出和農村基本建設支出是農業支出重點,農業救濟費和科研費用卻相對較低,政府從農業部門收取更多的稅收,用于農業的財政支出卻沒有相應增加。

(二)研究設計與數據來源

Barro(1990)構建古典AK數理模型,提出財政政策能夠影響產出水平的研究框架。模型以政府預算分類為前提,運用道格拉斯生產函數將政府公共支出作用納入經濟增長的分析之中。具體生產函數形式是:

Y_t=AL^1-a_tK^a_tG^β_j

其中,Y為國內生產總值,代表某地區的經濟發展水平;L為有效勞動力,代表某地區的人力資本水平;K為社會固定資產總額,代表某地區投入再生產的物質資本;G為某地區各項財政支出水平,A表示技術。假設技術系數為常數,等式兩邊取對數可得:

InY_t=c+(1-a)InL_t+aInk_t+∑β_jInG

本文研究的是如何調整財政結構以達到縮小城鄉收入差距的目的,收入與經濟增長是高度相關的。在此基礎上,若城市人均收入和農村人均收入對GDP可以近似替代,則等式可以用來檢驗財政支出結構的變動對城鄉收入差距的影響。由于政府支出預算在年初編制,對經濟的影響可能要經過一定時間才能顯現,所以允許滯后期的存在,滯后期的選擇以檢驗標準最優為準②;為了避免數據不平穩帶來的偽回歸現象,對解釋變量進行面板數據單位根檢驗,確定是否需要加入時間T剔除趨勢項的影響;固定效用模型或隨機效用模型的選擇由Hausman檢驗得出。

本文將依次構建三個等式進行實證檢驗,其中Yt 依次代表城市人均可支配收入、農村人均純收入及人均城鄉收入之差;Lt 代表就業人數;Kt代表社會固定資本投資額;Git為各項財政支出。本文將財政收入分為轉移性支出、投資性購買支出和消耗性購買支出以考察政府職能的側重點。轉移性支出主要包括社會福利支出、社會保障支出、支援不發達地區支出及政策性補貼支出,主要體現福利保障體系的真正受益者并以此判斷政策的調整;投資性購買支出主要包括基本建設支出、支援農業生產支出、農業綜合開發支出、流動資金、企業挖潛改造等,用以檢驗投資性購買支出更多地刺激了農村還是城市的經濟發展;消耗性購買支出主要包括行政管理支出費用及科教文衛事業費用等,用以考察政府公共服務更多惠及哪個群體。本文采選的是省級面板數據③,基于數據的可得性,為避免分稅制改革帶來的數據波動及考慮到2007年財政支出分類口徑大幅度的調整,本文截取的年份為1995—2006年,所有數據均以1994年居民消費價格指數為基準進行平減,數據直接來源于中經網統計數據庫。計量操作由Eviews5.1完成。

三、回歸結果及其分析

利用GDP與城鄉人均收入分別做PCSE極大似然估計回歸,發現城市人均收入和農村人均收入與GDP的相關程度分別達到了95.25%和98.61%,可認為人均收入指標近似替代GDP指標是可行的。根據設計方案依次對財政支出結構與城市人均收入、農村人均收入、城鄉收入之差三變量進行OLS回歸,最終結果(見圖表)所示:④

以不減小R²為準則,經過多次檢驗選擇了滯后1期為標準;通過Hausman檢驗,三個方程都顯示使用個體隨機效用模型,最終總結可以得到以下結論:

1、 城市化流向的社會投資和人才資源集聚的確加速了城鄉收入差距的擴大。從檢驗結果可以看出物質資本和人力資本的投入都顯著地提高了城市人均收入和農村人均收入(系數的T值在1%或5%左右都通過了檢驗),但是它們對城市和農村的促進作用是不相同的。對城市人均收入(系數分別為0.0757、0.5816)的促進作用明顯高于農村(系數為0.0635、0.4844)。Lipton(1977)指出發展中國家在工業化過程中容易發生投資、稅收、金融等城市化偏向的資源配置,使經濟在城鄉之間不平衡地增長導致城鄉差距的不斷擴大。中國自改革開放以來執行嚴格的城市化偏向政策,率先開放東部沿海城鎮區域,私人投資及社會投資大量配置給經濟較為發達的城市。政府政策扭曲了資本向城市集中的速度,在過速發展城市經濟的同時卻造成了農村經濟停滯不前的局面。經濟發達區域容易形成對人才的強大吸引力,農村培養出的高素質人才向城市集聚造成農村地區嚴重的人才流失;改革開放以來形成的嚴格戶籍制度限制了勞動力在城鄉之間的流動,把農民排除在城市經濟發展受益圈外,城鄉收入差距擴大不可避免。

2、 城市地區是轉移性支付的最大受益者,社會保障體系明顯向城市傾斜。轉移性支付主要是撫恤與社會福利救濟費與社會保障支出,從檢驗結果中可以看出轉移性支出顯著促進了城鄉收入差距的擴大。轉移支付對提高城市人均收入的作用(0.2365)明顯高于農村地區(0.1525)。我國自建國以來在醫療、養老等方面為城鎮職工提供了較為完備的社會保障體系,城市居民是整個社會保障體系的主要受益者;而農村地區則主要推行以家庭保障為核心的保障體系。有關數據顯示截至2004年底,占全國人口80%的農村人口所耗費社會保障費用不足總額的11%,而僅20%的城市人口則消耗了近89%的社會保障費用。健全的社會保障體系是擴大消費、拉動經濟增長的有力保障,農村地區不完善的社會保障制度制約了農民消費水平的提高,影響了農村生活質量的提高,造成了城鄉收入差距的擴大。

3、 基本建設和企業補助性支出向城市工業傾斜,國家支援農業支出發揮作用不大?；窘ㄔO支出、企業挖潛改造支出、支援農業生產支出及農業綜合開發支出是投資性購買支出的主要組成部分。從實證檢驗來看,投資性購買支出對城市人均收入有顯著的正向收入彈性,但對農村人均收入提高作用十分不顯著,這直接導致了城鄉人均收入的擴大。公共產品供給城鄉分布不均等是我國公共產品提供的難題,我國的基本建設資金幾乎全部向城鎮投放,基本建設投資所建成的交通、通訊、水電力、公共設施等公共品基本被城鎮居民享用?；A設施具有巨大的投資經濟效益,可以促進城鎮經濟的快速發展;而農村地區對公共品的享受程度很低,直至如今薄弱的農村基礎設施建設仍是制約農村經濟發展的瓶頸,農村居民收入提高受到限制。

從另一個方面來說,支援農業建設各項財政支出卻沒有對農村經濟發展起到顯著的拉動作用。第一、國家財政對農業的實際支持力度是不斷減小的,農業財政支出占GDP及財政總支出的比重是不斷下降的,農業資金滿足不了農業發展。生產資料價格的波動、農業經濟效益的低下、農業生產環境的惡化,都需要持續穩定增長的農業資金。而我國自改革開放以來卻一直實行“抽農補工”的收入分配政策,把農村財富向城市工業轉移,必然造成城鄉收入差距的不斷擴大。第二,我國雖然一直強調支持農業,但是在政策執行過程中存在較為嚴重的農業歧視現象。農業資金發放不到位、使用效率低、配置不科學等,都使得農業支援資金沒有發揮其應有的經濟作用,對農村地區經濟貢獻率低,無法發揮其縮小城鄉收入差距的作用。

4、 消耗性購買支出內部各項支出對縮小城鄉收入差距作用各有不同。消耗性支出對提高城市人均收入和農村人均收入差距作用都是顯著的,并且影響程度大致相同(影響系數分別為0.0275和0.0235)。消耗性購買支出主要包括科教文衛支出和行政管理支出費用。已有研究大多都表明科教文衛支出對縮小城鄉收入差距作用是顯著的,無論是國家給予農村的教育支持、科技支持還是衛生改善,都有利于長期科學地促進農村地區的經濟發展。雖然財政在科教文衛上的資金投入還是較為偏向城鎮,但農村地區的人力資本積累的邊際效用要高于城鎮地區,政府在農村地區人力資源方面的財政投入顯著地推動了農村地區的經濟發展(劉成奎,2008;劉文忻、陸云航,2006)。就行政管理費用而言,人員經費和辦公經費是行政管理支出費用的兩大部分。人員經費幾乎全部是城鎮行政人員的工資性收入,而農村居民的工資性收入是比較低的。辦公經費也主要是為城鎮居民提供較為完善的發展經濟環境,城鎮居民是行政管理費形成公共服務的主要享受者。相反,農村地區由于地域限制、人員冗余、機構重疊繁雜、辦事效率相對低下等原因,使得農村居民從行政管理支出受益程度遠遠小于城鎮居民。

總的來說,我國的人力、物質資本及財政支出都呈現出較強的城市偏向;轉移性支出、資本性購買支出、消耗性購買支出的一部分都顯著地提高城市居民收入,而其對提高農村人均收入作用遠不及城市或者效用根本不顯著;科教文衛支出對提高農村人均收入有正向作用,但因發揮的拉動作用不夠大,因此消耗性購買支出總體上還是表現出擴大城鄉收入差距的趨勢。

四、政策建議

城鄉收入差距的擴大嚴重制約了我國總體消費能力的增長,影響了經濟長期發展和社會的穩定,基于以上實證檢驗結論,本文提出以下幾點相應的政策建議:

1、制定有利于農村資金導向的政策,給農村經濟發展和農村居民消費提供更多的優惠措施,重點扶持有利于農村地區資本積累的項目。

2、打破城鄉戶籍限制,加強城鄉居民之間的流動,促進農業人口順暢轉移,建立各種有利于防止農村人才流失的就業政策。

3、提高農村地區社會保障費用所占比例,改變農村以家庭保障為核心的保障模式,建立健全完善的農村醫療及養老保障體系。

4、加大財政支持農業力度,引導農民科學發展生產力,加強農村地區基礎設施建設,合理推進城鎮化進程,保證農村居民平等享受公共服務。

5、繼續加強對農村地區的教育、衛生、科技方面的財政支持,真正以科學帶動農村經濟發展。

6、精簡農村地區政府工作人員,提高辦事效率,優化人員結構。

注釋:

①城市收入和農村收入分別由城市人均可支配收入和農村人均純收入表示,分別以1978年城市和農村居民消費物價指數進行平減,所有數據經由《中國統計年鑒》和中經網數據整理所得.

②這里以調整后R²最大為準則.

③由于數據的不完全性,本文沒包括西藏省,將四川省和重慶市數據進行合并.

④括號里的數值表示t值,星號表示顯著程度?！铩铩锉硎驹?%的置信水平下顯著,★★5%的水平下顯著,★在1%的水平下顯著。面板數據ADF檢驗顯示,城市人均收入、農村人均收入、城鄉收入差距、社會投資總額、就業勞動力都顯示為I(0)平穩,財政各項支出顯示為I(1)一階差分平穩,則說明被解釋變量與解釋變量之間不存在共同運動的趨勢,不需要加入時間趨勢項.

參考文獻:

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(作者簡介:陳思霞(1987.5—)女,漢族,湖南邵陽人,武漢大學經濟與管理學院財政系碩士研究生,研究方向:公共產品供給機制及財政稅收政策。)