歐洲一體化中司法合作的歷程動因與局限

齊志賢

歐洲一體化的縱深發展帶動了司法領域的合作趨向,傳統意義上的司法合作在歐洲一體化的新語境下呈現出新的內涵。

一、概述

傳統的司法合作是以司法協助為核心的,多以文書送達、調查取證、外國法查明、移送管轄等為內容。國際司法協助的產生與發展,表面上是應對跨國事務的現實需要,本質上卻是國家主權在地緣政治上碎裂化分割的必然結果。司法權的主權屬性決定了傳統的國際司法協助僅是基于主權協調的程序性運作并帶有很大的恣意性。然而,歐洲一體化建設卻為傳統國際司法協助構建了新的內涵。

在崇尚國家主權的歐洲,主權利益一直是歐洲一體化進程中不變的糾葛。從經濟共同體到共同防務與外交再到司法與內務合作,歐洲一體化進程盡管在主權讓渡問題上不斷遭遇挫折,但其區域一體化的實踐無疑在民族國家時代締造了一個區域主權的神話。國家主權傳統涵義的顛覆使司法權的主權屬性也不可避免地發生變化。在歐洲一體化語境下,國際司法協助這一傳統的國家間交往形式更多地顯現出一種從程序取向的“協助”向規則取向的“合作”過渡,以及由國際司法協助向區際司法協助轉變的雙重傾向,也即區域主權利益的提升促使歐洲國家間的司法協助逐漸轉變為歐洲一體化輻射下不同司法權的協調乃至趨同。

二、歐洲一體化中司法合作的發展歷程

歐洲一體化中的司法合作始于上世紀50年代,半個多世紀的發展歷程深托于歐洲一體化的發展。因此,歐洲一體化的階段性發展使其司法合作也帶有明顯的階段性特征。

(一)國際法框架內的司法合作

早在上世紀50年代,歐洲國家便開始了司法合作方面的探索。但直至《馬斯特里赫特條約》(以下簡稱《馬約》)的簽署,這種合作本質上未脫離國際法框架內普遍管轄原則的基礎與政府間合作模式。不同的是相比于國際法義務性協作,這種合作因地緣上的不可分割所致的威脅的蔓延而顯得更加緊密、深入。盡管如此,這種初步但積極的嘗試為以后共同體司法合作的開展奠定了重要基礎。這主要體現在:歐洲理事會所主持簽署的司法合作類公約、協定,促使該區域司法合作更趨緊密與規范化①;特萊維小組這一警務合作平臺不僅深化了成員國合作應對共同威脅的意識,更使其在司法合作這一關涉主權利益的敏感領域內逐步建立并增強了互信,從而為該領域的擴展與層次的提升奠定了心理和經驗基礎;《申根協定》、《單一歐洲法令》及《都柏林避難公約》的簽署與生效,進一步為共同體司法合作的發展奠定了規范性基礎與經驗性準備。

(二)歐洲一體化框架內的司法合作

隨著歐洲集體身份的逐步構建與強化,司法合作在歐盟內受到越來越多的關注。以《馬約》與《阿姆斯特丹條約》(以下簡稱《阿約》)為界,歐盟的司法合作經歷了一體化框架內政府間合作、政府間與超政府合作兼行的兩個階段,相比于《馬約》前可謂發生了質的突破。

1、《馬約》時代

1993年生效的《馬約》通過確定歐盟司法與內務合作的基本內容與形式,將一直游離于一體化框架外的司法合作正式轉入框架內運作,司法合作因此獲得了更多的規范性與機制性保障而突破性進展。其貢獻在于:將人權和基本自由等內容納入到框架條約中,并將保護人的基本權利作為歐盟法律的一般原則;同時還引入了“歐盟公民”的身份并進行了權義規定。這些舉措不僅增進了歐洲意識,更建構了歐盟司法合作的法理基礎。此外,條約第K.3條中理事會在司法和民政領域的獲權使共同體司法合作自此帶上了超國家主義的痕跡;明確將司法與內務合作規定為歐盟第三大支柱,極大地提升了司法合作的重要性,并規定了各成員國具有共同利益的領域:避難政策、對外邊界管理、移民政策、毒品控制、打擊國際詐騙、民事司法合作、刑事司法合作、海關合作與警務合作。顯然這些領域是歐盟內司法合作無法回避的;建立歐洲刑事警察組織擴大并深化了自特萊維小組時期以來的警務合作。

2、《阿約》時代

《馬約》雖為共同體司法合作構建了更高層次的合作機制,卻未見明顯的成效性進展。為改善這一狀況并應對歐盟東擴帶來的新挑戰,《阿約》得以簽署?！栋⒓s》改變了以往純粹政府間主義的合作模式,并創造性地將超國家決策模式引入司法合作的部分領域,使共同體司法合作開始嘗試性地向超國家主義過渡。主要體現在:將建立一個自由、安全、正義的歐盟確立為司法合作的新目標。顯然,其中的三大法律基本價值在歐洲一體化的語境下必然要靠司法合作來實現;將有關人口自由流動和民事領域的司法合作從第三支柱轉入第一支柱而適用歐盟超國家性質的決策機制,為共同體司法合作創建了新的合作機制;賦予歐盟委員會在警務與刑事司法合作領域的事務決策與處理上享有與各成員國等同的立法動議權,使該領域部分程度上也引入了超國家主義運作機制?！栋⒓s》后共同體司法合作的進展未有明顯突破性進展。

三、歐洲一體化中司法合作的動因

縱觀共同體司法合作的發展歷程,不難發現經濟一體化的帶動、歐洲安全形勢的現實需要及歐洲統一思想的推動一直是該司法合作的動因所在。

(一)經濟一體化的帶動

歐洲一體化嚴格講只是在經濟領域取得了合作帝國式的成就,其他領域的整合或是經濟領域的成功一體化所引發的擴散效應,或是負載于經濟一體化的需求而產生。共同體司法合作屬于后者,即其司法合作無論產生還是發展更多的是適應經濟一體化的結果。自《申根協定》的簽署至統一大市場的建立,歐共體各成員國為建立統一大市場逐步消除了阻礙四大自由流動的各種壁壘,同時也為歐洲經濟一體化帶來了邊界、移民、跨國犯罪、恐怖主義等新舊挑戰,傳統的主權治理模式變得捉襟見肘。由此,發端于國際司法協助的歐洲司法合作逐步跳出國際法的合作框架,轉向規則取向的政府間合作模式來應對共同威脅。此后盡管《阿約》時代共同體司法合作產生規范與機制上的突破性進展,尤其限制性地引入了超國家主義模式,但其真正意圖是為改善《馬約》時代司法合作的緩慢進展與歐盟東擴所引發的新問題對經濟一體化的牽絆。這從《阿約》時代司法合作領域仍集中在邊界控制、避難、移民及預防和打擊犯罪等領域即可知。此外,《阿約》對司法合作目標的新定位雖提升了合作高度,顯現出經濟功能外溢效應的痕跡,但其實踐終究非常有限。因此,歐洲經濟一體化的發展需要很大程度上依然左右著共同體司法合作的進展。

(二)歐洲安全形勢的現實需要

應對威脅是司法合作的題中之義,共同體司法合作的產生與發展同樣是應對歐洲現實安全形勢的結果。冷戰揭幕所帶來的戰爭陰云終究因核戰爭的特殊退卻歐洲對戰爭的恐懼并復活了一度被掩蓋的其他安全威脅,冷戰的結束更使這些威脅浮出水面。同時隨著經濟全球化所引發的連帶效應,非傳統安全威脅日益被提上日程,歐洲安全形勢漸趨復雜?？植乐髁x在歐洲的跨國性蔓延曾一度使歐洲成為全球恐怖主義的高發區②,這從歐洲司法合作一直將反恐列為重點即可知其在歐洲的持續性危害;四大流動自由及歐盟東擴所引發的非法移民大量涌入而對歐洲社會傳統治理機制構成的挑戰及衍生的反移民浪潮,已構成了歐洲社會安全與穩定的新威脅。此外,大規模殺傷性武器的擴散與跨國有組織犯罪等威脅也在歐洲安全形勢中舉足輕重?？v觀共同體司法合作的歷程,無論是特萊維小組、歐洲刑事警察組織等組織性實踐,還是從《申根協定》到《阿約》的規范性實踐,歐洲安全形勢的現實需要一直都是其司法合作的核心動力。如果經濟一體化的推動是其司法合作的積極動因,那么歐洲安全形勢的現實需要則可稱為消極性動因。

(三)歐洲統一思想的推動

源遠流長的歐洲統一思想是歐洲一體化發展的心理支撐,崇尚人權的人本意識、基督教精神、私權平等與公法正義的法治理念等歐洲文明的共通之處,共同構成了歐洲一體化的精神內核。歐洲主義的追隨者們便從這些共質中尋求 “歐洲合眾國”的希望。在一體化進程遭遇挫折時,這種共通的精神訴求常被用來解釋“繼續前行”的必要及把握一體化推進的方向。應當說歐洲經濟一體化的擴散效應在歐洲統一思想中得到了更多的認同,歐洲主義者們從經濟領域的成功一體化看到了歐洲統一的希望。但在司法合作領域,歐洲統一思想所起到的作用多是通過對經濟一體化的直接支持而間接發揮的。然而,這并不代表歐洲統一思想在該領域的永久次位性,《阿約》時代對構建一個“自由、安全、正義的歐洲共同空間”的追求,充分顯示出歐洲統一思想已從幕后走上了臺前,不難設想其中奉若圭臬的規則取向理念將會對歐洲的司法合作產生立法層次上的構建作用。

四、歐洲一體化中司法合作的局限

如上所述,歐洲一體化中的司法合作是在經濟一體化的帶動、歐洲安全形勢的現實需要及歐洲統一思想的推動三者相互作用下逐漸發展起來的,盡管其中不乏顯著的成效,但從嚴格意義上說,共同體司法合作仍然存在與生俱來的不足之處。

(一)消極的功能外溢,依附色彩濃重

按照新功能主義“外溢說”的解釋,由功能上的相互依賴或目標上的內在聯系所產生的不平衡,會迫使政治行為者們重新定義它們的共同目標。在歐洲一體化的語境下,經濟一體化的高度發展所引發的負面效應凸顯了一體化內部的不平衡。在司法領域,各成員國的司法分裂與犯罪分子自由流動的結構性矛盾嚴重惡化著歐洲各國的治安與安全形勢③,共同體司法合作的必要性不斷增強。由此其司法合作更多地顯示出一種經濟一體化功能的消極外溢色彩,也即進行司法合作是為調和經濟一體化的不斷提升與相對滯后的經濟延伸領域的掣肘兩者間矛盾而產生的。這種濃重的依附色彩著重體現在司法合作的對象上,同時決定了司法合作運作空間的狹小。四大流動自由所引發的跨國協調的增加、一貫的移民潮流及恐怖主義的持續猖獗等對歐洲經濟一體化造成了極大的牽制,掃除這些障礙或最大化減輕危害以推進經濟一體化的深入成為必要。相應地共同體司法合作主要契合在了上述領域。盡管《阿約》提綱挈領地將司法合作置于保障人權和構建自由、安全、正義的共同空間的法理上,但實踐中其司法合作仍未超出《馬約》所確定的九大合作領域。毫不夸張地說,共同體司法合作本質上處于一種兵來將擋、水來土掩式的運作中。顯然這種濃重的依附性與領域的局限性在歐洲一體化發展的背景下是非常滯后的。

(二)政府間合作模式對一體化的背離

國家主權是歐洲一體化進程中最核心的障礙,歐洲一體化在尊重主權與主權讓渡間的搖擺與前進同樣折射進了共同體司法合作領域。與經濟一體化高度的超國家主義形成鮮明對比的是,司法合作因涉及更多主權利益而一直停留在政府間主義的模式上。從組織性運作來看,無論是從特萊維小組下的初步警務合作到歐洲警察維和部隊、歐洲刑事警察組織,還是《馬約》所確定的歐盟司法與內務合作的第三支柱,政府間主義始終是司法合作的主基調。共同體司法合作的組織機制是在政府合意與授權下建立的,僅是作為跨國協調的平臺而存在著;從規范性運作來看,自歐洲理事會所主持簽署的各種國際司法協助公約伊始,歷經《申根協定》、《單一歐洲法令》、《馬約》到《阿約》的簽署,共同體司法合作僅是在各成員國間取得了基本立場的趨同,且這種趨同立場又局限于與經濟一體化緊密相關的幾個特定領域內。更重要的是這些合意文件的實施最終還是要依靠各成員國政府來實現。即便是《阿約》簽署后所引入的部分超國家主義機制也是在不妨礙各成員國傳統主權運作的前提下發揮作用的。

此外,如果將司法合作置于歐洲一體化發展的前景中看共同體司法合作一直停留在內務合作引發司法合作的層面上,這從其司法與內務合作的緊密性即可獲知。顯然這依立法、執法、司法的法律邏輯是本末倒置的,即執法困境帶來司法合作進而帶動立法的趨同。盡管《阿約》將人權保護作為歐盟法律的一般原則并創制了“歐盟公民”這一法律主體資格,盡管歐洲法院在解釋共同體法律、確保成員國內統一適用及直接運用共同體法律裁決案件上進行了有限但有效的實踐,這在某種程度上改變了上述倒置模式,但這對歐洲一體化建設而言還是遠遠不夠的。共同體司法合作有待實現向趨同性立法過渡。

注釋:

①參見趙秉志主編:《歐盟刑事司法協助研究暨相關文獻中英文本》,北京:中國人民公安大學出版社,2003年版,第35-512頁.

②俞正梁等著:《全球化時代的國際關系》,上海:復旦大學出版社,2000年版,158頁.

③方長平:歐盟司法與內務合作:動力、機制與問題,載《歐洲》,2000年第6期,第54頁.

(作者單位:武漢大學政治與公共管理學院)