大部制改革難點試析

摘要:大部制是現代公共社會服務型政府的制度產物,本文就我國大部制改革過程中可能出現的問題進行了分析,希望以此為突破口,為我國新一輪政府改革提供些建議。

關鍵詞:大部制;改革;行政管理

收稿日期:2009-10-19

作者簡介:柳少蕊(1983-),女,吉林吉林人,東南大學行政管理專業碩士研究生,研究方向:公共政策與政府管理。

一、集權與分權問題

集權與分權的關系是自國家政權建立以來一直困擾著中外政治學界的一個顯像問題。一般來說,集權容易產生專制,分權比較利于民主,但是集權可以保證國家的權威和控制力,而分權則往往容易削弱國家的權威和控制力,片面地強調任何一方面都不利于國家政治的建設與發展。大部制改革的一個重要思路就是使部門之間及其內部的權力運作相互協調、相互制約。按照這一設想,我們可以有兩種方案來規范:一是在部門內部建立專門的決策機構、執行機構和監督制約機構;二是在部門之間建立專門的決策部門、執行部門和監督制約部門。顯然,無論哪一種方案都會存在著權力制衡問題。實踐證明,對公共權力的制約,最有效的還是外部的監督,特別是人大、司法、公眾、媒體等。如何發揮這方面的作用,將對大部制改革構成很大的挑戰。

二、利益分配問題

從根本上說,政府的權力是人民賦予的,自身沒有特殊利益。但是隨著市場經濟的發展,在決策或履行職能過程中,有些部門過多從本部門利益出發,過于強調、維護與謀取本部門利益。變相實現小團體或少數領導個人的利益,實現“利益部門化”,這嚴重影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性,損害了社會公平、公正,也與人民大眾的根本利益背道而馳。在現實中表現為:(1)有些部門在行政管理過程中不僅作為行政主體而且還是獨立經濟利益主體,在行政過程中偏離“公共利益”導向,把國家的公共權力部門化以謀取部門私利。(2)改革從來都不是在和風細雨中進行的,無疑是充滿了復雜的利益博弈和激烈的權力角逐,部門利益、個人權力乃至特殊利益集團的利益,都可能成為大部門體制改革的阻力。^[1](P.422)有人擔心,大部門體制改革可能把分散的部門利益,積聚為集中的部門利益,如果一個部門變為一個超級部,權力很大,對它進行監督恐怕更加困難。

三、富余人員分流問題

實行大部制改革,必然要對職能重疊的部門和機構進行精簡和重組。由此導致的人員分流成為政府機構改革的難點,更是政府機構改革成敗的關鍵。富余的分流人員如果得不到妥善安置,就不可能達到精兵簡政的目的,即使一時精簡了,還可能出現回潮,如何處理撤銷或者合并機構后編制的調整和人員的分流,能否走出“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的歷史怪圈,是推行大部制后必須解決的一個歷史難題。如果富余人員不能安全有序分流,不僅不利于政府機關工作的連續性和穩定性,而且易使已有的政府機構改革成果喪失殆盡。因此,如何切實做好“大部制”改革中的人員分流,關乎公務員隊伍的穩定,關乎社會安定。

四、法律保障問題

“人們奮斗所爭取的一切,同他們的利益有關”。我國歷次政府機構改革沒有取得預期效果的一個重要原因就在于機構改革制度的供給不足和制度落后于機構改革的實踐。亨廷頓曾指出:“制度化程度低下的政府不僅僅是個弱政府,而且還是一個壞政府”。^[2](P.26)“前幾次的機構改革,由于歷史和時代的局限性,基本上采取政策推動而不是法律規范的改革模式,或者說是‘運動型而不是‘秩序型的”。大部制改革事關政府機制的創新和權力利益的調整,如何利用這次政府改革的契機,加快行政組織法制建設的步伐,增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法,是大部制改革應該關注的重點。

大部制是當前我國經濟社會發展的必然趨勢。因此,大部制改革不能只停留在簡單的機構合并層面,而必須同政府職能的繼續轉型相結合。以這次改革為契機,進一步理清政府與市場的關系,充分發揮市場在資源配置中的基礎作用,盡快完成由管制型政府向管理型政府、服務型政府的轉變。

[責任編輯:吳紀龍]