大學生創業的法律保障問題研究

陳 雷

摘要:為了鼓勵大學生創業,國務院及地方各級政府相繼出臺了一系列法規政策,為大學生創業解除了許多后顧之憂。在一定程度上,激發了大學生創業的熱情和積極性,緩解了就業壓力。但也必須正視,現有的保障大學生創業的法規政策還存在很多缺陷。本文在調查研究的基礎上,總結了現實中存在的問題及問題產生的原因,并據此提出了切實可行的對策建議。

關鍵詞:大學生;創業;法律保障;問題研究

中圖分類號:F270文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0060-02

一、我國大學生創業法規政策的現狀

自2002年3月教育部等部門出臺《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題意見的通知》以來,國務院及各級地方政府制定了一系列法規政策保障大學生創業,主要可以概括為以下方面:

1.企業設立方面的優惠政策。如上海市政府規定,應屆大學畢業生創業可享受免費風險評估、免費政策培訓等優惠政策。此外,上海市還設立了專門針對應屆大學畢業生的創業教育培訓中心,免費為大學生提供項目風險評估和指導,幫助大學生更好地把握市場機會。

2.企業稅收方面的優惠政策。如杭州市政府規定,開通稅務辦事綠色通道。為大學生自主創業提供稅務辦事綠色通道和便捷服務,免費辦理稅務登記證,提供注冊培訓。不僅如此,杭州市政府還規定了享受稅收優惠的企業類型和優惠幅度。

3.企業融資方面的優惠政策。如南京市政府規定,將在寧創業的高校畢業生納入小額擔保貸款及財政貼息范圍,人事、勞動、總工會等有關部門可按規定受理其在寧創業小額擔保貸款及貼息申請,小額貸款額度上限提高到5萬元,規模較大的可提高到10萬元。

二、大學生創業法律保障體系存在的問題

(一)大學生創業企業設立方面的法規政策缺陷

1.相關政策效力位階偏低、可操作性不強

目前,我國鼓勵大學生創業的政策多為國務院及各級地方政府出臺的法規或規章,尚未制定規范大學生創業的專門性法律。首先,就法規與規章的效力位階而言,其效力低于憲法和一般法律。其次,相關政策過于原則化,有較大伸縮性,缺乏具體要求和硬性約束,不具有可操作性。因此,政策的實施效果受到了一定的鉗制。

2.政策優惠限制條件過多

國家及各地政府保障大學生創業的政策均設置了過多的限制性條件,如國家工商總局《關于2003年普通高等學校畢業生從事個體經營有關收費優惠政策的通知》的規定,既限制了可以享受優惠政策的大學生企業類型,又限制了大學生可以從事的行業。眾所周知,大學生創業者受自身所具備的資本、經驗、社會關系等條件限制,本來可以從事的行業就不多,再加上這些優惠政策中的條件限制,真可謂雪上加霜了。

3.政策優惠的實際含金量不高

近年來,國家及各地政府出臺了很多鼓勵大學生創業的優惠政策,尤其是減免的收費項目多達幾十項。然而仔細觀察一下就會發現,這些項目多數屬于行政程序中的登記費、鑒證費、檢驗費、工本費、管理費等,大學生創業者可享受優惠的費用最多也只有幾百元。這些優惠的費用與創業者所需的大額資金相比無異于杯水車薪。

(二)大學生創業企業稅收方面的法規政策缺陷

1.稅收優惠政策指向不明、支持乏力

現有的稅收優惠政策指向不明,只側重于減輕中小企業發展過程中的負擔,沒有考慮到大學生創業企業的特殊性,更沒有針對大學生創業企業從設立、發展到壯大等各階段的特殊性,采取有效稅收措施減輕大學生企業的稅負,增強大學生企業的競爭力。對于大學生新設企業的稅收優惠時間太短,多數大學生創業者在創業初期資金短缺,特別是周轉資金嚴重不足,加之在創業初期沒有盈利或盈利較少。因而這種短期的稅收優惠政策對大學生新設企業意義不大,不能促進創業資本的快速增長,也制約了大學生企業的全面發展。

2.稅收優惠政策零星分散、缺乏權威

調查表明,我國現行的支持大學生創業的稅收優惠政策零星分散,大多以通知、規定或意見等形式出現,效力位階不高,系統性不強、權威性不夠。而且各地對大學生創業的具體政策又各不相同,不斷變動。對大學生創業者而言,缺乏穩定性和可預期性。

3.稅收優惠政策范圍狹窄、忽視差別

現行大學生創業稅收優惠政策所涉及的稅種主要是個人所得稅、企業所得稅、營業稅及城建稅,不包括增值稅,免稅范圍窄。而現實中,大學生創業者大多選擇從事商業零售、加工、修理以及餐飲等行業,因為這些行業投資小,風險小且見效快,最適合大學生自主創業。但上述行業多數屬于增值稅的征收范圍,而現行政策對從事這些行業的大學生并沒有給予優惠,抑制了大學生自主創業的積極性。另外,大學生創業優惠政策所涉及的稅種多數是稅收收入歸地方的稅種,對于東部沿海發達地區而言,此類稅收減免對其影響不大。但對于中西部欠發達地區來說這無疑加重了他們的財政負擔,也在一定程度上挫傷了他們執行大學生創業政策的主動性。

4.稅收優惠政策雙重標準、有失公平

大學生新設企業與大學生已設企業之間稅負雙重標準。大學生已設立企業當年安置下崗失業人員達到規定比例,最多免征30%的企業所得稅,減免稅幅度遠遠低于大學生新辦企業。這種“喜新厭舊”的稅制設計,不利于促進各類企業的共同發展。

(三)大學生創業企業融資方面的法規政策缺陷

1.融資優惠政策原則籠統,配套措施缺位

調查分析表明,國務院及各地政府針對大學生創業出臺的相關融資優惠政策過于籠統,基本上屬于原則性的政策導向層面,具有鮮明的政策痕跡,在強制性、規范性等方面不能解決大學生企業融資的需求。這樣僅靠宏觀性的法律或政策根本無法解決現實中的問題,要使法律或政策在促進大學生創業中有所作為,必須出臺具體的規定使之具有可操作性,使大學生創業者能夠切實從融資優惠政策中獲益。

2.融資優惠政策渠道狹窄,融資數額較小

中央財政對大學生創業者沒有直接的財政扶持,而是原則上要求各地自主制定大學生創業的財政扶持政策,這就導致現實中發達地區與落后地區對大學生創業的扶持力度相差很大,即便同處發達地區的江浙滬各地扶持政策也相去甚遠。再加上我國市場發育尚待完善,大學生企業進入股票和債券市場的門檻過高,使其進入資本市場融資的可能性幾乎為零。而面對規模較小,制度不健全,企業信用水平較低的大學生企業時,銀行又總是表現的如此“惜貸”、“吝貸”。對于大學生創業者來說,自籌資金或向親朋好友的借款幾乎是他們創業時取得資金的唯一渠道了。

3.融資優惠政策條件苛刻,融資成本較高

調查表明,國家和各地政府均出臺了針對大學生創業者的融資優惠政策。但遺憾的是享受優惠政策的條件過于嚴格,能切實從中受益的大學生創業者寥寥無幾。如規定對于能提供有效資產抵(質)押或優質客戶擔保的,金融機構優先給予信貸支持。但大學生創業企業囿于自身的規模、資產、信用,致使其很難提供有效資產抵(質)押或優質客戶擔保。而且即使金融機構愿意為大學生企業發放抵押或擔保貸款,也會手續繁雜,耗時過長,大學生創業企業還不得不支付額外的抵押資產評估費、擔保費等相關費用。

三、完善大學生創業法律保障體系的建議

調查顯示,無論是國務院還是各地政府都高度重視大學生創業問題,也相繼出臺了一系列支持大學生創業的法規政策,客觀地說,這些法規政策起到了一定的促進作用。但毋庸諱言,目前我國大學生創業的法律保障體系還存在著諸多問題。如融資渠道狹窄,資金籌措困難;審批過程繁瑣,準入門檻過高;中介機構缺乏,咨詢服務不周;稅收優惠乏力,導向作用不明等等。因此,需要從大學生企業設立、企業稅收、企業融資等方面完善我國的大學生創業法律保障體系。

(一)大學生創業企業設立方面的法規政策完善

1.建立全方位的大學生創業服務體系

首先,發揮高校、勞保、人事、工商等部門的公益性服務職能,運用政策鼓勵、輿論引導、學校指導等手段,快速構建信息發布、專家指導、人員培訓、檔案管理等全方位、立體式的大學生創業保障體系。切實為大學生提供創業項目觀摩、項目評估洽談、工商稅務代理服務、創業資金和貸款申請代理服務、創業法律和政策咨詢服務等“一站式”服務。

其次,根據高校實際,聘請法律、經濟、創業培訓、人力資源等相關方面的學者、企業家對大學創業項目的風險性、可行性、市場前景、科技含量等方面進行指導、評估,無償為大學生提供創業能力培訓,著力對相關政策法規、銀行信貸、工商稅務、項目推介等方面進行指導,從而幫助他們提高創業意識,掌握創業知識,提升創業技能,明確創業程序。

2.營造有利于大學生創業企業發展的環境

一是營造有利于促進創業企業發展的社會環境。受幾千年的小農經濟和傳統文化的影響,“坐、等、靠、要”的觀念仍在部分大學生中存在,嚴重影響和制約了大學生的創業熱情和創業行為。因此,要充分發揮大眾傳媒在傳播創業信息、發布創業項目、普及相關政策、樹立創業典型、弘揚創業文化等方面的作用。在全社會營造崇尚創業精神、尊重創業人才、支持創新、寬容失敗的良好風氣,使創業成為自發行動,為大學生創業提供良好的社會環境。

二是營造有利于促進創業企業發展制度環境,一方面需要相關政府部門盡快落實現有大學生創業政策。另一方面要及時出臺相關配套實施細則,完善相關政策。堅決避免“有政策、無細則;有細則、無落實”現象,在狠抓政策落實上下功夫。比如我國還沒有建立起大學生創業的法律保障體系,需要加快制定稅收、融資、風險投資等方面的法律法規,更好的為大學生創業企業的發展保駕護航。

(二)大學生創業企業稅收方面的法規政策完善

1.制定稅收優惠立法,明確稅收優惠導向

針對當前我國稅收優惠政策零星分散、效力位階不高、系統性不強、權威性不夠等缺點,應該由國務院盡快制定出臺行政法規加以規范。國務院應該充分調查和研究各地政府出臺的稅收優惠政策的實施情況,尤其應當聽取大學生創業者的心聲,了解他們的所想、所需、所急。 新的立法應當明確稅收政策導向,既要著力減輕大學生創業企業發展過程中的稅負,又要考慮大學生創業企業從設立、發展到壯大等各階段的特殊性,采取有效稅收措施減輕其稅負,增強其競爭力。

2.擴大稅收優惠范圍,加大稅收優惠力度

由國務院相關部門發布大學生創業者可以享受稅收優惠的稅種名稱及幅度,如規定大學生創業者除了可以享受個人所得稅、企業所得稅、營業稅及城建稅外,還可以享受增值稅等優惠。并且鼓勵各地政府根據自身條件,制定政策給予大學生創業企業更廣泛和更大幅度的稅收優惠。另外,大學生創業優惠政策所涉及的稅種多數是稅收收入歸地方的稅種,這種情況將直接減少所在地的財政收入,尤其是欠發達地區的財政收入。對此,國務院相關部門應該制定相應的補償措施,以調動各地執行大學生稅收優惠政策的積極性。

3.簡化納稅申報程序,鼓勵企業技術創新

簡化納稅申報程序,對零申報納稅由稅務所指定專人代為辦理,不需要納稅人再到辦稅服務廳申報,切實減輕大學生創業者的時間成本,也可以緩解辦稅服務廳納稅申報期間排隊、擁擠等現象。制定專門針對大學生企業技術創新的稅收優惠政策,利用稅收優惠杠桿鼓勵大學生創辦高新技術企業,支持大學生企業加大研發投入,鼓勵大學生企業加快技術轉讓,鼓勵大學生企業更新設備。利用稅收優惠政策扶持科技孵化器的發展。規定國家及省級認定的高新技術創業服務中心、軟件園、留學生創業園、大學科技園等科技企業孵化器,自認定之日起,暫免征收營業稅、房產稅和城鎮土地使用稅等稅費。

(三)大學生創業企業融資方面的法規政策完善

1.多措并舉為大學生企業融資創造良好的外部環境

政府應該快速制定并出臺有關支持大學生企業融資的政策。例如對民間融資,政府應采取積極引導的策略,最大程度發揮其積極作用,限制其消極作用,要通過立法手段加強對民間融資的監管和規范。在大學生創業初期,可以由政府或設立的專門扶持創業企業的機構提供發展債券式的創業啟動金,幫助大學生創業者實現創業企業的啟動。在大學生企業急需融資進行技術創新,擴大規模時,政府可以依法迅速予以調整轉變,盡快落實對大學生企業的融資扶持和政策保護。

2.積極引導大學生企業改善內部管理環境

首先,采取靈活多樣的方式對大學生創業者進行培訓,使其學習現代企業管理知識,掌握現代企業管理方式和管理理念,提高他們的管理能力。其次,加強對大學生企業的制度改造,按現代企業制度來打造大學生企業。完善企業管理制度,培養優秀管理人才,提高企業經營效率,降低企業經營風險。使大學生企業的管理體現科學化、現代化。再次,大學生企業要與金融機構加強信息溝通,及時向金融機構反饋真實的財務狀況,建立與金融機構的長期信賴關系。

3.推動金融機構體制改革,拓寬大學生融資渠道

首先,改變國有大銀行壟斷貸款市場的現狀,逐步允許非國有中小金融機構進入市場參與競爭,在政府的監督指導下允許資信良好的企業興辦股份制商業銀行。其次,探索建立二板市場,確立大學生企業的上市機制,拓寬大學生企業的融資渠道,為其直接融資創造條件。再次,推廣互助性擔保制度,組建有限責任形式的信用擔保公司,這種形式可以實現擔保形式的多元化,擔保資金結構的合理化。通過市場化的運作,促進擔保公司的發展壯大。

參考文獻:

[1]李志能,郁義鴻.創業學[M ].上海:復旦大學出版社,2000.

[2]斯科特?A?沙恩.尋找創業沃土[M ].北京:中國人民大學出版社,2005.

[3]呂巍.中國大學生創業案例研究[M ].北京:機械工業出版社,2002.

[4]李敏義.大學生創業意識的培養[M ].北京:中國高等教育出版社,2002.

[5]張伏波:“美國中小企業融資多樣化途徑借鑒”,《上海金融》,2003年第12期.

[6]楊林瑞、尹良培:“中小企業融資問題的法律研究”,《中國法學》,2003年第3期.

[7]林毅夫、李勇軍:“中小金融機構發展與中小企業融資”,《經濟研究》,2001年第l期.

[8]蘇麗英:“促進中小企業發展的稅收法律問題研究”,暨南大學碩士論文.作者簡介:陳雷(1984- ),男,安徽淮北人,上海師范大學法政學院法學理論專業07級碩士研究生。研究方向:法學理論、民商法學等。