淺析民事公訴制度的構建

劉開宇

摘要：在現代社會中，人與人的超級復雜性、多樣性和不同利益的沖突，面臨著這樣的問題：既要確保公民的自由和權利，又要避免公共利益的被拋棄；既要維持多元性，又要避免不同利益集團沖突的不良后果，尤其是強勢利益集團損害公民權利和公共利益；既確保政府有足夠的權威，又不致權力過大危害到公民的自由。檢察機關作為擁有行政和司法雙重屬性的機構，以民事公訴的形式，對此加以調節。

關鍵詞：公益訴訟；人民檢察院；民事公訴

一、公益訴訟產生背景與存在意義

隨著科學技術的日新月異，社會生產力水平的顯著提高，國與國之間的距離越來越近，人與人、人與社會、人與自然之間的關系也正變得日趨頻繁和密切。然而任何事物都具有兩面性：不斷擴大的商品生產，導致環境的持續惡化，使大量的人遭受損害；空前規模的消費群體，令缺陷產品傳播的速度和范圍達到一個驚人的數字，受害人群的數量也達到了空前規模；飛機、火車、汽車等便捷的交通工具已與人們的出行密不可分，一旦發生事故，同等地危及很多人的生命與健康。20世紀以來，由此產生的案件層出不窮，印度農藥廠毒氣外泄案、日本森永奶粉中毒案、四川沱江污染案、銀廣夏和億安科技等上市公司虛假陳述欺騙股民案等案件，其受害者人數由數十人至數十萬人不等，造成了嚴重的社會問題，亦使傳統的民事訴訟制度受到強烈的沖擊與挑戰。于是一種新的訴訟形式躍入了人們的眼簾，并引起各界人士尤其是法律界人士的熱烈討論，那就是公益訴訟。

要討論公益訴訟，首先就要分析什么是公益。公益，簡單來說就是公共利益。所謂“利益”，是私有制的產物，是個體的獨立人格產生后隨之出現的。而“公共利益”作為一種社會成員的共同利益,是從個人利益中分離出來而成為一種獨立利益的,類似于代數中公因式的提取,這種轉化經歷了漫長的發展階段。到了現代，人們根據“公地悲劇”［1］得出了一個結論：由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，每個人都會自覺或不自覺地榨取處于無人管理的狀態下公共資源（公共利益）給自己?，F實中雖然公共利益有名為國家的行政機器進行保護，但這個由人來運轉的機器曾幾何時也產生了自己的私利，從而使公共利益成了沒媽的孩子。當然，人們很快就意識到公共利益所受到的侵害最終還是會反應到個人利益的損失上，因此，以不特定多數人的共同利害關系為背景，為保護公共利益而產生了公益訴訟。

從法律角度來說，訴訟形態從最初的刑民不分到刑民分立，到行政訴訟興起，再到現在公益訴訟的出現，都是對現實社會的矛盾對訴訟理念和制度的更新。20世紀以來當代社會的一系列重大變化引發了法與糾紛解決機制的新動向，但作為新事物，公益訴訟的制度化仍處在一個摸索的階段。

就我國來說，建立公益訴訟制度已是刻不容緩。1999年10月，美國兩名東芝筆記本計算機用戶起訴日本東芝公司，美國法院按照集團訴訟受理此案，兩名東芝筆記本計算機用戶一下子變成了50萬名美國用戶，最后，東芝公司在開庭前與美國消費者達成和解，總共支付賠償10億美元。然而同時受損的中國消費者只是被在計算機上加了一些補救措施后了事。東芝公司對此的解釋是因為美中兩國存在法律程序的差異。［2］因缺乏公益訴訟制度的相關規定，導致同樣的侵權、不同的救濟水平的案例還有很多，就不再一一列舉。

因此，公益訴訟制度被視為推進民主的合法工具及討論問題是非曲直的替代性政治程序或補充制度被國內各界寄予很高的期望。有學者認為公益訴訟是“弱者使用‘法律解決來自社會中對社會和權利的有區別的、不公平分配產生的經濟和社會問題的努力的一部分?！倍鴩鴥鹊脑S多學者（包括梁慧星教授）則認為，公益訴訟不僅是訴訟制度的一種創新，更為重要的是它可以強化公民對司法的參與，激發公民的積極性，并進而以此為突破口推進我國政治體制變革，最終實現民治。［3］

二、我國公益訴訟的現狀

1983年四川省安岳縣元壩鄉努力鄉，46位農民代表兩個鄉共1569戶農民向縣法院遞交了請求縣種子站履行種子合同的訴狀，標志著我國大規模群體性訴訟，也即公益訴訟的開始。近年來，面對國有資產嚴重流失的狀況，檢察機關在提起公益訴訟方面進行了大量的創新與嘗試，并取得了一定的成績。自1997年河南省方城縣第一例民事公益訴訟成功之后,黑龍江、山東、河北、河南、陜西、貴州、浙江、上海、江西、福建、重慶等省市都積極開展了相關的實踐探索,至今檢察機關提起和參與了數百例公益訴訟案件,為國家挽回了巨額經濟損失，同時取得了良好的訴訟效益和社會影響。檢察機關的這些有益嘗試，為檢察機關提起公益經濟訴訟積累了司法經驗，奠定了民眾意識基礎，使得公益訴訟的操作有例可循。

在現行法律體系下，檢察機關提起公益訴訟所依據的法律只有我國憲法?！稇椃ā返谑鍡l第三款規定：“國家依法禁止任何組織或個人擾亂社會經濟秩序”；第十二條第二款規定：“國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞國家和集體的財產?！痹儆芯褪侨嗣穹ㄔ航M織法、人民檢察院組織法中規定，人民法院、檢察院任務之一是維護社會主義法制和社會秩序，保護社會主義全民、集體所有的財產。因此，如果檢察機關要提起公益訴訟，首先必須得到人民法院對檢察機關作為公益訴訟主體的承認。

但2005年，最高人民法院《關于要求各地法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產流失案件的批復》指出，法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產流失案件。

與此同時，自2003年12月起開始的《民事訴訟法》的修訂為檢察院提起公益訴訟打開了一扇窗。自江偉教授與孫邦清博士向中國訴訟法研究會年會提交了中國第一部民事訴訟法學者修改建議稿草稿后，江偉教授和孫邦清博士就對建議稿不斷進行修改，2005年完成了《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改建議稿（第三稿）》，其中特別提出，增設“公益訴訟”制度。［4］

然而，2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過并于2008年4月1日起實施的新民事訴訟法，最終沒有加入有關公益訴訟的內容。至此，所有檢察機關提起的公益訴訟也都被叫停，檢察機關提起公益訴訟仍然陷入立法不足的缺位遺憾中。

而熱心公益的普通民眾或專業律師以個人名義提起的公益訴訟，要么被法院裁定不予受理或駁回起訴，如法學博士、中國公益訴訟網主編李剛因認為全國牙防組不具備口腔保健用品的認證資格，對樂天木糖醇的“認證”違法，將牙防組的上級單位衛生部告上法庭，法院認定，全國牙防組與李剛之間不存在民事權利義務關系，因此李剛以消費者權益被侵犯為由要求衛生部承擔責任缺乏依據；要么雖然勝訴了，卻不享有普遍的效力，如2003年，著名的“跑錯機場案”。由于機票上沒有用中文標明出發地為上海浦東機場，消費者楊女士誤以為應在上海虹橋機場登機，結果延誤了旅程。審理此案的上海市徐匯區法院判決稱，航空公司應承擔過錯賠償責任。但對于是否應在機票上標明中文出發地，法院認為與原告并無直接利害關系，不屬于案件處理范圍。種種案例見證了消費者在現有法律制度下通過民事訴訟維護“公共利益”的艱難性甚至不可能性，此種情況下，只有引入公益訴訟制度，方能化解消費者的尷尬訴訟及法院的尷尬判決。

三、構建有中國特色的公益訴訟制度

（一）公益訴訟的主體

國內外的學者對公益訴訟大多有各自的看法，可以說是百家爭鳴，但大多數觀點都認可的是：經過當事人適格理論的擴張，提起公益訴訟的主體一般包括普通民眾、社會團體和國家機關。

結合中國的國情，首先要分析的是個人、團體和國家機關誰是提起公益訴訟最合適主體。

1、個人。從公益訴訟的目的和性質看，似乎個人最能夠保證公益訴訟的全面性，任何一件損害公共利益的事都很容易被任意個體察覺，如果由個人作為提起公益訴訟的適格主體，那么對公益的監督就最為全面了。但是，個人作為適格主體也存在著缺陷，首先是出于對濫訟的擔心，民事訴訟中奉行的“當事人適格主義”［5］［6］就是應對于民事訴訟產生后隨之而來的濫訴問題，而公益訴訟的提起首先要求對“當事人適格主義”進行擴張，由此產生了死循環，要解決這個問題必須對當事人以一定的標準做適當的防范控制，但這個標準的設立十分難以把握；其次，由于公益訴訟涉及的是公共利益，而個人在訴訟中承擔相關訴訟負擔的能力有限，從而降低了個人提起公益訴訟的積極性，同時與單薄的個人相比，現代社會的負面產物――集中化、巨大化的政府與企業擁有不對稱的信息優勢；最后，根據我國的國情，一是厭訟的主觀意識由來已久，二是“自掃門前雪”的社會氛圍，三是“明哲保身”的處世原則，都降低了個人提起公益訴訟的意愿。

2、社會團體。社會團體是指具有某種共同目的、利益或其他共同特征的人通過一定形式組合起來的互益組織，包括公益性團體及職業性團體等，對成員利益及社會公益的維護是其主要功能之一。［7］由社會團體代表受害群體提起公益訴訟，可以有效解決個人起訴“搭便車”問題以及受害人數過多或難以完全確定人數的問題。常見的公益性團體有消費者協會、殘疾人協會、少年兒童保護組織、動物保護組織等，但在我國這些組織大多有另一個名稱――事業單位。我國的事業單位，編制與運行機制都與行政機關更相近，不能稱之為嚴格意義上的社會團體，因此就放在后面與國家機關一并闡述。當然，假以時日，我國也會有良好的社團組織氛圍，但是遠水解不了近渴，公益訴訟需要一個馬上就能“工作”的主體。

3、國家機關。作為公共利益的最直觀的代表，國家機關作為公益訴訟的主體有其天然性，但是如果所有的國家機關都可以作為公益訴訟的提起者，那么只會給本已臃腫不堪的行政機構又增加了負擔。這對行政資源的浪費可想而知，其實我國本來就設有訴訟的專門機關——人民檢察院，不需要舍近求遠。

（二）檢察機關提起公益訴訟的歷史淵源

檢察機關提起民事訴訟,作為一項重要的法律制度最早產生于18世紀的法國,其后各國普遍建立了此項制度。

我國早在清末修訂的《法院編制法》中就引入了檢察制度，其中第90條第2款規定了檢察官“遵照民事訴訟律及其他法令所定，為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”。新中國的檢察制度效法蘇聯，以列寧的“干預私法”、“法律監督”學說為指導，賦予檢察機關廣泛的參與民事訴訟職權。1949年12月的《中央人民政府、最高人民檢察署試行組織條例》規定最高人民檢察署及下級檢察署行使的職權中有：對各級司法機關之違法判決提起抗議；對于社會與勞動人民利益有關之民事案件均得代表國家公益參與之。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條規定了人民檢察院有權對人民法院審判活動是否合法實行監督；對有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟。最高人民法院于1979年頒布的《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》規定“人民檢察院提起訴訟的民事案件，由同級人民法院受理”，并對審理程序作了詳細規定。尤其是《民事訴訟法（試行）》草案第六稿，詳細規定了檢察機關參與民事訴訟的職權：代表國家提起涉及國家和人民重大利益的民事訴訟；參與訴訟的檢察人員有權申請回避、提供證據、參加辯論、變更及撤銷訴訟；參加訴訟的檢察人員有權查閱案件材料、進行調查、對訴訟活動實行監督、發表意見等。但在正式通過《民事訴訟法（試行）》時，檢察機關因人員經費不足，難以有效履行全面履行民事檢察權，建議刪除上述內容。

時至今日，檢察機關已經有充足的人員經費可以有效履行公益訴訟的職能，卻面臨著無法可依的尷尬境地。

(三)構建檢察機關民事公訴的設想

檢察機關提起的公益訴訟制度（以下簡稱“民事公訴”）簡單來說就是指由檢察機關作為訴訟的原告一方代表受害群體提起訴訟的制度。

我國曾經在借鑒了美國的集團訴訟，德國、日本的選定當事人制度的基礎上，于民事訴訟法中設立了具有中國特色的訴訟代表人制

度。［8］但是實行多年后，訴訟代表人制度的缺陷也暴露出來了：（1）適用范圍狹窄，必須滿足訴訟標的同一或屬于同一種類的訴訟要件，哪怕是同一侵害事實引起的不同種類的訴，也不能作為代表人訴訟提起；（2）缺乏訴訟效率，讓權利人到法院登記并選任訴訟代表人，增加了訴訟的復雜性。

因此以人數不確定的代表人訴訟作為模版進行改良，就可以形成民事公訴的雛形――由檢察機關作為“代表人”出庭支持訴訟。

1、民事公訴的受案范圍

民事公訴的受案范圍應當受到嚴格限制，以免公權力侵害私人的訴權。公益訴訟從廣義來說可以分為行政公益訴訟、環境公益訴訟、投資者公益訴訟和消費者公益訴訟等。

（1）行政公益訴訟。鑒于檢察機關的特殊身份，不宜做該類公益訴訟的原告，且該類公益訴訟如果不是由一般公民為原告的話，就難以達到“民治”的既定目標。至于行政公益訴訟中有關國有資產的訴訟，建議在現有的督促起訴和支持起訴制度的基礎上加以改進，因為國有資產理論上雖為公共利益，但均有實際管理人或機構，若檢察機關一律加以包辦，可能會侵犯合同自由等民法上的私權。另一方面，支持起訴和督促起訴制度已行實行多年，積累了相當的成果，只需稍加改良，就能一鳴驚人。建議對支持起訴制度修改如下：檢察機關發現國有資產管理者有怠于行使自己的訴權的時候，應當立案調查，然后先以檢察建議等方式進行督促起訴，如在期限內管理者不能說明理由，又不提起訴訟的，檢察機關得以管理者名義向法院提起訴訟，遞交支持起訴狀及相應證據，并由派檢察人員出庭支持訴訟。

（2）環境公益訴訟。指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為,使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害而引起的公益訴訟。在我國，環境公益訴訟的受害人群多為農民，由于維權意識薄弱，常常受到損害而不自知，同時對非政府人員又報有警戒心理，因此，適合由檢察機關提起公益訴訟。

（3）投資者公益訴訟。指上市公司以虛假陳述、內幕交易、操縱市場等違法手段，侵害廣泛投資者利益的行為，如“PT紅光”事

件［9］與“億安科技”民事賠償案。［10］雖然2001年發布的《最高人民法院關于涉證券民事賠償案件暫不予受理通知》現已失效，但是投資者單獨起訴，周期長、成本大，應該說由檢察機關提起公益訴訟更有效率。

（4）消費者公益訴訟。指公司企業以壟斷、欺詐等行為對消費者權益進行侵害，因損害的消費者往往具有不特定性，因此使得本屬于維護私權的訴訟具有了公益性。雖然我國的消費者權益保護立法體現了對于消費者的優待。消費糾紛中多為分散的數額不大的案件，由于原告資格制度不健全、訴訟效益不經濟、舉證責任不均衡，使得個人難以與侵權方相抗爭。因此，檢察機關提起此類公益訴訟更為適合。

2、民事公訴的啟動

民事公訴一般應依申請啟動，個人可以向檢察機關提交申請書，檢察機關經過審查，在一定期限內立案或者答復申請人不立案理由，申請人如果不服，可以向上一級檢察院申請復議。如果檢察機關自行發現受理范圍內的案件，得以依職權立案并提起訴訟。

3、民事公訴的訴訟請求

民事公訴的訴訟請求可以包括停止侵害、恢復原狀、賠禮道歉等非賠償性質的要求，同時可以就應當得到賠償的受害人范圍一并請求法院判決，如果勝訴，受害人就可憑該判決，只要證明自己符合受害人條件，即可根據該判決獲得相應賠償。這樣既防止了公權力對私人權利的過度侵害，受害人可以自由處分自己的權利，又維護了公共利益，還提高了訴訟效率。

4、民事公訴的舉證責任

適用一般的舉證責任分擔規則即可，因為作為原告方的檢察機關收集證據方面不再處于劣勢，且其特殊地位對參與訴訟的被告也會產生一定的影響，因此舉證責任由檢察機關負擔較為合適。

5、民事公訴的特殊機制

鑒于中國沒有設置懲罰性賠償，因此作為民事公訴這一特殊訴訟，建議法院可以設置有針對性的罰款。在一些受損額僅為幾十元甚至幾元，但范圍極廣的案件中――如消費者鄧維捷狀告交行、工行、建行及中國銀聯跨行查詢收費案――就算檢察機關勝訴了，大部分受害人都不會為這么小的損失而上法院索取賠償，而加害方因侵害行為所獲得的巨額利益也不會主動返還。根據任何人不得因他人的損失而受益的民法原則，由法院判決被告方與受損金額相應的罰款，通過罰款將給不法行為人增加一種經濟上的負擔，促使被告方不敢輕易利用自己的優勢地位逼迫相對方，以獲得不當利益，同時也會采取較為安全的措施以防止產品損害的發生或者將危險降低到最低的程度。

四、結語

從目前的實際情況看，國家、公共利益受侵害，基于種種原因往往無人起訴或當事人不愿、不敢起訴，致使國家、公共利益、公民的合法權益遭受侵害而無人追究。因此，通過構建民事公訴制度形成有中國特色的公益訴訟制度，從而在受害群體力量薄弱而加害方具強勢性，國家利益與公共利益受損，訴訟原告人數無法確定或無人起訴等情況下，人民檢察院適時介入，一則能最大限度使受害人免予分別起訴的訟累，二則避免私人起訴可能產生的報復和濫訴弊端，最終實現公益訴訟的效率與公平。

注釋：

［1］在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。

［2］《北京青年報》2000年5月24日有關東芝公司對筆記本電腦事件的解釋及答記者問。

［3］《私法研究?創刊號》，吳漢東主編，中國政法大學出版社，2002年1月版

［4］《民事訴訟法(修改建議稿)》規定，在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下，檢察院、其他國家機關為維護公共利益，可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下，也可以提起公益訴訟。

［5］“當事人適格”是指在特定訴訟中有資格作為原告或被告起訴或應訴，并受本案判決拘束的這樣一種法律上的權能和地位，它是抽象的當事人能力要件在特定訴訟中的具體化和進一步深化。

［6］《論經濟公益訴訟》，由艷，吉林大學,2006年。

［7］《社會中間層――改革與中國的社團組織》，王穎，中國發展出版社，1993年。

［8］《民事訴訟法教程》，張衛平/主編，法律出版社1998年9月第1版。

［9］1998年8月，上海一姜姓股東憤而起訴“PT紅光”包裝上市圈錢，任意挪用募集資金，要求其賠償投資損失，后其訴訟被上海浦東新區法院駁回。

［10］2001年下半年，363名股民對億安科技因虛假陳述而遭受損害提起的證券民事賠償訴訟案件，法院宣布暫不受理。