人民監督員制度的權利屬性和監督效力

陶　琦　毛　勁

人民監督員制度是在我國法制框架內進行的一項制度創新，從2003年試點工作開展以來，引起了廣泛的關注，學者專家們分別從不同的視角和不同的層面對人民監督員制度諸多方面的問題進行了論述和探討。在此，筆者就人民監督員制度的權利屬性和監督效力談點看法，就教于方家。

人民監督員的權利屬性是一種公民權,是公民權中的批評、建議權

人民監督員制度確立的法理依據是憲法、人民檢察院組織法和檢察官法，其目的就是公民通過行使憲法賦予的批評、建議、監督國家機關及其工作人員的權利，參與國家司法事務，確保檢察權的正確行使。憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！睉椃ǖ?1條又規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。人民監督員制度就是人民通過“人民監督員制度”這種“途徑和形式”來管理、監督國家的司法事務，來行使對檢察機關和檢察官的“批評和建議的權利”。同時，憲法第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！比嗣駲z察院組織法第7條規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督?！睓z察官法第8條規定，檢察官應當“接受法律監督和人民群眾監督”。人民監督員制度在更具體的層面實現了人民群眾對法律監督機關的監督。在人民監督員和檢察機關這兩個主體中，前者行使的是公民權，既公民對國家機關及其工作人員職務行為的批評、建議權；后者行使的是國家全力，即國家法律監督的權力；在兩者的關系中，人民監督員是監督者，檢察機關是被監督者。人民監督員制度在在司法監督這個層面更加具體的詮釋了“一切權力屬于人民”。因此人民監督員制度實質上就是公民行使憲法賦予的對國家機關和國家工作人員進行監督、批評、建議的權利在檢察工作中的具體形式和表現，是社會力量制衡和彌補司法運作的制度形式。人民監督員的監督實質上是一種公民權。人民監督員制度在憲法的高度實現了公民批評、建議、監督的公民權與“人民檢察院獨立行使檢察權”的有機結合和統一，對保障公民權的實現和檢察機關獨立、公正行使檢察權具有重要意義。

人民監督員制度是獨立于檢察體制之外的民主監督，是啟動相關司法程序的程序性監督

由于人民監督員制度是由檢察機關自身提出的，而且處于草創初期，許多方面不盡完善，如人民監督員選聘方式、任免主體，監督內容、監督方式等方面的規定不盡如人意，因此，不少人就把人民監督員制度定位于是檢察體制內的監督，是檢察機關在作秀，這種認識是錯誤的?；蛟S，現行的人民監督員制度中人民監督員由檢察機關自己聘任等操作模式會讓人誤會，但就本質而言，人民監督員制度的權利屬性是公民權就決定了它只能是獨立于檢察體制之外的民主監督，是權利監督制約權力，而不是權力監督制約權力。這種監督直接啟動監督程序，影響實體處理，但不直接決定實體。這是人民監督員制度與人民陪審員制度最根本的區別。

一方面，監督的主體人民監督員不是執法主體，不是編外檢察官，也不是訴訟參與人，而是人民群眾代表，其任免主體應是同級人民代表大會常務委員會。另一方面，人民監督員的監督意見不能對抗檢察機關的決定。人民監督員既不能要求被監督的檢察機關必須按照自己的監督意見處理案件，也不能代替被監督的檢察機關作出決定，更不能在被監督的檢察機關拒絕接受自己的監督意見時對其采取某種具有強制力的制裁，只是引起審查、討論決定、復查等程序。即“檢察長審查后…不同意人民監督員表決意見的，應當提交檢察委員會討論決定”“檢察委員會的決定與人民監督員的表決意見不一致時，應當由人民監督員辦公室向人民監督員作出說明。參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核。上一級檢察機關應當復核并及時反饋結果?！保ā蹲罡呷嗣駲z察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第21條、第22條）

而人民陪審員制度則不同，根據《人民法院組織法》第十條第一款和第三十八條第二款規定：“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”、“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等的權利?！币虼?，人民陪審員行使的是審判權，進行的是實體監督。

由于人民監督員制度來源于憲法賦予公民的批評、建議、監督等公民權，監督的落腳點在于引起下一程序，不決定實體，但積極影響實體，體現出監督的程序性效力。所以它是獨立于檢察體制之外的民主監督，是啟動相關司法程序的程序性監督。